Las infraestructuras ferroviarias europeas. Cuestiones competenciales

AutorFrancisco López Menudo
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Administrativo Universidad de Sevilla
Páginas11-34

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I Consideraciones generales

La irrupción de la Alta Velocidad en el sistema ferrovario español ha sido el detonante de una reconsideración jurídica y económica del transporte ferroviario en general privado. Nos encontramos ante una nueva época en la ya larga vida del ferrocarril: la era de la Alta Velocidad. Este modelo de transporte supone, además de la aportación de sus peculiares calidades, la reasunción del transporte ferroviario desde una perspectiva renovada, como sistema racionalmente capaz de salvar la situación de agotamiento y los efectos indeseables que ofrecen hoy el transporte por carretera y el espacio aéreo, precisamente por causa de su enorme crecimiento y saturación.

Nuevamente, pues, el ferrocarril despliega la fuerza de sus cualidades innatas y, por qué no decirlo, el encanto que va indisolublemente unido a su natural modo de ser. Esa fuerza, que actuó de motor en la etapa de la Revolución Industrial, renace hoy para cumplir otros objetivos de la actualidad no menos trascendentes. El ferrocarril resurge, imitando su papel y ofreciéndose ahora como alternativa a los medios de transporte movidos por los productos derivados del petróleo. No se trata tan sólo del beneficio, de la rapidez, la seguridad, el confort, etc., sino de finalidades de mayor calado como son las de paliar los cada vez más alarmantes niveles de siniestralidad y contaminación que arrojan los otros medios. Así, la "Alta Velocidad" o la "Velocidad Alta" -conceptos aparentemente sinónimos pero que marcan una diferencia crucial entre dos sistemas muy distintos de trenes veloces- están llamadas a cumplir una función vertebradora del territorio de incalculable repercusión social y política que explica el empeño de la Unión Europea en la construcción de la RedTranseuropea de Trenes a Gran Velocidad.

El motor de esta transformación del ferrocarril y de la sólida interconexión territorial que está llamado a conseguir, precisa de esa pieza esencial -la Alta Velocidad o la Velocidad Alta- sin la cual el cambio no sería concebible. Los trenes veloces están llamados aPage 12 compensar los desequilibras entre los distintos modos de transporte; pero a su vez, a arrastrar consigo hacia mejores cotas de calidad al sistema ferroviario en su conjunto. Y ello, tanto por las exigencias nuevas que impone a los elementos rodantes que aspiran a conectarse o a servirse de estas infraestructuras especiales, como por su poder ejemplificador, es decir, por su calidad de ser un brillante punto de referencia que estimula al mejoramiento global del sistema.

Sólo con una modernización a fondo del servicio ferroviario en su conjunto podría colocársele en la situación de desarrollar todos los valores positivos que potencialmente encierra. Aunque lo cierto es que la política sobre el particular parece definida por el momento en un sentido que no pasa precisamente por la recuperación del sistema ferroviario en su conjunto como alternativa global al transporte aéreo o por carretera, sino al mejoramiento selectivo de líneas estratégicamente escogidas; y sin que la coyuntura histórica actual, presidida por las ideas de contención del gasto público y de rentabilidad económica de los servicios, permita vislumbrar un cambio de dirección hacia una política de protección general del medio; apreciación ésta a la que puede dársele validez general, sin perjuicio de que los casos concretos, es decir, los apoyos específicos que los poderes públicos puedan prestar a proyectos o servicios determinados por razones políticas o de otra índole permitan detectar una solución distinta en algún caso.

Frente a la concepción proteccionista que late en la aún no lejana pero ya obsoleta Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres, al menos en esta materia, ya el Plan de Infraestructuras del Ferrocarril 1995-2000 destaca con claridad meridiana que no se trata de transportar viajeros y mercancías al coste que sea, ni construir infraestructuras ferroviarias con independencia de quiénes y cuántos las usen. Y en la Memoria del Contrato-Programa Estado-RENFE se dice paladinamente que el ferrocarril, que en sus orígenes se concibió y llegó a desempeñar un papel vertebrador del territorio, ha pasado a constituirse en un modo en que sus ventajas se encuentran relacionadas con la existencia de demandas de carácter masivo.

Esta línea economicista, que pasa por la financiación extrapresupuestaria de líneas y servicios viene recomendada por la Unión Europea con especial insistencia. Baste citar al respecto las conclusiones adoptadas en diciembre de 1994 por el Consejo Europeo de Essen en el que los Jefes de Estado y de Gobierno preconizaron la formación de empresas mixtas para el desarrollo de las redes de AV, así como la creación de "agencias de proyectos".

