STS, 20 de Septiembre de 2005
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 20 Septiembre 2005 |
JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZENRIQUE LECUMBERRI MARTIAGUSTIN PUENTE PRIETOSANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIAMARGARITA ROBLES FERNANDEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Septiembre de dos mil cinco.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, el recurso contencioso- administrativo número 123/2004, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora de los tribunales Dª Loreto Outeriño Lago, en nombre y representación de Dª Regina -identificada como Dª María Angeles en su pasaporte británico-, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de abril de 2004, por el que se aprobaba la entrega de la demandante a las autoridades italianas, de conformidad con providencia dictada por la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional de fecha 26 de abril de 2004.
Ha comparecido en calidad de parte recurrida en este recurso contencioso-administrativo el Abogado del Estado, en la representación legal que le es propia
Mediante escrito de fecha 30 de abril de 2004, la representación procesal de Dª Regina interpone recurso contencioso-administrativo contra el antes referido acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de abril de 2004, en el que además solicita que se adopten medidas cautelarísimas en virtud del artículo 135 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción. Al escrito se acompaña la escritura de poder general para pleitos y copia de la providencia dictada por la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional de 26 de abril de 2004 para el cumplimiento de la decisión aprobada por el Consejo de Ministros.
Por providencia de 13 de mayo de 2004 se admite a trámite este recurso, se requiere a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley Jurisdiccional y se le ordena que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 del mismo cuerpo legal.
Se ordena, asimismo, formar pieza separada de medidas cautelares, que termina resolviéndose negativamente por auto de esta Sala y Sección de fecha 14 de enero de 2005.
En fecha 27 de octubre de 2004 se formaliza el escrito de demanda, fundamentándose, en síntesis, en que el Consejo de Ministros adoptó el acuerdo ahora impugnado encontrándose cesado y en funciones, por lo que éste sería nulo de pleno derecho, según lo establecido en el artículo 621.b) de la LPAC. Subsidiariamente, esta parte considera que el acuerdo es nulo por infracción del artículo 18.2 LEP, por falta de notificación del mismo a la demandante.
Invoca también los artículos 13 CEDH, 24.2 y 102 CE, ya que la hoy recurrente había presentado recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional contra la resolución de la Audiencia Nacional para su extradición a Italia.
Alega violación del artículo 2 LEP, por falta de garantía previa por la representación diplomática ante la cláusula de la entrega "que la reclamada sea sometida a un nuevo juicio".
Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que estimándose el presente recurso, se declare nulo de pleno derecho el acuerdo impugnado, o en su defecto nulo ordinario, con aplicación del efecto non bis in idem y obligación del Gobierno de reclamar por conducto diplomático a Italia la devolución de la recurrente a España.
Conferido traslado para formalizar la contestación a la demanda, el Abogado del Estado evacua dicho trámite en escrito de 2 de diciembre de 2004, en el que tras alegar cuanto estima procedente, suplica a la Sala que dicte sentencia por la que se desestime el recurso en su integridad, declare conforme a derecho el acuerdo impugnado e imponga las costas a la recurrente.
Concedido plazo para formular conclusiones sucintas, ambas partes evacuan dicho trámite, en tiempo y forma, en sendos escritos, en los que se confirman en lo alegado anteriormente; y una vez conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 26 de septiembre de 2005, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí,
En este proceso se impugna el acuerdo del Consejo de Ministros de uno de abril de dos mil cuatro, que decidió la entrega de doña Regina a las autoridades de Italia.
Para fundamentar el presente recurso se aducen por la representación procesal de la extraditada tres motivos de impugnación:
- nulidad de pleno derecho del acuerdo impugnado por falta de competencia del Consejo de Ministros.
- nulidad por falta de notificación del citado acuerdo.
- nulidad de la entrega por violación del derecho a un recurso efectivo según el artículo 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Afirma la parte recurrente en su escrito fundamental de demanda que el Consejo de Ministros estaba formado en el momento en que se dictó el acuerdo para decidir la entrega el uno de abril de dos mil cuatro- por un Gobierno en funciones, pues en los Reales Decretos 448 y 449/2004, de 15 de marzo, se había cesado a su Presidente y demás miembros del gabinete, los cuales continuarían en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Presidente y Gobierno.
Y, en base a este hecho, no discutido en la litis sostiene la demandante que este acuerdo es nulo, "pues las competencias que el artículo 6 de la Ley 4/1985, de 21 de marzo, atribuyen al Consejo de Ministros constituyen una decisión política internacional, pues implican una deliberación sobre el fondo del asunto, en relación a cuestiones bilaterales con el país que reclama la extradición, ya que siendo la extradición un proceso incidental de un proceso sancionador debe aplicarse el principio non bis in idem".
La Abogacía del Estado discrepa de este planteamiento y, frente a la concisa argumentación de la parte demandante en aval de esta primera pretensión, analiza minuciosamente la competencia del Gobierno en funciones a la luz del artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y las facultades que en orden a la extradición pasiva le atribuye el artículo 6.2 de la Ley 4/1985, de 21 de marzo, y llega a la conclusión de que se trata de una decisión propia de la gestión ordinaria de los asuntos de competencia del Gobierno enmarcada en la previa resolución judicial favorable a la jurisdicción penal y la cooperación jurídica internacional que expresa la aplicación en este caso del Convenio Europeo de Extradición y el Convenio del Acuerdo de Schengen.
