Expropiación forzosa y vías públicas
| Autor | V. Ponte |
| Páginas | 251-272 |
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La expropiación forzosa es una figura no exenta de polémica entre los estudiosos del Derecho romano. No es nuestra intención entrar en la discusión o posturas suscitadas a propósito del tema de su existencia703. Nos limitaremos en este lugar a tratar de aclarar algunos textos o fragmentos que han sido relacionados con la institución y tratan de la cuestión que nos ha venido ocupando hasta ahora, las vías públicas. Page 252
Unas primeras ideas sobre la expropiación forzosa serán de ayuda para centrar el estudio.
La expropiación forzosa es un elemento necesario de la convivencia social. Intenta armonizar, conjugar los intereses sociales con los individuales. Expropiar es el poder que tiene el Estado para coger o cambiar el derecho de otros. Es la facultad que reconoce el derecho del Estado a privar a un ciudadano, por razones de interés público, de su propiedad. No debe concebirse como una violación del derecho privado sino como una conciliación entre el derecho público y derecho privado. Y son sus elementos fundamentales el interés público a costa del procedimiento y la indemnización que debe atribuirse al propietario expropiado.
En Roma, los que afirman su existencia, han detectado unas determinadas notas que la hacen diferente a su aplicación en la actualidad: un amplio y gran arbitrio dejado al Estado en su apreciación del interés público y la correspondencia de una indemnización no siempre proporcionada con el valor de la cosa, además de la presencia de un procedimiento más rudimentario704. A. FERÁNDEZ DE BUJÁN705 se pronuncia en un orden de conceptos similar: "Si bien no existió en Roma una ley general reguladora de la expropiación forzosa, sí se conocen numerosos casos en los que la expropiación tuvo lugar por razones de utilidad pública o de interés social, tanto respecto de bienes muebles como de bienes inmuebles...". RODRÍGUEZ LÓPEZ, por su parte, aunque no duda del alto grado de desarrollo jurídico logrado en los actos expropiatorios que se ralizaban en Roma, no considera que los mismos constituyan un remoto precedente de la actual legislación expropiatoria706.
Antes de nada se debe aclarar que la expropiación forzosa no es igual a la confiscación de bienes, elemento que se encauza vía penal. Uno de los primeros términos que llega a la mente de un estudioso de las situaciones expropiatorias romanas es "publicatio"707. Esta voz puede llegar a relacionarse con la institución confiscatoria. Algunos autores708 creen que es un acto privativo del órgano público en el que, sacado del contexto concreto en el que está insertado, no se distingue si es una situación expropiatoria o una confiscación. Otros defienden el sentido plenamente expropiatorio de esta palabra. BONFANTE709 identifica confiscación con publicatio -también LOZANO CORBÍ, Page 253 pero manifestando que tan sólo es una de las realidades que se puede esconder dentro de la palabra "publicatio"- y cree que no existió en el ordenamiento jurídico romano la expropiación por utilidad pública aplicada a los bienes objeto de dominium ex iure Quiritium. Por tanto, la expropiación sólo habría podido operar legítimamente en el ámbito de los fundos provinciales y, en Italia, en terrenos considerdos ager publicus (bienes que pertenecen ya al Estado y sobre los que tan sólo recae la posesión por parte de los particulares -possessores-). Y añade IMPALLOMENI, terminando de exponer la idea de BONFANTE, que "nei casi in cui si sarebbe verificato un acquisto venale da parte dello Stato, o non si sarebbe trattato di un esproprio forzato di fondo oggetto di dominium ex iure Quiritium, oppure la cessione sarebbe stata volontaria, sia pure influenzata da pressioni e opportunità politiche, alle quali i romani erano generalmente sensibili". Tras esta exposición IMPALLOMENI critica a BONFANTE, sobre todo por la identificación necesaria entre publicatio y sanción penal que realiza este último. Su argmentación pasa por el siguiente razonamiento, no ilógico en nuestra opinión: si emitir el magistrado la publicatio entra dentro de las atribuciones del Estado y de sus órganos, no se comprende por qué no pueda también venir dispuesta para otra causa, como puede ser la utilidad pública710. Además, habría que distinguir entre expropiación en sentido amplio y expropiación stricto sensu o por causa de utilidad pública711. Es la segunda la que nos interesa en cuanto la utilidad pública mira al mejoramiento y progreso social; la expropiación en sentido amplio no es otra cosa que la facultad que compete al Estado de limitar o anular el derecho privado de propiedad, cualquiera que sea el motivo o el título jurídico que justifique tal limitación. Así, se encuentra la expropiación forzosa por necesidad pública urgente, por ejemplo, como caso particular de expropiación por estado de necesidad.
