STS, 6 de Febrero de 2007
| Ponente | MARGARITA ROBLES FERNANDEZ |
| ECLI | ES:TS:2007:736 |
| Número de Recurso | 5072/2002 |
| Fecha de Resolución | 6 de Febrero de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Febrero de dos mil siete.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 5072/02 que ante la misma pende de resolución interpuesto por la representación procesal de Dña. Estíbaliz contra sentencia de fecha 7 de Mayo de 2.002 dictada en el recurso por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional. Siendo parte recurrida el Abogado del Estado en la representación que ostenta.
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.-PRIMERO.- Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 266/01, interpuesto por la representación de Dña. Estíbaliz, contra las resoluciones del Ministerio de Justicia (Dirección General de los Registros y del Notariado) de 28 de noviembre de 2000 y 14 de febrero de 2001, ésta última dictada en reposición, por las que se le denegó la nacionalidad española, que se confirman por ajustarse al ordenamiento jurídico.
No hacemos una expresa condena en costas."
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Dña. Estíbaliz, presentó escrito ante la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación articulado en un único motivo por entender infringido el art. 24 de la Constitución .
Solicitando finalmente sentencia estimatoria, que case la recurrida resolviendo en los términos interesados en el recurso.
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.
Evacuado por el Abogado del Estado el trámite de oposición conferido, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 31 de Enero de 2.007, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernández, Magistrada de Sala
Por la representación de Dª Estíbaliz se interpone recurso de casación contra Sentencia dictada el 7 de Mayo de 2.002 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en la que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la misma contra Resolución del Ministerio de Justicia de 14 de Febrero de 2.001, en la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra Resolución de ese órgano de 28 de Noviembre de 2.001, denegando a aquella la nacionalidad española, por no haber justificado suficientemente "buena conducta cívica".
La Sentencia de instancia desestima el recurso con la siguiente argumentación:
"En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración reconoce que el recurrente reúne los requisitos generales de residencia exigidos para la concesión de la nacionalidad solicitada. Sin embargo, se deniega la solicitud porque " no ha justificado suficientemente buena conducta cívica, ya que según informe de la Dirección General de la Policía de 26/06/98 le constan antecedentes policiales por tráfico de drogas".
En este caso, la detención de la recurrente se produjo en diciembre de 1996, dando lugar a actuaciones penales, si bien el mismo 28 de diciembre de 1996, desde la situación de detención se pasa a la de libertad provisional sin fianza, decretándose el sobreseimiento provisional de la causa por auto de 11 de marzo de 1997 . Pues bien, la no exigencia de responsabilidad penal no impide valorar tales circunstancias desde el punto de vista cívico, que dieron lugar a actuaciones policiales y judiciales, valoración que no supone atribución de responsabilidad penal que sólo corresponde a los órganos de dicho orden jurisdiccional ni por lo tanto incide en el ámbito del principio de presunción de inocencia, teniéndose en cuenta aquí únicamente el aspecto que afecta a la convivencia cívica en los términos antes examinados y dada la proximidad de los hechos a la solicitud, puesto que ésta tuvo lugar en junio de 1997, pues como se ha dicho antes con referencia a la doctrina jurisprudencial, no basta la carencia de antecedentes penales para entender justificada la buena conducta cívica. A ello ha de añadirse que el elemento positivo que aporta, como es el trabajo, tampoco data de un periodo de tiempo suficientemente largo para que pueda tomarse en consideración, siendo incluso dicho contrato posterior a la solicitud, dado que está fechado el 25 de julio de 1997, no aportando otros elementos que de manera positiva pongan de manifiesto una conducta cívica acorde con las exigencias del art. 22 del Código Civil, limitándose al planteamiento pasivo de inexistencia de otros aspectos negativos, lo que resulta insuficiente dado el carácter positivo del requisito de buena conducta, como se ha expresado antes y se recoge por la jurisprudencia, más aun cuando, como en este caso, ni siquiera se puede invocar un periodo de tiempo suficientemente largo de convivencia sin notas desfavorables, ya que entre la fecha de inicio de la residencia legal, 27-9-94, y la ratificación de la solicitud en junio de 1997 ni siquiera habían transcurrido tres años.
