Externalización de funciones de inteligencia: Oportunidades y riesgos a la luz de la experiencia estadounidense

AutorPilar Pozo Serrano
CargoDepartamento de Derecho Internacional. Universidad de Valencia
Páginas197-222

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1. Introducción

El 6 de abril de 2009, el secretario de Defensa estadounidense hizo pública una propuesta de presupuesto que, de ser aprobado, comportaría una significativa reducción del recurso a contratistas privados1 por parte de su Departamento y un correlativo incremento del número de empleados públicos (Gates, 2009)2. Pocos días después, el 9 de abril, el director general de la CIA expuso las líneas generales de la nueva política de la Agencia en materia de interrogatorios, que excluye categóricamente el empleo de contratistas en dicha tarea (Panetta, 2009). Probablemente, esta última sea la más contundente de las medidas adoptadas hasta ahora por Estados Unidos para corregir su extenso recurso a la externalización de servicios de seguridad y defensa.

Se trata de una práctica que se ha intensificado especialmente desde el final de la Guerra Fría. El fin de la bipolaridad determinó una transformaciónPage 199profunda de estrategias y estructuras militares, tanto en los países occidentales como en los pertenecientes a países del Bloque del Este, que se tradujo en un recorte generalizado del tamaño y presupuesto de los ejércitos. En este contexto, la invasión de Kuwait por Irak, en 1990, y los conflictos en la antigua Yugoslavia conllevaron un incremento de los despliegues militares en el exterior (Kinsey, 2006: 1) y numerosos países recurrieron a empresas militares y de seguridad privadas para cubrir aquellas necesidades derivadas de la intervención militar a las que no pudieron, o no consideraron pertinente, atender con personal y recursos militares (Singer, 2003: 49-73). La externalización de funciones y servicios de apoyo a las Fuerzas Armadas, sobre todo en Estados Unidos, se intensificó tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 y adquirió dimensiones sin precedentes, y probablemente irrepetibles, en la Guerra de Irak de 2003 y la posterior fase de ocupación (Donald, 2006: 6).

De manera análoga, el final de la Guerra Fría determinó una profunda transformación del sector de inteligencia estadounidense. Los elevados presupuestos de inteligencia durante el conflicto bipolar y la atención centrada en la información sobre la Unión Soviética alimentaron una infraestructura de grandes dimensiones, fuertemente centralizada y sujeta a estrictos controles (Quadrennial Defense Review Report, 2001: 25)3. El enfoque de la inteligencia durante la Guerra Fría, centrado en las eventuales amenazas de origen estatal, dejaba poco espacio para la contratación temporal de empresas privadas (Voelz, 2006: 9). La desintegración de la Unión Soviética determinó una significativa reducción del aparato de inteligencia nacional y la necesidad de reasignar recursos de inteligencia para cubrir un complejo haz de amenazas transnacionales como proliferación de armamento, terrorismo, crimen organizado, tráfico de drogas y conflictos armados internos.

Tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, la «lucha global contra el terrorismo» planteó necesidades adicionales de inteligencia imposibles de satisfacer desde un sector público disminuido debido a los recortes de perso-Page 200nal y con numerosas carencias en cuanto a equipamiento y conocimientos técnicos. Los procedimientos de adquisición y reclutamiento de personal propios del sector gubernamental no permitían cubrir tales necesidades en un plazo razonable de tiempo. El sector privado, por el contrario, permitía responder rápidamente a las cambiantes exigencias de la lucha global contra el terrorismo, con una flexibilidad operacional para satisfacer necesidades inmediatas de las que carecía el sector público (GAO-08-572T, 2008: 7). De este modo, las empresas militares y de seguridad privadas parecían llamadas a convertirse en un elemento imprescindible de las actividades de inteligencia de Estados Unidos4.

