STS, 18 de Mayo de 2002

Con fecha 23 de diciembre de 1998, el Procurador Don Isacio Calleja García, en nombre y representación del Ayuntamiento de Santaliestra (Huesca), presentó escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros, de 23 de octubre de 1998, por el que se declaraba la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por las obras del proyecto de construcción de la presa del Esera en Santa Liestra (Huesca), solicitando que se le tuviese por comparecido y parte en la indicada representación y por interpuesto el expresado recurso, a cuyo escrito adjuntaba poder a su favor conferido por el Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Santaliestra y acuerdo del Pleno municipal de interposición del presente recurso junto con escrito dirigido al Consejo de Ministros, en el que se pedía que se diera traslado al referido Ayuntamiento del acuerdo recurrido, así como copia de la comunicación dirigida a aquel órgano de haber acordado deducir recurso contencioso-administrativo.

Por providencia de 25 de febrero de 1999 se tuvo al Procurador por comparecido y parte en la representación ostentada y se admitió a trámite el recurso, ordenando requerir a la Administración para que remitiese el expediente y practicase los emplazamiento establecidos legalmente, recibiéndose en esta Sala el expediente reclamado con fecha 2 de julio de 1999, acordándose por providencia de 12 de julio de 1999 dar traslado al Procurador personado para que, en el plazo de veinte días, dedujese la oportuna demanda, quien, con fecha 22 de julio de 1999, pidió que se completase el expediente con los extremos solicitados, a lo que se accedió por providencia de 2 de septiembre de 1999, en la que, a su vez, se suspendió el plazo de presentación de la demanda, habiéndose remitido los que obraban en poder de los diferentes órganos y departamentos de la Administración demandada, por lo que, con fecha 3 de noviembre de 1999, se ordenó hacérselo saber al representante procesal del Ayuntamiento recurrente, concediéndole, al mismo tiempo, el plazo de dieciseis días que le restaba para formular la demanda.

