STS, 29 de Noviembre de 2004

La parte dispositiva de la sentencia recurrida es del tenor literal siguiente: «Fallamos.- Primero.- Estimar el recurso contencioso-administrativo promovido por el Procurador don Antonio Araque Almendros , en nombre y representación de don María Inmaculada, contra la resolución de la Ministra de Justicia de 30 de abril de 1997, sobre nacionalidad, resolución que anulamos por no ser conforme a Derecho. Segundo.- Declarar el derecho del recurrente a que, previos los trámites legales oportunos, le sea concedida la nacionalidad española. Tercero.- No procede hacer expresa declaración en materia de costas.».

Notificada la anterior sentencia el Abogado del Estado presentó escrito ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sala de lo contencioso-administrativo, sección cuarta, preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 16 de enero de 1999, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, se emplaza al Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración, para que manifieste si sostiene o no el recurso preparado ante la Audiencia Nacional, Sala de lo contencioso-administrativo, sección cuarta, y en caso afirmativo formule el escrito dentro del plazo de treinta días, como así se hizo.

Esta Sala 3ª del Tribunal Supremo tuvo por interpuesto recurso de casación dando traslado del mismo al señor representante procesal del señor María Inmaculada para que formulase, como recurrido, sus alegaciones de oposición, como así hizo dentro del plazo de treinta días que, a tal efecto, le fue conferido.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el DIECISIETE DE NOVIEMBRE DEL DOS MIL CUATRO, en el que se iniciaron las deliberaciones.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, que expresa el parecer de la Sala.

A. En este recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado mediante providencia de 16 de enero de 1999 y que se ha tramitado ante nuestra Sala con el número 893/2001, el Abogado del Estado impugna la sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo contencioso-administrativo, sección 4ª), de dos de noviembre de dos mil, dictada en el proceso número 699/1997. B. En ese proceso contencioso-administrativo, Doña María Inmaculada, ciudadano iraquí, residente de tiempo atrás en España, tiempo que según él cubre el mínimo legalmente exigido a efectos de obtención de la nacionalidad española, y que dice acreditar buena conducta cívica, impugnaba la resolución del Ministerio de Justicia, de 30 de abril de 1997 que le denegó su solicitud.

La sentencia dictada en el citado proceso contencioso-administrativo, dijo lo siguiente en su parte dispositiva: «Fallamos.- Primero Estimar el recurso contencioso-administrativo promovido por el Procurador don Antonio Araque Almendros, en nombre y representación de don María Inmaculada, contra la resolución de la Ministra de Justicia de 30 de abril de 1997, sobre nacionalidad, resolución que anulamos por no ser conforme a Derecho. Segundo.- Declarar el derecho del recurrente a que, previos los trámites legales oportunos, le sea concedida la nacionalidad española. Tercero.- No procede hacer expresa declaración en materia de costas.»

A. El Abogado del Estado invoca un motivo de casación, que, contiene, en realidad, dos submotivos. Acogiéndose al artículo 88.1,d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, arguye el Abogado del Estado que la sentencia infringe el artículo 21.2 del Código civil, porque, frente a lo alegado por el recurrente, la nacionalidad no es un derecho, y porque, contra lo que echa de menos la Sala de instancia, la resolución administrativa impugnada, está suficientemente motivada. Y que, desde luego, las razones de aplicación de la cláusula de orden público, no son, en modo alguno «ambiguas».

2. Ha comparecido como parte recurrida Doña María Inmaculada cuyo representante procesal presentó, oportunamente, sus alegaciones de oposición.

En ellas, y con carácter previo, solicita la inadmisión del recurso porque -dice- «la concesión o denegación de la nacionalidad española a mi representado carece de interés casacional, y al tratarse de un asunto de cuantía indeterminada, el recurso se incardinó por el artículo 93.2. e) de la Ley Jurisdiccional». Este Tribunal -y probablemente el mismo letrado que lo maneja- no puede considerar seriamente fundada esta pretensión obstativa, entre otras razones porque el peticionario tendría que haber intentado -eso, al menos- explicarnos qué alcance da a los dos sintagmas que emplea, en su inciso final, esa letra e) del artículo 93.1 Cosa distinta es que el recurso del Abogado del Estado deba prosperar. Porque, lo cierto es que, como ahora se verá, no hay base para ello. Antes al contrario, la sentencia de instancia debe ser confirmada en sus propios términos.