Sin embargo, al igual que sucede con la externalización de algunos servicios de apoyo a las Fuerzas Armadas, el recurso a personal no gubernamental por parte de la comunidad de inteligencia plantea problemas de diferente orden. Por un lado, los derivados de una planificación inadecuada, o de la falta de formación y experiencia en materia de gestión y supervisión del personal contratado. Por otro lado, los referentes a la existencia de límites materiales, de funciones cuyo desempeño debiera quedar reservado en todo caso a empleados públicos. El caso de Estados Unidos sirve para ilustrar mejor que ningún otro estos problemas. El debate que ha acompañado a la externalización de funciones de inteligencia, tanto a nivel político, gubernamental y de los responsables de las agencias implicadas, como a nivel doctrinal, ofrece abundante material de análisis. A partir del mismo, el presente trabajo se propone exponer las condiciones que facilitan el recurso a empresas privadas en este ámbito, las repercusiones de su utilización y los mecanismos eficaces para corregir eventuales desviaciones. Se trata, en definitiva, de ponderar ventajas e inconvenientes, potenciales y riesgos que entraña la externalización en materia de inteligencia.

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2. Factores conducentes al empleo de empresas privadas en funciones de inteligencia

El enfoque de la inteligencia propio de la Guerra Fría persistió hasta mediados de los años noventa, momento en que la concurrencia de varios factores llevaría a recurrir a proveedores comerciales para funciones previamente reservadas al personal militar o a funcionarios civiles. A efectos de análisis se pueden agrupar estos factores en tres grandes apartados.

2.1. Diversificación de las amenazas contra la seguridad tras el final de la Guerra Fría

Como se ha anticipado, el fin de la Guerra Fría transformó radicalmente el objeto de interés de la inteligencia estadounidense y de los países occidentales. De una atención centrada esencialmente en la Unión Soviética, se pasó a una amplia diversificación de las amenazas contra la seguridad nacional, acompañada de una rápida sucesión de operaciones militares fuera de las áreas tradicionalmente objeto de análisis. Por otro lado, desde los atentados de 11 de septiembre de 2001, la lucha global contra el terrorismo se ha convertido en uno de los catalizadores centrales de las actividades de inteligencia.

La aparición de amenazas nuevas y crecientemente complejas en áreas que hasta ese momento habían tenido un interés marginal requería una rápida reestructuración de las capacidades de obtención y análisis de datos con el fin de adquirir un conjunto de capacidades y especialización hasta entonces infrarrepresentadas dentro del sector público de la inteligencia5. Además,Page 202el tipo de especialización necesario variaba con rapidez. Con el recurso al sector privado, las organizaciones de inteligencia pudieron adquirir esa flexibilidad, de la que carecían por sí mismas, y desarrollar la capacidad de adaptarse a necesidades no previstas.

En este nuevo contexto, la gestión de los recursos de inteligencia para hacer frente a contingencias heterogéneas e imprevisibles plantea un desafío al que no se puede responder adecuadamente desde los esquemas tradicionales de una burocracia centralizada y dotada de una amplia plantilla fija.

La contratación temporal de personal adicional para hacer frente a un mayor volumen de trabajo ha sido una práctica habitual en las organizaciones de inteligencia, y seguirá siéndolo en la medida en que sea necesario incorporar personal adicional en un breve espacio de tiempo. Lo que ha cambiado es que, en la actualidad, esa capacidad de crecimiento rápido es necesaria no sólo para reunir personal con el mismo perfil de la plantilla sino, sobre todo, para captar personal con conocimientos diferentes a fin de hacer frente a una necesidad de información especializada en evolución constante. Berkowitz y Goodman subrayaban, ya antes de los atentados del 11-S, que la comunidad de inteligencia necesitaba, como mínimo, tanta flexibilidad como las empresas privadas para conformarse al nuevo entorno estratégico de la postguerra fría. Los autores mencionados avanzaban la posibilidad de que, en lo sucesivo, la función pública tradicional sólo resultase adecuada para cubrir la necesidad de empleados con formación y conocimientos generales, cuya necesidad permanece a largo plazo (Berkowitz y Goodman, 2000: 56). Para garantizar la disponibilidad, cuando sea necesario, de personal con conocimientos singulares, los planificadores de inteligencia tendrán que articular otros mecanismos. El elevado grado de especialización que requieren algunas tareas de inteligencia probablemente llevará a que sean realizadas por expertos procedentes mayoritariamente del sector privado y que estarán disponibles sólo para la prestación de ese servicio específico más que como empleados de plantilla6. De hecho, esos expertos indi-Page 203viduales con frecuencia se encuentran incluidos en las bases de datos de empresas militares y de seguridad privadas, aunque también pueden ser contratados directamente por la organización gubernamental concernida.

Este fenómeno es especialmente visible en el ámbito de las necesidades de personal con dominio de idiomas catalogados como...

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