Con fecha 26 de noviembre de 1999, el representante procesal del Ayuntamiento de Santaliestra y San Quilez (Huesca) presentó escrito de demanda, en el que, después de relatar una serie de hechos y datos que aparecen en el expediente administrativo remitido oportunamente, se hacía constar la existencia de un recurso contencioso-administrativo, deducido por el propio Ayuntamiento, contra el acuerdo aprobatorio del Proyecto de la presa del Esera y la declaración de impacto ambiental, que se tramitaba ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, consignando seguidamente los antecedentes del acuerdo impugnado que aparecen en el expediente así como transcribiendo parte de los argumentos contenidos en aquél, relatando la actividad desplegada por el propio Ayuntamiento demandante para que se le diese traslado de dicho acuerdo, lo que no se hizo, y refiriendo los informes y estudios técnicos que remitió a la Secretaría de Estado de Aguas y a la Confederación Hidrográfica, al mismo tiempo que solicitó de la Administración demandada los informes que obraban en su poder, en los que se llegaba a la conclusión de los riesgos para la población derivados del proyecto, habiéndose aprobado por resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Ebro, de 30 de julio de 1998, la relación de bienes y derechos afectados, siendo desestimadas las alegaciones a ésta efectuadas, contra cuya decisión se ha deducido recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, transcribiendo seguidamente las conclusiones de una reunión de técnicos de diferentes instituciones celebrada el 3 de julio de 1998, con la finalidad de comentar e intercambiar impresiones tras la publicación de tres informes técnicos en relación con la problemática geotécnica del embalse de Santa Liestra, según las cuales «previo a cualquier acto administrativo que implique el comienzo de las obras, es imprescindible proceder a realizar una importante campaña de estudios geológico-geotécnicos que despejen las actuales incertidumbres y aquilaten el coste del proyecto», transcribiéndose después el contenido del «análisis de los riesgos para la población y económicos asociados del embalse proyectado en Santa Liestra por la Confederación Hidrográfica del Ebro», realizado con fecha 10 de julio de 1998 por Don Iván , Director de DIRECCION004 de España, en el que se sugiere la realización inmediata de los estudios encaminados a profundizar una serie de alternativas que se ofrecen al proyecto del embalse de Santa Liestra, para seguidamente transcribir también parcialmente el informe emitido por Don Luis Enrique , del Departamento de Ciencias de la Tierra de la Universidad de Zaragoza, en el que, después de hacer una análisis de estabilidad de los deslizamientos en el Esera Medio -tramo Santa Liestra-Morillo de la Sierra, se afirma que «la construcción de la presa de Santa Liestra conlleva un alto riesgo para las poblaciones situadas aguas abajo de la misma, riesgo que no es previsto ni valorado de forma suficiente en los informes presentados por el proyecto, de manera que la existencia de dicho riesgo y la dificultad de desembolso económico que supone su prevención, mitigación o eliminación, hace que el Proyecto de embalse de Santa Liestra no sea válido desde el punto de vista considerado en el presente informe», y lo mismo resulta de interés el informe suscrito en noviembre de 1997 por el Ingeniero de Caminos Sr. Alonso , en el que se concluye que de lo expuesto se desprende que la rentabilidad de la inversión en las obras del proyecto de la presa del río Esera ha quedado definitivamente fuera de toda realidad, no sólo técnica, sino fundamentalmente económica y que con una base de probabilidad geológica muy objetiva, sobre los riesgos catastróficos que puede originar el embalse, bastan, por sí solas, para retirar dicho proyecto de su tramitación oficial en curso por la autoridad administrativa que proceda, y lo mismo en un informe suscrito en noviembre de 1997 por los Sres. Eusebio , Imanol , Marcelino y Millán , de la Universidad Autónoma de Barcelona, relativo al estudio geológico y geoambiental (procesos gravitatorios y patrimonio geológico) del tramo del Río Esera, comprendido entre 1,5 km. al S. de Campo y Santa Liestra, se concluye desaconsejando que se proceda a la fase de ejecución de la obra de la presa del Esera en el término municipal de Santa Liestra, y con fecha 8 de julio de 1998 por el Director General de Protección Civil del Ministerio del Interior se dirige comunicación al Director General de Obras Hidraúlicas, en el que se muestra preocupación acerca de la inseguridad que para las personas pudiera tener la presa del río Esera en el término municipal de Santa Liestra, solicitando información acerca del estado del proyecto de construcción de la presa, de su clasificación en función del riesgo potencial y del Plan de Emergencia de la presa y, en concreto sobre los análisis de seguridad y de riesgos de la presa así como delimitación de la zona potencialmente inundable, a lo que el Director General de Obras Hidraúlicas contesta que, con carácter previo a su licitación, se contempla realizar un conjunto de estudios complementarios, de carácter geológico y geotécnico, en la cerrada así como de estabilidad de las laderas, ampliando las zonas que el mismo analiza a otras áreas más alejadas del embalse y que el