En consecuencia, ha de concluirse que la valoración efectuada por la Administración, al apreciar la falta del requisito de buena conducta cívica, resulta proporcionada y conforme a Derecho, lo que supone la denegación de la pretensión ejercitada por la misma de reconocimiento de la nacionalidad española, al resultar exigible tal requisito por el art. 22 del Código Civil, sin que el cumplimiento de los demás, exonere de aquella exigencia cuya carencia determina la denegación de la nacionalidad. "
La actora formula un único motivo de recurso sin precisar al amparo de qué precepto lo hace, alegando una infracción del art. 24 de la Constitución, entendiendo que ha existido una vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva, agregando además que lleva una vida completamente integrada en España, con un trabajo fijo que le permite mantener una familia, sin que pueda entenderse acreditada una conducta desfavorable ni contraria al orden público.
Tiene razón el Abogado del Estado en su escrito de oposición al recuso cuando alega que resulta sorprendente que la recurrente no haya aducido una vulneración por parte de la Sentencia de instancia del art. 22.4 del C.Civil, que exige como requisito para la obtención de la nacionalidad por residencia la buena conducta cívica, pues en el fondo lo que la recurrente está cuestionando es que la Sala sentenciadora con la argumentación que se ha transcrito y por las razones que en ella se contienen, no hubiese apreciado dicho requisito relativo a la buena conducta cívica. Ciertamente si nos detuviésemos en lo que puede considerarse como enunciado del motivo de recurso no cabe apreciar una infracción del art. 24 de la Constitución, pues la actora, sin limitación de género alguno en el ejercicio de su actuación, ha podido alegar y ejercer las pretensiones oportunas, proponiendo las pruebas que ha reputado procedentes a tal efecto, lo que excluiría cualquier indefensión.
Sin embargo, el derecho a la tutela judicial efectiva constitucionalmente proclamado exige entrar a valorar cuál es la auténtica razón de la impugnación contenida en el motivo de recurso y el propio Abogado del Estado viene a poner de manifiesto que la vulneración que en el mismo se imputa a la sentencia recurrida es no haber apreciado el requisito relativo a la buena conducta cívica exigido en el art. 22.4 del C.Civil para la concesión de la nacionalidad española, cuestión que es la que hemos de examinar para ser respetuosos con el art. 24 de la Constitución . A tal fin hemos de tener en cuenta lo dicho en reiteradas Sentencias de esta Sala, por todas citaremos la de 23 de Noviembre de 2.005 (Rec.7214/2001 ) donde se dice:
"TERCERO.- Esta Sala en reiteradas resoluciones -Sentencia 13 de Abril de 2004 (Rec.Casación 8032/99), 20 de Abril de 2.004 (Rec.Casación 197/2000 ), entre otras- ha señalado que "la concesión de la nacionalidad por residencia es un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. [párrafo quinto]. Además, el artículo 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 . [párrafo sexto]. El concepto "buena conducta cívica" se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del "plus" que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los "actos favorables al administrado", un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.
Nada tiene que ver pues el concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" a que se refiere el artículo 22.4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales, ya que la "buena conducta cívica" (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) (artículo 22.4 del Código Civil ), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales. De otra parte, al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos (sentencia del Tribunal Supremo de 8 de Febrero de
1.999 ) es exigible al solicitante de aquélla, a consecuencia del plus que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los actos favorables al administrado, un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera poner en cuestión el concepto de buena conducta que el precepto salvaguarda como exigencia determinante de la concesión de la nacionalidad española, pues el otorgamiento de ésta en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, sino, como antes hemos dicho, como el otorgamiento de una condición, la de nacional, que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, no en vano la nacionalidad constituye la base misma de aquél, que conlleva el reconocimiento de una serie de derechos y obligaciones y que en todo caso puede ser denegado por razones de orden público o interés nacional."
Hechas las anteriores consideraciones debe llegarse a una conclusión contraria a la que llega el Tribunal "a quo" y concluirse que ha quedado acreditado la concurrencia del requisito relativo a la buena conducta cívica.