Antes de entrar en el análisis del fondo del recurso de casación que ha formalizado el Abogado Estado es necesario reproducir el fundamento 4º (salvo su párrafo primero), el fundamento 5º y el fundamento 6º. Sólo así se podrá entender de manera completa cuanto luego hemos de decir: «Cuarto [....] La causa de denegación de la nacionalidad española al recurrente radica, sin duda, en el informe del Centro Superior de Investigación de la Defensa de 7 de abril de 1995, informe que se dice "secreto" (folio 7, segundo cuerpo). No hemos podido conocer hasta la fecha, siquiera someramente, el contenido del mismo. Llegados a este punto, el examen del expediente administrativo nos permite poner de manifiesto los siguientes hechos, relativos todos ellos al actor: a) De nacionalidad iraquí, reside en España desde 1988 b) Según certificado del Ayuntamiento de Madrid, está empadronado en esta ciudad desde el 13 de julio de 1994. c) Está casado con española, habiendo contraído matrimonio el 22 de enero de 1992. d) En comparecencia ante el Juez Encargado del Registro el 30 de septiembre de 1994, se constata que habla el castellano y se encuentra adaptado a la cultura y forma de vida y costumbres españolas. El Juez encargado [del Registro civil], el Ministerio Fiscal y la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil han informado favorablemente la petición de nacionalidad. e) Es médico de profesión y presta sus servicios como traumatólogo asociado en el Servicio de Traumatología del Sanatorio "Virgen de Mar" de Madrid. f) Carece de antecedentes penales tanto en España como en Irak. Según certifica la Comisaría general de Extranjería y Documentación el 31 de enero de 1996, "Participó de forma muy activa durante la "Guerra del Golfo" en cuantos actos pro-Irak se desarrollaron en España, estando muy unido a la política de su país, del cual fue becario". Quinto.- Así las cosas, y a la vista de los antecedentes que el expediente administrativo nos muestra, ya estamos en condiciones de concretar y verificar si las razones alegadas por la Administración para denegar al actor la concesión de la nacionalidad española son o no justas -las únicas aplicables al caso- conforme a la ley y al derecho. En realidad, así lo entendemos, tal y como las causas de denegación aparecen planteadas, nos encontramos con que los conceptos jurídicos indeterminados "orden público o interés nacional" (la Administración contempla los dos, sin distinción) se reconducen a su vez a otros conceptos de la misma naturaleza, a saber: "en atención al círculo de relaciones y las actividades del peticionario". Debemos también tener en cuenta que el Código civil -artículo 21.2- dice que los motivos en cuestión deben de ser "razonados". Consideramos que unos y otros, los alegados, carecen de razón y fundamento. Y esto es así, porque no podemos entender ni considerar que las circunstancias que hemos relatado se enmarquen, al menos negativamente, en "orden público" o "interés nacional". Apreciados los extremos examinados conforme a las reglas de la sana crítica, esto es el sentido común, y mediante su valoración conjunta, lo que extraemos es que el actor lleva en nuestro país una vida normal, que habla y entiende correctamente nuestra lengua y que se encuentra integrado en nuestra vida y costumbres. Por contra, y como datos negativos a insertar en los conceptos indeterminados que la Administración alega, encontramos, según el informe de la Dirección General de la Policía, antes descrito, que sus actividades "podrían" poner en grave riesgo las relaciones internacionales que convienen a España y afectar a la seguridad nacional. El juicio que en derecho hacemos de los extremos decritos no nos lleva a considerar que el señor María Inmaculada realice actividades contrarias al orden público o que incidan negativamente en el interés nacional. Por otro lado, tampoco sabemos, porque no nos consta, en qué consisten su "circulo de relaciones y actividades". Por tales podríamos entender múltiples aspectos: morales, políticos, sociales, económicos e incluso lúdicos. Pero nada se nos ha dicho. Tan solo consta el informe de la Dirección General de la Policía donde se dice que las actividades del actor -no sabemos cuáles- "podrían" afectar a la seguridad nacional; pero el término "podrían" resulta extraordinariamente ambiguo. El recurrente - antes de formular la demanda- solicitó de este Tribunal que se reclamase de la Administración el informe del Centro Superior de Investigación de la Defensa de 7 de abril de 1995. Así lo hicimos. Pero el informe en cuestión había sido declarado "materia clasificada" en la categoría de "secreto" y no se nos ha remitido. Posteriormente, oídas las partes y el Ministerio Fiscal, la Sala remitió oficio al Consejo de Ministros, a través de la Ministra de Justicia, con la finalidad de que aportase a los autos el documento -con pleno respeto a sus funciones de gobierno claro está-; pero no hemos obtenido respuesta, no obstante haber sido recordado. Sexto.- Las razones expuestas nos llevan a considerar que la Administración no ha basado su decisión en circunstancias ciertas y reales, más bien son perfectamente ambiguas, habiéndose acreditado en el presente caso, precisamente en función de las actuaciones llevadas a cabo en vía administrativa y en esta sede, que el recurrente reúne los requisitos objetivos para hacerse acreedor del derecho que reclama: residencia durante diez años, legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición. Las razones examinadas contradicen las señaladas por la Administración como razón para denegarle la nacionalidad española por residencia e impiden considerar que existan los motivos de orden público o de interés nacional contemplados en el citado artículo 21.1 del Código civil. El juicio que en derecho hacemos, repetimos, no nos lleva a cuestionar el carácter de "clasificado" o "secreto" del informe solicitado, porque en este aspecto nada hemos ordenado a la Administración; hemos solicitado [sic: en el texto original falta un párrafo en el que, con toda seguridad, se hace referencia al requerimiento de transparencia]. Y la negativa a desclasificarlo o remitirlo, amparada en la Ley de Secretos Oficiales, no nos permite saber, o concluir, que las razones alegadas son las únicas justas de aplicación al caso controvertido. Por contra, lo que sí nos permite saber, valorar y finalmente decidir son las reales y ciertas actuaciones que se han tramitado en vía administrativa y en esta sede. A ello no empece el informe de la Dirección General de Extranjería y Documentación a que antes hemos hecho referencia, pues, en efecto, no vemos en qué pueda afectar al orden público o al interés nacional el hecho de que el recurrente, ciudadano iraquí , se encuentra muy unido a la política de su país, del que precisamente fue becario, existiendo, por tanto, razones para estarle agradecido. Por lo demás, el hecho de haber participado en "actos pro-Irak", como se dice, en virtud de un suceso ya lejano como fue la Guerra del Golfo, tampoco puede considerarse en modo alguno que afecten negativamente al orden público o al interés nacional. Además, no sabemos de qué actos se trata -parece ser que todos- y si tales actos si tenían su acomodo o no dentro de la legalidad».