proyecto, cuya referencia cronológica es de septiembre de 1994, no incluye la clasificación en función del riesgo potencial ni demás estudios contemplados en la Directriz de Protección Civil, que es posterior, pero se están actualmente realizando para incorporarlos al mismo, siguiéndose en el Juzgado de Instrucción nº 38 de Madrid diligencias penales en virtud de querella, interpuesta por el Ayuntamiento de Santa Liestra y San Quilez contra un elevado número de personas que ostentan cargos en el Ministerio de Obras Públicas y Medio Ambiente y en la Confederación Hidrográfica del Ebro así como contra los autores del Proyecto de embalse de Santa Liestra, por los delitos de prevaricación, infidelidad en la custodia de documentos, falsedad documental, riesgo catastrófico, contra la ordenación del territorio y contra el patrimonio histórico, de modo que, como se reconoce en el propio acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, el Proyecto Técnico adolece de carencias que constituyen una vulneración del bloque de legalidad aplicable a la concepción, elaboración, redacción y aprobación de este tipo de proyectos y concretamente en materia de seguridad de presas y embalses, aguas, aprobación de obras hidraúlicas, evolución de impacto ambiental y contratos públicos, habiéndose expresado por la Administración demandada que no se está ante un proyecto de construcción sino ante un proyecto base para su posterior licitación mediante concurso, pero lo cierto es que el acuerdo impugnado lo recoge como base y fundamento, entre otras razones, de la urgente ocupación, pasando seguidamente a consignar los fundamentos de derecho que considera aplicables tanto procesales como materiales por el siguiente orden: I.- sobre la impugnabilidad del acuerdo del Consejo de Ministros que se recurre. II.- sobre la nulidad de pleno derecho del acuerdo del Consejo de Ministros impugnado por incompetencia. III.- sobre la excepcionalidad del procedimiento de urgencia en materia de expropiación forzosa y la necesidad de motivación del acuerdo que así lo disponga. IV.- sobre la ilegalidad de la utilización del procedimiento de expropiación urgente como fórmula para intentar legalizar "a posteriori" situaciones. V.- sobre la ilegalidad subyacente del Proyecto 9/94 de la Presa del Esera en Santaliestra y, por ende, del acuerdo del Consejo de Ministros impugnado desde el punto de vista de la normativa vigente en materia de seguridad de presas y embalses, si bien la aprobación de dicho proyecto ha sido impugnada ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ante la que pende dicho proceso, aunque cabe su enjuiciamiento en este otro proceso en cuanto tal proyecto se invoca como causa para declarar urgente la ocupación, a cuyo proyecto es aplicable la normativa que seguidamente se refiere, transcribiéndose literalmente una serie de preceptos de las disposiciones citadas, dedicándose después el apartado VI a examinar la plena aplicabilidad de las normas anteriormente transcritas al Proyecto O9/94 de la Presa del Esera de Santaliestra, en el que se relatan las vicisitudes de su tramitación y aprobación, con la omisión de la previa y preceptiva incorporación del correspondiente estudio de seguridad y del acuerdo de clasificación de la presa, faltando también los estudios de apoyo hidrológicos y geológicos. VII.- sobre la ilegalidad subyacente en el Proyecto 09/94 de la Presa del Esera en Santaliestra y, por ende, del acuerdo del Consejo de Ministros impugnado desde el punto de vista de la normativa reguladora del derecho de aguas y de aprobación de obras hidraúlicas con expresa relación de las Leyes y otras disposiciones de carácter general aplicables y cita concreta de los preceptos que se consideran conculcados, de donde se deduce la incompetencia para aprobarlo del órgano que lo hizo, a pesar de conocer todas las carencias del proyecto y las infracciones legales y reglamentarias en que se incurría con su aprobación. VIII.- sobre la ilegalidad del proyecto de presa del Esera a la vista de las normas reguladoras de la evaluación de impacto ambiental, que, al igual que en el apartado anterior, se transcriben. IX.- sobre la ilegalidad del proyecto de presa del Esera desde el punto de vista de la normativa reguladora de los contratos públicos, procediéndose a referir las disposiciones que se estiman conculcadas en esta materia, relatando finalmente las conclusiones de los diferentes informes emitidos sobre la ejecución del proyecto, de los que se deducía el riesgo de su construcción y el carácter antieconómico de la obra, a pesar de lo cual el Consejo de Ministros, reconociendo que no se han practicado todos los estudios necesarios para definir su alcance y consecuencias, acordó la expropiación urgente de los terrenos para su ejecución, terminando con la súplica de que se anule el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado por su disconformidad con el ordenamiento jurídico con todas las consecuencias legales inherentes a tal declaración y, entre ellas, la ineficacia de todos los actos realizados a su amparo con imposición de las costas a la Administración demandada, solicitando por otrosí el recibimiento del proceso a prueba con señalamiento de los extremos sobre los que habría de versar, y adjuntando una serie de documentos relativos a los hechos aducidos en el escrito de demanda.

