Empresas Ferroviarias y Agentes Prestadores del Transporte. El Derecho de Acceso

AutorJosé Bermejo Vera
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Administrativo Universidad de Zaragoza
Páginas263-298

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I Introducción: génesis, decadencia y crisis del régimen jurídico del transporte por ferrocarril

El propósito de este trabajo es, exclusivamente, analizar el impacto en Derecho español de la normativa europea sobre la llamada liberalización del ferrocarril. Como todos sabemos, al transporte ferroviario como al sector eléctrico, o al gas, le alcanzaPage 264 también esa liberalización relativa que impone la implantación efectiva del mercado único europeo. A diferencia de otros sectores, sin embargo, donde ha sido más fácil, en los servicios de transporte por ferrocarril no va a ser -no lo ha sido hasta ahora- sencillo el traslado del modelo general porque, de un lado, se arrastran del pasado condiciones muy negativas en lo económico y en lo material.Y, de otro lado, la rigidez de las infraestructuras ferroviarias existentes, también dificultan, si no impiden, el cumplimiento perfecto de los objetivos comunitarios.

Sin embargo, y como veremos, los"objetivos" despliegan una fuerza suficiente para alcanzar los "medios". En nuestro caso, con apoyo en elementos subjetivos -concepto amplio de "empresa ferroviaria"-, objetivos -interoperabilidad de las redes- e instrumentales -licencia y slots o derechos de acceso a la insfraestructura-, se pretende superar un tradicional anquilosamiento que ha hecho inviable, hasta el momento, la implantación del modelo eficaz de transporte comunitario1.

Antes de examinar, no obstante, estos elementos, conviene pasar revista, brevemente, a la situación tradicional y a los repetidos intentos de superación de esos trasnochados esquemas ferroviarios.

Como consecuencia de la importantísima novedad que constituyó el ferrocarril como medio de transporte y para la evolución del Ordenamiento Jurídico -además, por supuesto, de su relevancia mercantil, comercial, industrial, laboral o incluso penal e internacional-, el Poder público se preocupó pronto de ordenar y encauzar normativamente el interesantísimo fenómeno ferroviario.

Las primeras disposiciones concernientes a los ferrocarriles son de rango puramente reglamentario. Es particularmente notoria, en este sentido, una importantísima Real Orden de 31 de diciembre de 1844 que abrió el fuego en la materia, estableciendo reglas"para el examen de admisión de las propuestas que quisieran hacerse al Gobierno sobre establecimiento de ferrocarriles". Sobre la base de esa Real Orden de 31 de diciembre de 1844, otra Real Orden de 16 de marzo de 1847 adjudicó la concesión de la línea de Barcelona a Mataré, indicando expresamente que esa concesión se hacía sobre la base de las "formalidades requeridas por la Real Orden de 31 de diciembre de 1844 ...", y acogiéndose también a las ventajas de la declaración de obra de utilidad pública a los efectos previstos en la vieja y originaria Ley de Expropiación Forzosa de 1836.

A pesar de esta notoria falta de criterios, estas disposiciones de rango reglamentario atribuyeron ya al Estado la titularidad de los ferrocarriles, de modo que ese fenómeno, esa "actividad", fue controlado, singular y globalmente, por el poder público, aunque permitiendo a los particulares -personas físicas o jurídicas- realizar fuertes inversionesPage 265 para construir y explotar las líneas ferroviarias, claro está que no sin ayudas importantísimas del Estado y del resto de los poderes públicos (Provincias y Municipios). Este sistema se consolidó, como tal, a través de la primera y auténtica Ley Ferroviaria, la de 3 de junio de 1855, que refrendó legislativamente la titularidad estatal del servicio público del ferrocarril. En el fondo, había una incapacidad del Estado para asumir el coste de una construcción y explotación que reclamaba fuertes inversiones y que se intuía enormemente necesaria, lo que justificó la original -y desconocida- fórmula que desembocó en un abandono, prácticamente desde el origen, de la participación directa del Estado en la génesis y evolución material del fenómeno ferroviario. Con el paréntesis "ideológico" del ultraliberalismo decimonónico de la"Gloriosa", que, en el fondo, disfrazó de criterio lo que no era sino una muestra o prueba de tal incapacidad, este fue el planteamiento que presidió la implantación de nuestros ferrocarriles. Así, un importantísimo Decreto de 14 de noviembre de 1868 (suscrito por el Ministro de Fomento Ruiz Zorrilla) estableció las bases generales para la nueva legislación de obras públicas y, en su preámbulo, se llegaba a indicar lo siguiente:

"... el monopolio del Estado en cuanto a obras públicas era un mal: ya no existe. El Estado constructor era contrario a los sanos principios económicos: ya no construye. El Estado dedicando sus capitales a obras públicas es todavía un sistema vicioso, y desaparecerá ...". Insisto en que éste fue un paréntesis revolucionario, muy breve que no llegó a afectar a la estructura y linealidad del régimen jurídico ferroviario que inicia la Ley de 18552.