Hasta aquí las razones en las que la Sala de instancia se apoya para fundamentar su fallo desestimatorio.

Nuestra Sala no puede por menos de identificarse con el contenido de los razonables y razonados fundamentos de la Sala de instancia que acabamos de transcribir y, consecuentemente, debemos confirmar su decisión de otorgar la nacionalidad Doña María Inmaculada. Lo que significa que por las mismas razones debemos rechazar el recurso del Abogado del Estado. Únicamente -y reiterando lo que tenemos dicho en relación con casos similares de los que hemos tenido ocasión de conocer (cfr. por ejemplo, sentencia de 16 de febrero del 2004, recurso de casación 341/2000) vamos a añadir una referencia a la conducta de la Administración del Estado que ha dado la callada por respuesta al requerimiento, bien explícito por cierto, que le formuló la Sala de instancia para que, sin menoscabo del obligado y discreto sigilo, hiciera transparente a los magistrados componentes de aquélla las razones que, a su entender, impiden acceder a la solicitud del actor de que se le otorgue la nacionalidad española, razones, que por afectar negativamente al interés general, según se afirma sin mayor concreción, ha sido necesario amparar con el secreto oficial.

Y lo primero que debemos decir es que esta conducta omisiva de la Administración pública, ha tenido por resultado que el justiciable como advirtió el Fiscal en su escrito, haya visto mermada sus posibilidades de defensa.