Mediante providencia de 30 de noviembre de 1999 se tuvo por formalizada la demanda y se ordenó dar traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, la contestase, lo que llevo a cabo con fecha 10 de enero de 2000, aduciendo que daba por ciertos y exactos los hechos que resultan del expediente y niega los de la demanda en cuanto se opongan o contradigan aquéllos, lamentándose seguidamente de la gran extensión del escrito de demanda a pesar de que el acto impugnado es el acuerdo del Consejo de Ministros por el que se declaró la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados para la ejecución del proyecto de la presa del Esera en Santaliestra, de modo que huelga cualquier consideración relativa al mentado proyecto, ya que la aprobación de éste ha sido objeto de un recurso contencioso-administrativo que pende ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por lo que la demanda incurre en fraude procesal al desviarse del objeto del recurso contencioso-administrativo, oponiéndose, sin embargo, a la alegada ilegalidad del proyecto de la Presa del Esera por si el Tribunal entendiese que debe extender su enjuiciamiento al acto aprobatorio de aquél, alegando que, según lo ordenado en la resolución de aprobación del proyecto, no se sacará a licitación la obra antes de llevar a cabo los estudios geotécnicos necesarios y se analicen adecuadamente sus resultados, conclusión a la que se llega de los datos que figuran en el expediente de la Administración, y en relación con el supuesto peligro de la presa como consecuencia de los posibles deslizamientos, el Ministerio de Medio Ambiente acordó realizar un estudio preliminar sobre la estabilidad de las laderas del vaso del embalse de Santaliestra, labores que hubo que suspender ante la negativa de los vecinos de esa localidad, que con su actuación crearon una verdadera inseguridad para los funcionarios que realizaban aquéllas, por lo que «como consecuencia de esa actitud de una buena parte de los vecinos de Santaliestra, impidiendo toda actuación de comprobación de la Administración, con fecha 23 de octubre de 1998, el Consejo de Ministros tomó el acuerdo de declarar urgente la ocupación de bienes y derechos afectados por las obras del proyecto de construcción de la presa del Esera en Santaliestra» (folio 18 del escrito de contestación a la demanda), de cuyo acuerdo el Ayuntamiento demandante denuncia sus falta de motivación, lo que es inexacto, como puede comprobarse con su lectura, no siendo los defectos técnicos de un proyecto objeto de revisión por los Tribunales, ya que tal cuestión atañe a la esfera de competencia administrativa y se refiere a su amplio margen de discrecionalidad técnica, y otro tanto sucede con su tratamiento económico, y, en consecuencia la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Ebro, con fecha 30 de julio de 1998, acordó la apertura de los trámites de información pública del expediente expropiatorio de los bienes y derechos afectados por la ejecución del proyecto de la presa del Esera en el término municipal de Santaliestra y San Quilez a tramitar por el procedimiento de urgencia, ostentando la condición de beneficiaria la Sociedad Estatal Aguas de la Cuenca del Ebro S.A., habiendo sido desestimadas todas las alegaciones formuladas por los comparecientes y todos los propietarios afectados han sido convocados al levantamiento de las actas previas a la ocupación, resoluciones ambas que han sido recurridas ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, lo que ha generado una gran litigiosidad, pues no sólo se circunscribe a los procesos ya señalados sino que el acuerdo municipal de suspensión de las obras de prospección geológica y geotécnica ha sido recurrido por la Administración del Estado ante el propio Tribunal Superior de Justicia de Aragón, que, como medida cautelar, ha acordado la suspensión del acuerdo municipal, por lo que los sondeos han proseguido, y, además, existe un proceso penal ante el Juzgado de Instrucción nº 38 de Madrid en virtud de una querella presentada por el Ayuntamiento de Santaliestra contra diversas personas, que ostentan cargos en el Ministerio de Medio Ambiente, reiterando que el Instituto Tecnológico Geominero de España ha realizado el encargo de realizar un estudio preliminar sobre la estabilidad de las laderas del vaso del embalse de Santaliestra, por lo que el día 20 de septiembre de 1998 funcionarios del Instituto iniciaron las labores de campo, que el Director de Geología y Técnicas Básicas del mencionado Instituto se vio obligado a suspender ante la inseguridad de los funcionarios provocada pro los vecinos de Santaliestra, por lo que «con fecha 23 de octubre de 1998, el Consejo de Ministros tomó el acuerdo de declarar la urgente ocupación de bienes y derechos afectados por las obras del proyecto de construcción de la presa del Esera en Santaliestra, provincia de Huesca» (folio 26 del escrito de demanda), cuyo acuerdo es competente dicho órgano para adoptar, pues tal obra ha sido declarada de interés general por Ley 11/1996, de 30 de diciembre, por lo que es el Estado el que, al amparo del artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, debe, si procede, acordar la urgente ocupación, a lo que no es obstáculo que el Ministro de Obras Públicas suscribiese un convenio con la Diputación General de Aragón en relación con la política hidráulica en Aragón, pues el Tribunal Constitucional ya declaró en su sentencia nº 277/1988, de 29 de noviembre, que sobre los recursos hidraúlicos convergen diferentes actividades que responden a finalidades distintas y se enmarcan en otras tantas políticas sectoriales, respecto de las que la Constitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen competencias ya sea al Estado ya a las Comunidades Autónomas, de donde se sigue que en materia de política hidráulica se acentúa la específica colaboración y coordinación entre las diferentes administraciones, de modo que en el marco de esa actuación conjunta las autoridades estatales y las de las Comunidades Autónomas deben articular sus competencias en orden a una consecución eficaz del interés general, de modo que, a pesar del convenio para la construcción del embalse de Santaliestra entre el Ministerio de Obras Públicas y Medio Ambiente y la Diputación Foral de Aragón, la Comunidad Autónoma, en desarrollo de la resolución del Pleno de las Cortes de Aragón, de 30 de junio de 1992, asumió las actuaciones tendentes a la disponibilidad efectiva de los terrenos necesarios para la obra, y así se hizo constar en la aprobación del proyecto 9/94 para la construcción de la presa del Esera, creándose después, en virtud de lo previsto en el artículo 6.1 a) del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria y en el artículo 158.5 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, la sociedad estatal Aguas de la Cuenca del Ebro S.A., como instrumento de la gestión directa de las competencias que corresponden a la Administración del Estado, formalizándose el convenio de gestión directa de la construcción y explotación de obras hidráulicas entre el Ministerio de Medio Ambiente y dicha sociedad estatal el día 11 de junio de 1998, entre las que se incluye en el apartado A.1 la presa del Esera en Santaliestra, correspondiendo a la Administración del Estado la expropiación de los bienes y derechos necesarios para la ejecución de la obra de la presa de Santaliestra a construir por la mencionada sociedad estatal Aguas de la Cuenca del Ebro, y a la vista de ese nuevo marco instrumental y financiero es la Administración hidráulica estatal quien ha asumido la competencia expropiatoria, que sustantivamente le corresponde por su carácter de obra de interés general y así se manifiesta por el Secretario de Estado de Aguas y Costas en la sesión de la Comisión de seguimiento del Pacto del Agua, celebrada el día 17 de diciembre de 1997, recogiéndose en el propio acuerdo impugnado que será la empresa pública Aguas de la Cuenca del Ebro S.A. la que asumirá el pago de las expropiaciones, por lo que es el Consejo de Ministros el órgano plenamente competente para dictar el mencionado acuerdo de declaración de urgente ocupación, habiéndose iniciado los expedientes expropiatorios por la Administración hidráulica estatal con plena competencia para ello y sujeción a lo dispuesto en la Ley de Expropiación Forzosa, estando debidamente motivado el acuerdo impugnado según exige el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y el artículo 56.1 de su Reglamento así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta, recogida, entre otras, en la Sentencia de esta Sala de 14 de julio de 1998, mientras que la alegación relativa a la finalidad del acuerdo de legalizar "a posteriori" el proyecto no es sino reproducir lo aducido en el proceso que pende ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, terminando con la súplica de que se desestime íntegramente el recurso o, en su caso, se declare esta Sala del Tribunal Supremo incompetente para conocer de la legalidad o ilegalidad del Proyectos 9/94 de la Presa del Esera en Santaliestra o de la resolución del Secretario de Estado que aprueba definitivamente el mismo, con desestimación del resto de las pretensiones deducidas en la demanda y, en su defecto, o subsidiariamente, para el caso de que se entre a conocer del referido proyecto, se declare el mismo y su aprobación ajustados a derecho con desestimación de la demanda, por actuar el demandante con manifiesto fraude procesal y con expresa imposición de las costas.