Resulta acreditado que la actora es natural de la República Dominicana, está soltera, tiene dos hijos a su cargo, con un trabajo fijo y sueldo mensual acreditado. En el Informe Policial obrante en el expediente, consta que fue detenida el 28 de Diciembre de 1.996 por tráfico de drogas, y que el 27 de Diciembre de 1996 se le incoó Decreto de expulsión por infracción a la Ley de Extranjería. Sin embargo, por Resolución de la Delegación de Gobierno en Madrid de 19 de Agosto de 1.998, se revocó la orden de expulsión, incoada a la vista de la citada detención, revocación que se basó en el hecho de que las Diligencias Previas 6715/96 que se incoaron por tal detención por el Juzgado de Instrucción núm. 20 de Madrid fueron sobreseidas provisionalmente a instancias del Ministerio Fiscal al amparo del art. 641.2 de la LECr . por Auto de 11 de Marzo de 1.997 .
La propia Delegación del Gobierno en Madrid, también por Resolución de 19 de Agosto de 1.998, accedió a concederle permiso de residencia, basándose en que había quedado sin efecto la causa de expulsión del territorio nacional, a la vista del Auto del Juzgado de Instrucción núm. 20, sin que con posterioridad al mismo se hubiese vuelto a reabrir el procedimiento penal contra la Sra. Estíbaliz, y sin que concurriese en su conducta circunstancia alguna que impidiese concederle aquel permiso de residencia. Consta igualmente en el expediente que el 4 de Mayo de 1.998 se accede por la Administración a acordar la anulación de antecedentes de carácter policial; resulta acreditado también su empadronamiento en Madrid y su contrato de trabajo, habiendo informado favorablemente tanto el Ministerio Fiscal como el Juez Encargado del Registro Civil, a la concesión de la nacionalidad española, al estimar ambos la concurrencia del requisito de la buena conducta cívica, debiendo tenerse en cuenta que como se infiere de nuestra Sentencia de 13 de Septiembre de 2.006 (Rec.Cas.5623/2002), el informe del Juez encargado del Registro Civil apreciando buena conducta cívica, impone a la Administración la carga de probar la no concurrencia de esa buena conducta para con base en ello denegar la concesión de la nacionalidad española.
Por todas estas razones, debe rechazarse la conclusión de la sentencia de instancia, pues aunque efectivamente la buena conducta cívica no puede identificarse con la carencia de antecedentes penales o policiales, lo cierto es que este es un dato más a tener en cuenta, que en el caso de autos se une al hecho de que la recurrente tiene un trabajo estable, con retribución acreditada, sin que en su conducta más allá de esa detención que no tuvo ninguna relevancia penal, se hayan evidenciado circunstancias exponentes de una conducta contraria a las normas ordinarias de la convivencia, siendo así que tanto el Ministerio Fiscal como el Juez encargado del Registro Civil apreciaron una buena conducta cívica, apreciación que hubiese exigido que la Administración más allá de la detención referida hubiera puesto de relieve aspectos quebradores de esas normas de convivencia, lo que no solo no ha hecho, sino que incluso procedió en su momento a concederle la residencia legal en España, para lo que tuvo que valorar su modo y medios de vida.
Consiguientemente debe concluirse que concurre en la actora el requisito de la buena conducta cívica.
La estimación del motivo de recurso obliga a entrar en el fondo de la cuestión debatida en los términos en que, como consecuencia de dicha estimación, resulta planteado el debate, que no son otros que determinar si procede la concesión a la actora de la nacionalidad española, a lo que en función de lo hasta aquí argumentado debe darse una respuesta afirmativa, al concurrir en la Sra. Estíbaliz los requisitos al efecto exigidos en el art. 22 C.Civil .
La estimación del motivo de recurso determina, en aplicación del art. 139 de la Ley Jurisdiccional, que no proceda hacer un especial pronunciamiento de las costas procesales, ni en cuanto a las causadas en la instancia, ni en la tramitación del presente recurso.
Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de Dña. Estíbaliz contra Sentencia dictada el 7 de Mayo de 2.002 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, que casamos y anulamos.
En su lugar debemos estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dña. Estíbaliz contra Resolución del Ministerio de Justicia de 14 de Febrero de 2.001, que anulamos por no ser ajustada en su derecho, debiendo acordarse en su lugar la procedencia de conceder la nacionalidad española a la recurrente, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en la instancia, ni en la tramitación de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en el día de la fecha por la Excma.Sra.Ponente Dña. Margarita Robles Fernández, estando la Sala reunida en audiencia pública, de lo que como Secretario, certifico.
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