La responsabilidad extracontractual de la Comunidad en materia de competencia al día siguiente de la Sentencia del TPI de 11 de julio de 2007 en el asunto T-351/03, Schneider contra Comisión
| Autor | Aitor Montesa Lloreda |
| Cargo del Autor | Letrado del Juez Rafael García-Valdecasas y Fernández en el TPI |
| Páginas | 235-264 |
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La reciente Sentencia del TPI en el asunto Schneider c. Comisión1 pasará a la historia de la jurisprudencia comunitaria como la primera que ordena que
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la Comunidad indemnice a una empresa los daños que le fueron causados por el veto irregular de la Comisión a una fusión que pretendía realizar2.
Bajo una apariencia de continuismo en relación a la jurisprudencia anterior en materia de responsabilidad, el TPI ha dado en la práctica un paso de enorme trascendencia. Con él, ha permitido que se concrete un postulado hasta la fecha más teórico que práctico: que la Comisión pueda ser considerada responsable de los daños causados por sus decisiones incorrectas en materia de competencia. Para alcanzar esta solución, el TPI se ha separado de forma sutil del reciente precedente que constituyen las Sentencias Holcim3, cuya autoridad invoca sin embargo de forma reiterada. La Sentencia Schneider III inspirará sin duda múltiples recursos posteriores y tal vez sea percibida por la Comisión como una pesada carga en el marco de su actividad de control de concentraciones, actividad que no deja de complicarse desde la adopción en 1989 del primer reglamento en la materia4.
El presente artículo pretende analizar las circunstancias necesarias para que una decisión de la Comisión en materia de competencia genere la
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responsabilidad de la Comunidad. Estas condiciones han sido analizadas especialmente por las Sentencias Holcim y Schneider III. Por este motivo dichas sentencias serán estudiadas con detalle. El artículo prestará atención a la relación de estos tres exponentes jurisprudenciales y tratará de sistematizar sus concordancias y contradicciones. Por último, concluirá que la generación de la responsabilidad comunitaria sólo puede tener lugar en casos patológicos, constituyendo un incentivo adicional para que la Comisión se auto discipline y actúe con el mayor rigor en materia de competencia, sin llegar a lastrar esta fundamental y compleja actividad de la administración comunitaria.
El párrafo segundo del artículo 288 del Tratado dispone que, en materia de responsabilidad extracontractual, la Comunidad deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. La existencia de una vía de reparación del daño causado por la actividad de la administración es una exigencia del Estado de derecho inherente a la concepción de la Unión europea a la que los Estados miembros han transferido importantes parcelas de su soberanía5.
Las instituciones europeas pueden provocar daños esencialmente en sus materias de acción cotidiana y, en particular, en aquellas en las que disfrutan de importantes poderes, ya sea en la esfera administrativa o legislativa. Una de éstas es la defensa de la competencia. La Comisión europea ha sido investida de amplias facultades para asegurar el cumplimiento de las normas destinadas a proteger la libre competencia en el mercado en su doble vertiente: la lucha contra las conductas anticompetitivas de las empresas y el control de las operaciones de
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concentración de dimensión comunitaria6. Estas facultades pueden incidir de forma directa y severa en la esfera jurídica de los particulares y, si se ejecutan de forma contraria a Derecho, causar daños que la Comunidad puede verse obligada a reparar.
Pese a que dicha actividad de la Comisión parece un vivero idóneo para suscitar un abultado contencioso de responsabilidad, existe escasa jurisprudencia al respecto. La explicación se encuentra probablemente en la interpretación restrictiva que han hecho los tribunales comunitarios hasta el momento en relación a los requisitos a cuya concurrencia está supeditada la generación de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad. Estos requisitos son, según reiterada jurisprudencia, la ilegalidad de un comportamiento imputado a las instituciones, la realidad de un perjuicio causado y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento y el perjuicio que se alega7. Conviene realizar un análisis somero de cada uno de ellos en general, para después examinar la manera en que las Sentencias Holcim y Schneider III han respondido a esta problemática en dos aplicaciones concretas en materia de competencia.