Recibido el proceso a prueba, el representante procesal del Ayuntamiento de Santaliestra y San Quilez solicitó la práctica de prueba documental, toda la que fue admitida a excepción del testimonio de la prueba testifical practicada el 24 de febrero de 2000 en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, y toda la admitida se practicó con el resultado que aparece en los autos.

Mediante providencia de 6 de septiembre de 2000, se declaró concluso el período probatorio y se mandó unir a los autos las practicadas, concediendo a la representación procesal del actor el plazo de diez días para que presentase escrito de conclusiones sucintas, lo que efectuó con fecha 22 de septiembre de 2000, reproduciendo en primer lugar los hechos y fundamentos de derecho del escrito de demanda para realizar seguidamente una serie de consideraciones en relación con la posición del Abogado del Estado plasmada en el escrito de contestación a la demanda, rechazando expresamente la acusación de fraude procesal porque las alegaciones relativas al proyecto de la presa no se hacen con el fin de que la Sala se pronuncie acerca de su legalidad o ilegalidad, ya suscitada ante el Tribunal de la Audiencia Nacional, sino de que conozca el indicado proyecto para sacar consecuencias en orden a la declaración de ilegalidad del acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, para seguidamente insistir en la incompetencia del Consejo de Ministros para adoptar el Acuerdo de declaración de urgencia de la presa de Esera, y después para abundar en la ilegalidad del acto combatido en cuanto dispone la utilización del procedimiento de expropiación urgente como fórmula para intentar legalizar "a posteriori" situaciones, debido a la carencia de los estudios geotécnicos y geológicos en el lugar de la cerrada, que deberían haberse realizado antes de declarar la urgencia de la ocupación, pues de los realizados anteriormente se deduce el incorrecto emplazamiento de la presa, mientras que el procedimiento expropiatorio por el trámite de urgencia es excepcional y así debe justificarse en el acuerdo que declare seguir dicho procedimiento, lo que no se hace en este caso, pues para ello no basta que la presa haya sido declarada por Ley de interés general, mientras que ni en el Real Decreto Ley 3/1992 ni en el Real Decreto 531/1992 se contiene referencia alguna a dicha presa, careciendo de sentido declarar urgente la ocupación de los terrenos para construir la presa del Esera cuando su viabilidad está en entredicho, de modo que el solo hecho de la realización de los estudios reseñados es prueba evidente de la utilización torticera de las potestades administrativas y todavía más teniendo en cuenta las conclusiones a que se llega en los informes ya emitidos, y si fuesen negadas la conclusiones de esos informes y la clasificación de la presa en la categoría A, al no haber remitido la Confederación Hidrográfica del Ebro la documental nº 10, debería practicarse para mejor proveer la aportación de la documental interesada en el apartado décimo del escrito de proposición de prueba, terminando con la súplica de que se dicte sentencia conforme a lo pedido en la súplica de la demanda.

Mediante diligencia de ordenación, de 26 de septiembre de 2000, se tuvo por evacuado el traslado para conclusiones por el representante procesal del Ayuntamiento demandante y se dio traslado por el plazo de diez días al Abogado del Estado al mismo fin, lo que cumplimentó éste con fecha 23 de octubre de 2000, aduciendo que daba por reproducidas todas las alegaciones del escrito de contestación a la demanda sin tener que formular ninguna otra, toda vez que el litigio estaba planteado en los mismos términos que al contestar la demanda, reiterando la súplica contenida en la misma.

Declarado concluso el pleito y pendiente de señalamiento cuando por turno correspondiese, se recibió informe suscrito por el Director General de Protección Civil, que se había interesado en su día como medio de prueba, por lo que se dio traslado del mismo a las partes para que, en el término de tres días, alegasen lo que a su derecho conviniese, lo que hizo el representante procesal del Ayuntamiento demandante con fecha 19 de enero de 2001, aduciendo que dicho documento ya había sido incorporado en su momento a los autos, siendo debidamente valorado en el escrito de conclusiones, al mismo tiempo que solicitaba que se resolviese el litigio a la mayor brevedad para evitar la indefensión que se estaba causando al Ayuntamiento demandante y a todos los vecinos del Municipio, mientras que el Abogado del Estado se limitó a reiterar lo alegado y pedido en su escrito de contestación a la demanda, dado que el documento recibido no alteraba lo ya manifestado.

Con fecha 14 de enero de 2002, el representante procesal del Ayuntamiento de Santa Liestra y San Quilez presentó escrito ante esta Sala, al que adjuntaba copia de la sentencia dictada con fecha 23 de noviembre de 2001 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en la que se anulaba el acuerdo aprobatorio del Proyecto 09/94 de la Presa del Esera, de cuya copia se dio traslado a las partes, oponiéndose a su incorporación el Abogado del Estado, si bien esta Sala acordó, por providencia de 29 de enero de 2002, que la sentencia quedase unida a los autos.

Para votación y fallo se señaló, con designación de Ponente, el día 7 de mayo de 2002, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, por el que se declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por las obras del proyecto de construcción de la presa del Esera en Santa Liestra, provincia de Huesca, a los efectos de aplicar el procedimiento establecido en los artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 y siguientes de su Reglamento, se exponen cuatro razones a fin de justificar tal decisión.

La primera porque la Disposición Adicional vigésimo cuarta de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, declara de interés general la obra hidráulica de la presa del Esera en Santa Liestra, gozando de la consideración de utilidad pública a los efectos del artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa.

La segunda se basa en el artículo 1 del Real Decreto Ley 3/1992, de 22 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes para reparar los efectos de la sequía, y concretamente, en el ámbito de la Confederación Hidrográfica del Ebro, la aportación de recursos hidráulicos al Canal de Aragón y Cataluña, en la que debe incluirse la presa de Santa Liestra.

La tercera se refiere al Real Decreto 531/1992, de 22 de mayo, dictado al amparo del artículo 56 de la Ley de Aguas, en el que se contienen normas y medidas especiales para el aprovechamiento de los escasos recursos hidráulicos en la Cuenca del Esera.

Finalmente, se invoca la resolución de la Secretaría de Estado de Aguas y Costas de 26 de mayo de 1997, por la que se aprueban el expediente de información pública y, técnica y definitivamente, el proyecto 09/94 de la Presa del Esera en Santa Liestra (Huesca), cuya resolución, sin embargo, ha sido anulada, por ser contraria a Derecho, en la Sentencia dictada, con fecha 23 de noviembre de 2001, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, si bien dicha sentencia está recurrida en casación por la Administración General del Estado, por lo que, hasta el momento, no es firme.

