Fallos de mercado e instrumentos de intervención pública para la protección de las aguas: los tributos estatales

AutorProf. Dra. María Luisa Fernández de Soto Blass
Cargo del AutorProfesora de Sistema Fiscal Español y Comparado, Economía del Sector Público y Economía Política Universidad CEU San Pablo
Páginas153-231

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1. Introducción

La Comisión Europea1emitió el Libro Verde sobre la utilización de instrumentos de mercado en la política de medio ambiente y otras políticas relacionadas (Bruselas, 28.3.2007, COM (2007) 140 final). La Comisión Europea expresó en dicho documento que el agua debe gestionarse de una manera sostenible2. La Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DO L 327 de22.12.2000) (Directiva 2000/60/ CE) establece un marco general de actuación. La Comisión Europea obligó a los Estados miembros a introducir políticas de precios del agua que fomentaran una utilización eficiente de los recursos hídricos. De esta forma, todos los usuarios participarían en los costes, incluidos los costes externos medioambientales y los costes de los recursos, de conformidad con el principio «quien contamina, paga», lo que, en algunos casos, no se aplica plenamente. Por tanto, los Estados miembros debían incluir en los planes hidrológicos de cuenca información sobre las medidas que tenían la intención de adoptar.

Algunos Estados miembros ya aplican impuestos o tasas a la extracción de aguas subterráneas o superficiales o al consumo de agua, que han reducido el consumo, las fugas y la contaminación. La Comisión Europea considera esencial utilizar instrumentos de mercado para cumplir los requisitos de la Directiva sobre política de aguas. Continuará colaborando estrechamente con los Estados miembros sobre estas cuestiones en el contexto de la estrategia común de aplicación, según lo acordado con el grupo de responsables del agua de las autoridades nacionales competentes.

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La utilización de instrumentos económicos y fiscales para la protección del medio ambiente se ha generalizado en los Estados de la Unión Europea La Comisión Europea anima a los Estados miembros a que empleen instrumentos de mercado para combatir la contaminación y proteger los recursos naturales. La Directiva 2000/60/CE exige que los Estados miembros adopten una tarificación del agua que fomente su utilización eficaz, a la que también puede contribuir un reforzamiento de los vínculos entre las inversiones en proyectos nacionales y la tarificación correspondiente. Las Administraciones Públicas necesitan financiar las inversiones, gasto público, para poder utilizar el recurso natural escaso del agua por lo que establecen tributos estatales, autonómicos y locales sobre uso del dominio público, abastecimiento, saneamiento del agua, y poder recaudar ingresos públicos. Un ejemplo es la aprobación del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA).

Existe una disparidad de normativa, figuras tributarias, Administraciones Públicas competentes, ámbitos territoriales, diferentes usos del agua lo que provoca una dificultad para determinar la cantidad a pagar por los usuarios por el agua. El Libro Blanco del Agua elaborado por el Ministerio de Medio Ambiente es un ejemplo de ello. En el presente trabajo también nos planteamos si es necesaria la modificación de los elementos de la cuantificación de la obligación tributaria, concretamente la subida de las cuotas tributarias sobre el agua para paliar la crisis económica.

Para realizar un tratamiento correcto sobre esta materia se ha creído conveniente llevar a cabo un estudio sobre los problemas asociados a los usos del agua. Por ello se dedica la primera parte del capítulo a explicar la teoría de los fallos de mercado, analizando el problema concreto de la consideración del agua como un bien público, externalidad y recurso de propiedad común y su diferenciación con los servicios públicos asociados al ciclo completo del agua. La segunda parte del capítulo relata la intervención pública en la protección de las aguas, centrándonos en los tributos estatales sobre las aguas.

En el presente trabajo tratamos de analizar las posibilidades de la utilización de los tributos como instrumento para incentivar un consumo y uso responsable del agua desde el Sector Público, apo-

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yándose en el uso de herramientas de valoración económica de los recursos naturales.

2. Definiciones de dominio público hidráulico y de aguas

El art. 2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (TRLA) define el dominio público hidraúlico del Estado, con las salvedades expresamente establecidas en la Ley:
a)

Las aguas continentales, tanto las superficiales como las subterráneas renovables con independencia del tiempo de renovación.

b) Los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas.

c) Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos.

d) Los acuíferos, a los efectos de los actos de disposición o de afección de los recursos hidráulicos.

e) Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar.

La Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas establece que el agua no es un bien comercial como los demás, sino un patrimonio que hay que proteger, defender y tratar como tal. Las aguas de la UE están sometidas a la creciente presión que supone el continuo crecimiento de la demanda de agua de buena calidad en cantidades suficientes para todos los usos.

El objeto de la Directiva es establecer un marco para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas que:
a) prevenga todo deterioro adicional y proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos y, con respecto a sus necesidades de agua, de los ecosistemas terrestres y humedales directamente dependientes de los ecosistemas acuáticos;

b) promueva un uso sostenible del agua basado en la protección a largo plazo de los recursos hídricos disponibles;

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c) tenga por objeto una mayor protección y mejora del medio acuático, entre otras formas mediante medidas específicas de reducción progresiva de los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias prioritarias, y mediante la interrupción o la supresión gradual de los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias peligrosas prioritarias;

d) garantice la reducción progresiva de la contaminación del agua subterránea y evite nuevas contaminaciones; y

e) contribuya a paliar los efectos de las inundaciones y sequías, y que contribuya de esta forma a:
garantizar el suministro suficiente de agua superficial o subterránea en buen estado, tal como requiere un uso del agua sostenible, equilibrado y equitativo,

reducir de forma significativa la contaminación de las aguas subterráneas,

proteger las aguas territoriales y marinas, y

lograr los objetivos de los acuerdos internacionales pertinentes, incluidos aquellos cuya finalidad es prevenir y erradicar la contaminación del medio ambiente marino, mediante medidas comunitarias previstas en el apartado 3 del artículo 16, a efectos de interrumpir o suprimir gradualmente los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias peligrosas prioritarias, con el objetivo último de conseguir concentraciones en el medio marino cercanas a los valores básicos por lo que se refiere a las sustancias de origen natural y próximas a...

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