De forma sintética, puede decirse que el régimen jurídico normativo establecido por la Ley de 1855 (y ratificado por la posterior de 1877) partía de los siguientes principios:

  1. Los ferrocarriles, obras de infraestructura y explotación posterior del servicio en sí, eran de titularidad pública.

  2. Los ferrocarriles podían otorgarse en concesión, mediante Ley. En consecuencia, la adjudicación de la concesión de construcción y explotación se hacía siempre a plazo, como máximo de 99 años.

  3. A la infraestructura ferroviaria se le aplica, desde el inicio, el criterio del"dominio público". Como consecuencia, una Real Orden de 19 de septiembre de 1845 prohibió "detener los caminos o las demás obras públicas en curso de ejecución por oposición que bajo cualquier forma puedan intentarse con motivo de daños y perjuicios que al ejecutar las mismas obras se ocasionasen por la ocupación de los terrenos". Una Ley de 12 de noviembre de 1869 (incorporada más tarde al artículo 1448 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) prohibió despachar o trabar ejecución en las vías férreas abiertas al público, estaciones, almacenes, talleres, terrenos, obras y edificios, locomotoras, vagones,Page 266 etc., etc.. Posteriormente, la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 -en trance de sustitución- consagró la regla de la inembargabilidad de los bienes ferroviarios, que ha sido siempre consustancial con el régimen jurídico ferroviario.

  4. Sin embargo, de forma algo contradictoria, los bienes ferroviarios eran hipoteca-bles. Una Real Orden de 26 de febrero de 1867, promulgada pocos años después de la creación del Registro de la Propiedad, autorizaba la inscripción general de los ferrocarriles (líneas, estaciones, almacenes, presas, puentes, acueductos y demás obras), así como también la posibilidad de gravar con hipoteca, dichos bienes, garantizando la hipoteca, no sólo con los rendimientos líquidos o eventuales beneficios de la explotación, sino incluso con los propios bienes de cualquier naturaleza afectos al ferrocarril.

  5. Por último, el régimen de los ferrocarriles fue siempre acompañado de importantísimos beneficios (materiales o económicos, como son los beneficios de "vecindad" o aprovechamientos de cantera, condonación de impuestos a los inversores, preferentemente a los extranjeros, subvenciones económicas directas, etc.).

A partir del año 1922 se produce un cambio de postura del poder público respecto a los ferrocarriles, incrementando los fondos públicos asignados y accediendo de continuo a las solicitudes de las compañías concesionarias respecto a la elevación de las tarifas de transporte. El Estado traspasó los límites de la simple titularidad sobre el ferrocarril como servicio público para llegar al control prácticamente total de la gestión de las compañías concesionarias, incluso a través de la incautación de los servicios y elementos de soporte. Una Ley de 8 de mayo de 1939, en los inicios del período franquista, sustituyó a los órganos de administración de las grandes compañías concesionarias por un "Consejo Directivo", lo cual significó, en realidad, una nacionalización "de facto"antecedente natural de la adoptada a través de la conocida Ley de 1941 que creó RENFE (Ley de Bases de Ordenación Ferroviaria y de los Transportes por Carretera, de 24 de enero de 1941). Precisamente arranca de la Ley de 1941 la creación de unas de las fórmulas organizativas de naturaleza empresarial, de carácter público, que, sobre todo, para lo que ahora interesa, plantea el dilema de la disociación entre la naturaleza pública indiscutible y total de una entidad organizativa y el régimen jurídi-co-privado al que, al menos nominativamente, se acoge la gestión y explotación que desarrollará la aludida Entidad en relación con los servicios o actividades que monopoliza.

Quiebra, pues, el sistema concesional, aunque, en realidad, la operación realizada al crear RENFE puede asimilarse, en sus efectos, a una especie de"macroconcesión"sobre el total de los servicios de ferrocarril -a excepción de los de vía estrecha que también se nacionalizan y"conceden"a empresa pública de régimen privado (FEVE), pero no en su totalidad-, con la diferencia de que el Ente concesionario es de naturaleza...

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