Examinaremos cada uno de esos cuatro argumentos para concluir si, como sostiene el representante procesal de la Administración demandada, justifican la declaración de urgencia, o antes bien, como pretende el Ayuntamiento demandante, ninguno constituye razón suficiente para adoptar tal medida, no sin analizar previamente la aducida incompetencia del Consejo de Ministros para resolver sobre el procedimiento expropiatorio a seguir en la ejecución de la Presa del Esera en Santa Liestra.

En contra del parecer del Ayuntamiento recurrente, no cabe ninguna duda sobre la competencia del Consejo de Ministro para declarar, conforme a lo dispuesto por el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por las obras de una Presa declarada por Ley de interés general, según lo establecido por el artículo 44 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, a pesar de que exista un convenio entre la Diputación General de Aragón y el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente por el que la Comunidad Autónoma de Aragón haría efectiva la disponibilidad de los terrenos necesarios para la ejecución de la Presa del Esera y para las instalaciones auxiliares así como los que hayan de ser ocupados por el vaso del embalse, pues dicho convenio no es sino manifestación del principio de cooperación y colaboración entre las Administraciones Públicas, desarrollado en el Título I de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con nueva redacción dada por Ley 4/1999, de 13 de enero.

De lo expresado en ese convenio, incorporado por testimonio a los autos, se deduce claramente que será la Administración del Estado quien ejecutará la presa de Santa Liestra sobre el río Esera, reponiendo las infraestructuras y servidumbres a que haya lugar, a cuyo fin el Consejo de Ministros adoptó el acuerdo de declaración de urgente ocupación, que se combate en este pleito.

El que la Diputación General de Aragón asumiera el compromiso de poner a disposición del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente los terrenos que sean necesarios para la ejecución de la citada Presa y para las instalaciones auxiliares con el deber para la Comunidad Autónoma de Aragón de realizar las actuaciones previas tendentes a la disponibilidad efectiva de los terrenos, no supone un desapoderamiento a la Administración, que ha de ejecutar la obra, de la facultad de decidir sobre la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la indicada obra, de modo que es competencia del Consejo de Ministros, conforme al artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, declararla si fuese procedente, siendo por ello rechazable ese primer motivo de impugnación esgrimido por el demandante.

Debemos también, antes de revisar las razones expresadas en el acuerdo del Consejo de Ministros como justificación de la urgencia, salir al paso de la machacona denuncia de fraude procesal que formula el Abogado del Estado por entender que la mayor parte de las alegaciones vertidas en el escrito de demanda están encaminadas a poner en tela de juicio la legalidad del proyecto 09/94 de la Presa del Esera, a pesar de que ello es objeto de otro proceso, que se sigue ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, y que, según hemos expresado, ha terminado por sentencia anulatoria de la resolución que aprobó ese proyecto, pendiente, no obstante, en la actualidad de recurso de casación ante esta Sala del Tribunal Supremo.

El Ayuntamiento demandante, tanto en su escrito de demanda como en el de conclusiones, cuestiona ampliamente la legalidad y corrección del indicado Proyecto de la Presa del Esera porque constituye una de las razones con las que el Consejo de Ministros justifica la declaración de urgencia, pero con ese proceder no trae a nuestro conocimiento y decisión su conformidad o no a derecho, y, por consiguiente, las reiteradas alusiones a él no están formuladas con fraude procesal, como afirma el Abogado del Estado, sino que tienden a demostrar que tal Proyecto no es razón suficiente para declarar la inmediata ocupación de los bienes y derechos afectados por la ejecución de las obras de la Presa del Esera en Santaliestra, pues existen, según la Corporación municipal demandante, otros datos e informes evidenciadores de que no se han realizado los estudios necesarios para garantizar la viabilidad y seguridad del embalse, que impiden acometer las obras de construcción, y, por consiguiente, carece de sentido la petición del Abogado del Estado a fin de que esta Sala declare su incompetencia para resolver sobre la legalidad o ilegalidad del Proyecto 09/94 de la Presa del Esera o que se pronuncie, subsidiariamente, acerca de la conformidad a derecho de su aprobación, pues ello no es el objeto de este pleito.

Entrando ya en el examen del acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, la primera razón que ofrece, como hemos dicho, para justificar la urgente ocupación está en la declaración de interés general de la Presa del Esera, efectuada por la Disposición Adicional vigésimo cuarta de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre.

Sin embargo, tal declaración formal de interés general no tuvo otra finalidad que dar cumplimiento a lo establecido por el artículo 44 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, según el cual «las obras públicas de carácter hidráulico que sean de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma habrán de ser aprobadas por Ley», de modo que tal aprobación, si bien constituye, como esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 14 de julio de 1997 (recurso de casación 208/96), 31 de marzo de 2001 (recurso de casación 6860/96) y 2 de marzo de 2002 (recurso de casación 8162/95), un requisito inexcusable para proceder a la ejecución de la Presa del Esera en Santa Liestra, y, por consiguiente, para tramitar eficazmente un expediente expropiatorio de los bienes o derechos afectados por las obras de construcción de esa obra hidráulica, no justifica que la expropiación haya de efectuarse por el procedimiento de urgencia contemplado en el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 a 58 de su Reglamento, pues el interés general declarado por la Ley no lleva implícita su realización urgente, prevista con carácter excepcional por estos preceptos.