1.3.1 La ilegalidad del comportamiento de las instituciones
El artículo 288 del Tratado no determina qué tipo de comportamiento de una institución es susceptible de generar la responsabilidad comunitaria. Su lectura permite dos posibilidades. En primer lugar cabría admitir que todo comportamiento que provoque un daño que el particular no deba soportar puede engendrar una obligación de reparación -es decir, admitir la posibilidad de que la responsabilidad de la Comunidad se genere sin mediar falta de ésta-. En segundo lugar, sería posible exigir para ordenar que se proceda a una reparación que se haya cometido una ilegalidad. La jurisprudencia, desde muy temprano, sin cerrar la puerta formalmente a la primera opción para casos excepcionales que, hasta la fecha, no se han
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producido8, ha venido exigiendo que el comportamiento dañoso sea antijurídico. Esta postura parece tomar partido a favor de la protección de la eficacia administrativa frente a la garantía de que los particulares no se verán injustamente perjudicados por la acción comunitaria.
Pero la jurisprudencia no se limita a exigir que quien solicita la reparación del daño pruebe que la institución de que se trata ha cometido una ilegalidad, sino que además requiere que dicha ilegalidad constituya una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica cuyo objeto consista en conferir derechos a los particulares9.
Gran parte de la complejidad del contencioso de la responsabilidad gira en torno a esta noción de violación suficientemente caracterizada, que es de difícil determinación. A este respecto, el régimen establecido por el TJCE tiene en cuenta, entre otros aspectos, la complejidad de las situaciones que
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deben ser reguladas, las dificultades de aplicación o de interpretación de los textos y, más particularmente, el margen de apreciación de que dispone el autor del acto controvertido. Ahora bien, el criterio decisivo para considerar que una violación del Derecho comunitario es suficientemente caracterizada es la inobservancia manifiesta y grave, por parte de la institución comunitaria de que se trate, de los límites impuestos a su facultad de apreciación, de forma que cuando esa institución dispone de un margen de apreciación muy reducido, o incluso inexistente, la mera infracción del Derecho comunitario puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada, sin que el carácter general o particular del acto de una Institución constituya un criterio determinante para fijar los límites de su facultad de apreciación10.
1.3.2 La realidad del daño y el nexo causal entre éste y la ilegalidad cometida
Es importante precisar que sólo es indemnizable la lesión de un derecho subjetivo legítimo, incluyendo tanto el daño emergente como el lucro cesante, aunque éste último bajo estrictas condiciones de prueba11. Por otra parte, únicamente cabe considerar responsable a la Comunidad de dicho perjuicio cuando derive de forma suficientemente directa del comportamiento irregular de la institución de que se trate12. Ello permite excluir la indemnización de los perjuicios causados, por ejemplo, por una pluralidad de autores, así como aquellos a los que coadyuva la víctima -en la parte en que ésta haya colaborado13.
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Para entender este importante primer jalón jurisprudencial en el recorrido que realizará este artículo, es necesario recordar de forma sumaria los hechos que dieron lugar a estos dos asuntos. Pueden resumirse como sigue: Holcim AG, una empresa alemana de materiales de construcción, resultó de la fusión operada en 1997 entre otras dos empresas que habían sido consideradas culpables de una infracción del artículo 81 del Tratado CE mediante la llamada «Decisión del cemento»14 y condenadas al pago de sendas multas. Cada una de estas empresas interpuso un recurso de anulación contra la Decisión del cemento y, de acuerdo con la posibilidad ofrecida por la Comisión, decidieron constituir un aval bancario, evitando de este modo tener que pagar inmediatamente las multas correspondientes. Los dos avales bancarios estaban sujetos a una comisión anual cuyo coste total se elevó a 139.002,21 euros.
Mediante Sentencia de 15 de marzo de 2000, Cimenteries CBR y otros c. Comisión, conocida como «Sentencia del cemento»15, el TPI anuló la Decisión del cemento en lo que a las antecesoras de Holcim se refería y condenó en costas a la Comisión. Las antecesoras de Holcim solicitaron de ésta a su vez el reembolso de los gastos inherentes a la constitución de los avales bancarios. La Comisión se negó a sufragar dichos gastos por considerar que la posibilidad de suspender el pago de la multa constituyendo un aval bancario había sido una mera opción para las dos empresas. Holcim interpuso en consecuencia un recurso solicitando del TPI que condenase a la Comisión a resarcirle del perjuicio causado.
El TPI se enfrentaba por lo tanto a un dilema interesante...
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