Y hay que decir también que, cuando el artículo 3, número 5 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento administrativo común (en la redacción dada por la Ley 4/1999) proclama que la Administración, actuará en relación con los ciudadanos, conforme al principio de transparencia, no está haciendo una huera proclama populista sino incorporando al derecho positivo un principio sustentador de un Estado, como lo es el Estado español, que no sólo es social y democrático sino también de derecho. Porque uno de los rasgos definidores -no meramente retórico- de la democracia es, el de que, en un Estado de ese tipo, los poderes públicos -todos ellos, por supuesto el judicial hablando por medio de sus sentencias y resoluciones, pero también los demás, y por tanto la Administración pública- han de dar razón de sus actos, lo que quiere decir que han de explicar razonada y razonablemente el porqué de sus decisiones. Un deber que tienen, no sólo respecto de los particulares sino también, y aunque el citado artículo 3 no lo diga expresamente, respecto de los restantes poderes públicos cuando así proceda, como procedía en el caso que nos ocupa.

Por último, debemos añadir que cuando el citado precepto proclama ese principio de transparencia no está diciendo que haya que abrir de par en par el Estado a la curiosidad de todos. No es esto.

Lo que el legislador ha querido decir y ahora explicitamos es que el llamado principio -que hoy es más bien regla- de la transparencia implica, cuando se le examina por su haz, el deber de informar, y visto por su envés, implica un doble deber: un deber genérico de callar, que es lo que se llama sigilo (o discreción), y un deber específico de secreto. Y son múltiples los supuestos que hay en nuestro derecho positivo -porque no son pocos, sino muchos- que confirman lo que decimos. Y como el catálogo de esos supuestos anda en monografías y manuales a ellos nos remitimos. Bástenos, pues, con recordar, entre otras razones para insistir en que la transparencia es consustancial a un poder de base democrática, que en el Acta final del Tratado de Maastrique [sic] de 7 de febrero de 1992, se contiene una «Declaración relativa al derecho de acceso a la información» en la que puede leerse esto: «La Conferencia estima que la transparencia del proceso de decisión refuerza el carácter democrático de las decisiones, así como la confianza del pueblo en la Administración».

Pues bien, en el caso que nos ocupa, la Administración pública entendió que tenía el deber de callar y, porque así lo entendió, cubrió con una declaración de «secreto» esas razones que le llevaban a desestimar la solicitud de quien aquí ha comparecido como recurrido. Nada tenemos que objetar - pues carecemos de datos para hacerlo- a la adopción por la Administración de esa decisión de cubrir con la veladura del secreto el informe del Centro Superior de Investigación y Defensa relativo Doña María Inmaculada. Pero ese deber de callar, que es también potestad, no es absoluto. Tiene límites, y el que nos ocupa es uno de ellos. Porque la Administración se encuentra constitucionalmente sujeta (art. 106) al control por el Poder judicial de todas las manifestaciones de su actuación, y mal podría ejercerse ese control judicial si la mera negativa o la simple conducta omisiva de la Administración pudiera impedir a un Tribunal de Justicia conocer de las razones que han determinado la desestimación en vía administrativa de la solicitud de otorgamiento de la nacionalidad.

Hay medios para que, sin menoscabo del deber genérico de sigilo y del específico del secreto, que obligarían en este caso no sólo a la Administración sino también a los magistrados actuantes, se hubiera cumplido por parte de aquélla con el deber, que también tiene, de explicar, razonada y razonablemente, las razones de su decisión desestimatoria.

Y como no lo ha hecho, pese a haber sido negada la imputación por el interesado, el cual, además pidió que se explicitara qué es lo que había de reprochable en su conducta o en sus relaciones, cuya gravedad es de tal naturaleza que pone en riesgo los intereses generales, petición que apoyó el Fiscal y determinó el requerimiento de transparencia que formuló la Sala de instancia y desatendió la Administración, el motivo invocado por el Abogado del Estado, con su doble línea argumental debemos rechazarlo, con lo que el recurso de casación por él interpuesto decae en su totalidad.

Sólo nos resta pronunciarnos sobre las costas del presente recurso de casación. Y al hacerlo hay que decir que, a la vista de lo que dispone el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, y habiendo sido desestimado el presente recurso en su totalidad, y no apreciando nuestra Sala que existan razones para exonerar de aquéllas a la Administración del Estado recurrente, debemos imponer a ésta las costas de esta casación.

En virtud de lo expuesto,

No hay lugar al recurso de casación formalizado por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo contencioso administrativo, sección 4ª) de dos de noviembre de dos mil, que con anulación de la correspondiente resolución denegatoria que había dictado el Ministerio de justicia declaró el derecho del señor María Inmaculada, a que, previos los trámites legales oportunos, le sea concedida la nacionalidad españolal.

Imponemos las costas de este recurso de casación a la Administración del Estado.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.