El segundo argumento expresado por el acuerdo del Consejo de Ministros para justificar la urgencia se basa en que el Real Decreto Ley 3/1992, de 22 de mayo, adoptó una serie de medidas urgentes para reparar los efectos producidos por la sequía, y, entre ellas, declaró de interés general las destinadas a la aportación de recursos hidráulicos al Canal de Aragón y Cataluña.

Ya dijimos en nuestra Sentencia de 2 de marzo de 2002 (recurso de casación 8162/95) que la genérica declaración contenida en el artículo 10 del Real Decreto ley 3/1992, de 22 de mayo, no amparaba, a los efectos del artículo 44 de la Ley de Aguas, una obra tan concreta y específica como la de la Presa del Esera, cuya ejecución singular requería ser aprobada por una Ley, como así se hizo por la mencionada Ley 13/1996, de 30 de diciembre, pero, además, según el artículo 1 del Real Decreto Ley 3/1992, de 22 de mayo, su objeto se circunscribe a la concesión de ayudas a determinados titulares de explotaciones agrarias, que reúnan las condiciones y estén enclavadas en las provincias, comarcas o zonas que reglamentariamente se habían de fijar, consistentes en moratorias, condonaciones de obligaciones tributarias y de cuotas de la seguridad social agraria, así como en subvenciones directas y bonificaciones de los tipos de interés de los préstamos que se concediesen y moratorias en el pago de la tarifa por utilización del agua, regulándose a continuación en sus artículos 2 a 9 cada una de éstas medidas, sin que guarden relación alguna con la ejecución de la Presa del Esera en Santa Liestra y menos con la necesidad de urgente ocupación de los bienes o derechos afectados por la construcción de dicha Presa.

Aunque la denominada Presa de Santa Liestra, una vez construida, lleve consigo la aportación de recursos hídricos al Canal de Aragón y Cataluña, no puede entenderse incluída entre esas concretas medidas urgentes para paliar la sequía, establecidas en el Real Decreto Ley 3/1992, de 22 de mayo, que tampoco puede servir de justificación de la declaración de urgencia efectuada por el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, pues lo que en éste se debía motivar es la urgencia en la ejecución de las obras de la Presa del Esera en Santa Liestra, no aludida en el repetido Real Decreto Ley, y sin que sea suficiente para explicar su urgencia que el Consejo de Ministros se remita a aquel Real Decreto Ley, cuya finalidad es completamente distinta.

También alude el Consejo de Ministros en su acuerdo al Real Decreto 531/1992, de 22 de mayo, dictado al amparo del artículo 56 de la Ley de Aguas, en el que se contienen normas y medidas especiales para el aprovechamiento de los recursos hidráulicos escasos, aplicable, entre otras, a la Cuenca del Esera.

A pesar de que, conforme al artículo 56, párrafo segundo, de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, la aprobación de las medidas previstas en el párrafo primero del mismo precepto lleva implícita la declaración de urgente necesidad de ocupación, y en el Real Decreto 531/1992, de 22 de mayo, se contienen algunas para el aprovechamiento de los recursos hídricos «en las cuencas de los ríos Noguera Ribagorzana, Esera y Cinca hasta su confluencia con el Esera», entre ellas no se contempla específicamente la ejecución de la Presa del Esera en Santa Liestra y, por consiguiente, aquel Real Decreto no ampara la declaración de urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la referida obra hidráulica, que habrá de encontrar su justificación en otras razones o motivos.

La última circunstancia que se esgrime por el Consejo de Ministros para declarar la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la ejecución de la Presa del Esera en Santa Liestra es el contenido del proyecto técnico de dicha Presa, aprobado por resolución de la Secretaría de Estado de Aguas y Costas el 26 de mayo de 1997, en el que se recoge la necesidad de hacer frente a las carencias de la zona dominada por el Canal de Aragón y Cataluña, especialmente dinámica y donde se han realizado fuertes inversiones privadas en la modernización del uso del agua, que debe atenderse en el plazo más breve posible, lo que requiere, según a las conclusiones de dicho proyecto, utilizar el procedimiento de urgencia para tramitar la expropiación de los bienes y derechos afectados por las obras de la presa y embalse.

Esta sería, sin duda, una cumplida justificación de la urgente ocupación decidida por el acuerdo impugnado si no fuese porque, seguidamente, en el propio acuerdo se declara que hay necesidad de realizar estudios geológicos y geotécnicos complementarios para garantizar la viabilidad y seguridad del proyecto y estabilidad de las laderas, con lo que se viene a reconocer que no es posible acometer inmediatamente la ejecución de la obra hasta tanto no se hayan efectuado esos estudios imprescindibles para garantizar la viabilidad y seguridad del proyecto y la estabilidad de las laderas, y, en consecuencia, no existe la urgencia declarada, y así en el mismo acuerdo se prevé la posibilidad de no ejecutarse las obras, para cuyo caso se recuerda que la legislación vigente contempla el eventual ejercicio del derecho de reversión.

Es impropio de un acuerdo de declaración de urgencia aludir a la posibilidad de que no sea ejecutada una obra cuando precisamente se adopta para acometer inmediatamente su realización, pero en este caso esa previsión no está de más porque aun no se han efectuado, cuando se decide la ocupación urgente de los bienes y derechos afectados, los necesarios estudios geológicos y geotécnicos complementarios para garantizar la viabilidad y seguridad del proyecto y la estabilidad de las laderas del vaso del embalse.