La exposición de motivos de la Ley 4/1985, de 21 de marzo, de Extradición Pasiva, en su punto cuarto establece la facultad del Gobierno de no proceder a la extradición pasiva, aun cuando la hubiera considerado procedente el Tribunal, en base al principio de reciprocidad, soberanía, seguridad, orden público y demás intereses de España, y coherentemente con este principio señala el párrafo primero del artículo 6 que "si la resolución firme del Tribunal denegase la extradición, dicha resolución será definitiva y no podrá concederse aquella" y en su apartado segundo precisa que "la resolución del Tribunal declarando procedente la extradición no será vinculante para el Gobierno, que podrá denegarla en el ejercicio de la soberanía nacional, atendiendo al principio de reciprocidad o a razones de seguridad, orden público o demás intereses para España".
Los términos de este precepto son tan claros que, en síntesis, inducen a la Abogacía del Estado a afirmar en su escrito de contestación a la demanda de autos que sólo si se hubiera decidido por el Gobierno no entregar al extraditable se habría excedido el Gobierno en funciones del límite previsto en el artículo 21 de la Ley 50/1997.
No compartimos la tesis del representante y defensor de la Administración, pues concebida la extradición pasiva como acto de soberanía del Gobierno en relación con otros Estados, es función del Ejecutivo concederla o denegarla, sin perjuicio de su aspecto técnico penal y procesal, que han de resolver los Tribunales en cada caso con la intervención del Ministerio Fiscal.
En el supuesto que analizamos, en que el Tribunal declara procedente la extradición, tal propuesta no es vinculante para el Ejecutivo, habida cuenta del distinto campo y finalidad en que actúan y persiguen los Tribunales y el Gobierno, pues éste podrá conceder o denegar la extradición pasiva en el ejercicio de su soberanía nacional, atendiendo al principio de reciprocidad o a razones de seguridad, orden público o demás intereses esenciales para España -artículo 6.2 de la Ley de 21 de marzo de 1985-; ahora bien, el hecho de que no sea vinculante para el Gobierno la resolución del Tribunal declarando procedente la extradición, a diferencia de lo que acontece en el supuesto previsto en el apartado primero del citado precepto cuando el Tribunal deniega la extradición, exige al Gobierno hacer un juicio de valor para apreciar si concurren o no alguna de las circunstancias reseñadas para conceder o denegar la extradición pasiva a pesar de que la resolución del Tribunal penal la estimara procedente; en consecuencia, el Gobierno en funciones, al pronunciarse sobre la procedencia o no de la extradición pasiva ejercita siempre una facultad de valoración de los intereses nacionales que conlleva un juicio político que excede de la gestión ordinaria de los asuntos públicos, y priva al futuro Gobierno de una decisión política que en el ejercicio de su soberanía nacional le corresponde en orden a conceder o denegar la extradición pasiva.
Después del cese, la actividad gubernamental debe respetar una serie de restricciones. Aunque la Constitución no dice nada sobre sus posibles limitaciones, pues el artículo 101.2 señala que "el Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno", la práctica constitucional limitó su gestión a los asuntos de trámite.
Hoy, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, en su título IV, trata de las competencias que corresponden al Gobierno en funciones y en su artículo 21, que desarrolla el articulo 101 de la Constitución, se completa y establece, según se constata del Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, una serie de requisitos y limitaciones, en el entendimiento de tener un tratamiento coherente de lo que es la fiducia quebrada entre las Cortes Generales y un Gobierno en funciones y la no pervivencia de determinados órganos de control que permitan establecer un control estable.
El número 3 del citado artículo 21, de acuerdo con los principios establecidos en su exposición de motivos, precisa que "limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas", teniendo en cuenta que, como dice la exposición de motivos, "el objetivo último de toda su actuación radica en la consecución de un normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno".
Es decir:
La gestión administrativa ordinaria ausente de valoraciones y decisiones en las que entren criterios políticos salvo que se motive debidamente la urgencia o las razones de interés general que justifiquen la adopción de medidas de otra naturaleza.
La aplicabilidad de esta norma al caso enjuiciado, nos conduce al mismo resultado que llegamos en orden a la interpretación del artículo del artículo 6.2 de la Ley 4/1985, pues ninguna de estas circunstancias o condiciones de urgencia o interés general expresamente acreditadas se produjeron en la adopción del acuerdo impugnado, en el que el Gobierno en funciones al adoptar una decisión respecto de la extradición pasiva solicitada, se extralimitó en el ejercicio de sus funciones.
En consecuencia, al haberse excedido el Gobierno cesante de los límites competenciales que le confiere el artículo 21.3 de la Ley 50/1997, en relación con el artículo 6.2 de la Ley 4/1985, procede anularlo en los justos términos en que fue dictado, lo que nos dispensa de analizar los demás motivos de impugnación aducidos por la demandante, así como los efectos que por tal declaración se pretenden en el petitum de su escrito de demanda, que exceden del ámbito de este recurso.
De conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, no procede hacer un especial pronunciamiento sobre las costas devengadas en este recurso.
Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Regina -identificada como Dª María Angeles en su pasaporte británico-, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de uno de abril de dos mil cuatro, que anulamos por no ser conforme a Derecho; sin especial pronunciamiento sobre las costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, el Secretario, doy fe.
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