Desde luego, no le faltan justificaciones a esta nueva «filosofía», pues el proteccionismo excesivo y por sistema genera indefectiblemente la pérdida del sentido comercial que se precisa hoy para poder concurrir en un entorno económico cada vez más competitivo. Pero tampoco cabe apostar a ciegas en esa dirección, como si fuese un dogma indiscutible y sin contrapartidas. Nunca deberá olvidarse la desvertebración y losPage 13 desequilibrios regionales y locales que puede propiciar una perspectiva economicista a ultranza en esta materia. Antes del cierre de una línea habría siempre que hacer un examen autocrítico de los defectos organizativos internos, de las cargas económicas innecesarias que el servicio soporta, y de la falta de una calidad posiblemente mejorable que en definitiva llevan su balance a los números rojos, pues claro es que el uso del tren y el abandono del automóvil sólo puede ser estimulado con una gestión competitiva en todos los sentidos que sea capaz de ganarse la potencial población de pasajeros que haría viable el mantenimiento del servicio.

En cualquier caso, lo cierto es que nos encontramos en la actualidad ante un nuevo despertar del ferrocarril, que viene impulsado por dos factores estrechamente ligados entre sí: la crisis de crecimiento de los otros dos modos de transporte -avión y carretera-y la alternativa de un nuevo ferrocarril, revitalizado, con la etiqueta de la Alta Velocidad. Sin reservas puede afirmarse que existe una convicción generalizada sobre la Alta Velocidad (o la Velocidad Alta) como gran alternativa al estado de cosas que plantean el tráfico vial y aéreo; y que el sistema contiene las virtudes necesarias para ofrecer en grado óptimo los cuatro elementos que definen la cualidad de un medio de transporte: velocidad, frecuencia, capacidad y precio.

Ahora bien ese consenso, prácticamente unánime, hay que entenderlo referido a un concepto amplio de «alta velocidad», es decir, al ferrocarril que es capaz de circular a una media igual o superior a 200 km/hora. Pero a partir de este punto de acuerdo, se produce la divergencia más absoluta en torno a si debe adoptarse o no el modelo de Alta Velocidad en sentido estricto, o sea, el que está dotado para alcanzar velocidades medias de 250 km/hora, para lo cual es necesaria la construcción ex novo de la línea y la integración de sus elementos, fijos y rodantes, en un todo ensamblado y propio.

Ahí queda prendida la controversia del momento actual. Para unos, la Alta Velocidad en sentido estricto constituye una conquista de la técnica a la que no cabe renunciar, pues constituye la quintaesencia del transporte de calidad, resultando absolutamente imbatible por cualquier otro modo de transporte. Para otros, el objetivo de la Alta Velocidad también se cumple con velocidades menores, esto es, sin necesidad de implantar un sistema tan sofisticado como el que se precisa para poder circular a 250 km/hora.

La Unión Europea tiene un concepto muy flexible de la Alta Velocidad -y así lo demuestra la Directiva relativa a la interoperabilidad de los sistemas- pero los trazos más rotundos en los mapas de la Red Transeuropea vienen marcados por losTGV franceses, la Direttissima, el AVE español, el Eurotunel, o las dos líneas alemanas que están en funcionamiento, es decir, las líneas de Alta Velocidad en sentido propio. Los órganos comunitarios apuestan por esa Red (y ello bien que lo refleja el art. 129 del Tratado de Maastrich, y sus correlativos del Tratado de Amsterdam). Ello puede parecer contradictorio con la propia política comunitaria de que los Estados miembros reduzcan sus défi-Page 14cits públicos -y los del ferrocarril en particular- pero la contradicción se salva con la indicación de que hay que llamar al sector privado para que construya y gestione líneas y servicios ferroviarios, circunstancia de hondo calado tanto económico como jurídico que ha obligado a muchos países a replantear la organización y los principios que venían rigiendo en el sector, si es que no lo habían hecho con anterioridad. Claro es que España no puede ser una excepción en este movimiento.

En el gran proyecto global de implantar en España líneas de Alta Velocidad hay un "antes"y un"después"que marca una divisoria nítida de regímenes jurídicos e imperativos económicos: La línea AVE Madrid-Sevilla fue construida exclusivamente con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, sin dificultades jurídicas de peso, sin levantar problemas competenciales entre poderes públicos, y sin plantear cuestión alguna sobre quién habría de administrar la línea y explotar el servicio: ello lo haría RENFE, a través de una unidad de gestión diferenciada. La implantación de la línea Madrid-Sevilla tiene...

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