Es, por consiguiente, imprescindible haber llevado a cabo tales estudios antes de comenzar la obra, de modo que en el propio acuerdo del Consejo de Ministros, declarando la urgencia, se encuentra la clave para llegar a la conclusión de que la ocupación de los bienes y derechos afectados por la ejecución de la obra no es urgente por faltar aun determinados estudios que permitan conocer si la obra es viable.

La auténtica razón para declarar la urgente ocupación, ahora combatida, no vino dada por la necesidad de acometer inmediatamente la ejecución de las obras de la Presa, sino, según reconoce abiertamente al contestar la demanda el representante procesal de la Administración General del Estado (folios 18 y 26 del escrito de contestación a la demanda), por la actitud obstruccionista de los vecinos de Santaliestra, que impedían o dificultaban los trabajos de los técnicos que debían elaborar el informe sobre la seguridad de las laderas del vaso del embalse.

Sin embargo, la excepcionalidad que, para declarar la urgente ocupación, prevé el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa no deriva de circunstancias de orden público o cualquier otra ajenas al proyecto sino de la imperiosa necesidad de ejecutar inmediatamente unas obras, que no permita emplear el procedimiento expropiatorio común u ordinario, cuya diferencia con el de urgencia no es otra que la de ser posible la ocupación de los bienes antes de tramitar el expediente administrativo de justiprecio (artículo 52.7ª de la Ley de Expropiación Forzosa).

El obstáculo que para la realización de los estudios, encaminados a conocer si es o no viable la ejecución de la presa, pueda suponer la conducta de algunos ciudadanos no puede vencerse o eludirse utilizando un instrumento legal, cual es la declaración de urgencia, previsto exclusivamente con la finalidad de no demorar la imprescindible ejecución de una obra, que en este caso no se podía realizar, como hemos repetido, por no contar con los estudios geológicos y geotécnicos imprescindibles para garantizar la viabilidad y seguridad del proyecto y la estabilidad de las laderas del vaso del embalse.

En nuestra Sentencia de 7 de mayo de 1996 (recurso contencioso administrativo nº 265/1994) declaramos que la necesidad de realizar un previo estudio geotécnico del suelo, que requiere penetrar en los terrenos, no constituye justificación de la urgencia en la ejecución de la obra si no se explican los motivos por los que es imprescindible ocupar inmediatamente el suelo a expropiar para ejecutar la obra sin esperar a la fijación del justiprecio, pues la Administración ostenta la potestad de ocuparlos temporalmente con objeto de llevar a cabo estudios o practicar operaciones facultativas de corta duración a fin de recoger datos para la formación del proyecto legitimador de la expropiación (artículo 108.1 de la Ley de Expropiación Forzosa).

Esta Sala ha repetido incansablemente que «para declarar la urgente ocupación de los bienes afectados por la expropiación, a que de lugar la realización de una obra o finalidad determinada, conforme a lo establecido concordadamente por los artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 de su Reglamento, es necesario, en primer lugar, que concurran circunstancias excepcionales que exijan acudir a tal procedimiento y, en segundo lugar, que el acuerdo, en el que se declara dicha urgencia, esté debidamente motivado con la exposición de las indicadas circunstancias que lo justifican» (Sentencias de 22 y 30 de septiembre, 3 de octubre y 3 de diciembre de 1992, 9 de marzo de 1993, 19 de septiembre de 1994, 23 de enero de 1996, 16 de marzo y 7 de mayo de 1996, 22 de diciembre de 1997, 3 de diciembre de 1998 y 19 de julio de 1999).

En el acuerdo del Consejo de Ministros, objeto de revisión jurisdiccional, no concurre el primer requisito , dado que no es posible construir la presa mientras no se hayan realizado los estudios geológicos y geotécnicos para garantizar la viabilidad y seguridad del proyecto así como la estabilidad de las laderas del vaso.

En cuanto a la motivación de la decisión adoptada, hemos expuesto las razones por las que ni la declaración de interés general de la Presa, efectuada por Ley 13/1996, de 30 de diciembre, ni el Real Decreto Ley 3/1992 o las normas y medidas del Real Decreto 531/92, de 22 de mayo, justifican la declaración de urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la ejecución de la presa del Esera en Santaliestra, deduciéndose, además, de lo expresado en el propio acuerdo, en cuanto a la necesidad de completar los estudios geológicos y geotécnicos para garantizar la seguridad y viabilidad del proyecto, que no es posible iniciar inmediatamente la ejecución de las obras, de modo que la declaración de urgencia no se ajusta a los establecido por el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa según su interpretación jurisprudencial, por lo que debe ser anulada como pide el Ayuntamiento recurrente.

Procede acceder también a lo solicitado por el demandante, al amparo de lo establecido en el artículo 31.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y así, conforme al artículo 71.1 b) de esta misma Ley, debemos declarar la ineficacia de todos los actos de la Administración actuante realizados al amparo, en desarrollo o ejecución del acuerdo del Consejo de Ministros que anulamos por ser contrario a Derecho.

Al no apreciarse mala fe ni temeridad en las partes, no procede hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según lo dispuesto por el artículo 139.1 de la vigente Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 25 a 72 de la mencionada Ley de esta Jurisdicción.