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Al hablar de expropiación por causa de utilidad pública a menudo se insertan bajo el término "utilidad" realidades diversas como son la utilidad en rigor o la necesidad, cuando no son los mismos unos casos que otros. Esta distinción ya fue antes enunciada por PICCINELLI712, retomándola posteriormente autores como BONFANTE. Sin embargo, DE ROBERTIS supone que la diferenciación no tiene razón de ser pues no se trata de un criterio diferenciador cualitativo sino cuantitativo en cuanto representa un grado más intenso de necesidad.
En cuanto a la publicatio, en contra de la opinión de BONFANTE, para DE ROBERTIS fue un término genérico, utilizado para indicar el traspaso al Estado de cualquier cosa, sin hacer distinción en cuanto al modo de donde procede esa transferencia (expropiación, confiscación, o voluntaria cesión por parte del propietario). A pesar de que en el capítulo II, en relación a las res publicae in usu publico, ofrecimos varias definiciones de la publicatio, en el epígrafe 5 de este capítulo retomaremos su análisis.
El alto grado de civilización del pueblo romano, el más grande y célebre constructor del mundo, se recuerda en ocasiones como prueba favorecedora de la presencia del instituto que nos ocupa. "En materia de expropiación forzosa cabe recordar... la relevancia que en el mundo romano tuvieron las obras públicas, lo que supuso en muchas ocasiones confrontación entre intereses públicos y privados", apunta en el mismo sentido A. FERNÁNDEZ DE BUJÁN713.
En una primera época en Roma, cuando aún era pequeño el número de las propiedades fundiarias y pequeña la extensión de los fundos, el Estado podía hacer cualquier obra pública sin necesidad de retirar al particular lo que anteriormente le había concedido. Incluso cuando decide emprender construcciones públicas de no demasiada envergadura el interés por expropiar aún será mínimo. De este modo, realizando un examen cronológico y siguiendo en parte a DE ROBERTIS, en la Roma más antigua se aprecia una limitadísima actividad del Estado en el campo urbanístico -por no decir escasa- a la cual acompaña una extensión verdaderamente excepcional de tierras públicas -ager publicus714-. Las propiedades fundiarias eran pequeñas por lo que se podía acometer cualquier obra pública sin tener que tocar la propiedad de los cives. Aún cuando al Estado le hubiese sido imprescindible adquirir un fundo o una casa de un particular, si éste hubiese mostrado alguna resistencia al ente público le habría resultado verdaderamente fácil resolver tal oposición ofreciendo un precio superior al valor de la cosa, dada la excepcionalidad del caso715.
La institución de la expropiación forzosa por causa de utilidad pública se suele clasificar por los estudiosos entre las limitaciones que crea el Estado romano a la propiedad pri- Page 255 vada (de carácter público, por tanto). Para LOZANO CORBÍ es un elemento "eminentemente publicístico" que se concretaba en un contrato que contemplaba la cesión de la cosa privada al Estado romano a cambio de cierta retribución716. Tampoco duda de su naturaleza administrativa A. FERNÁNDEZ DE BUJÁN, ofreciéndole su atención particular en el capítulo que dedica al "Ámbito de la experiencia administrativa romana"717.
Desde el punto de vista cronológico, las grandes obras como construcción de acueductos no se acometen hasta el 312 a.C. nos dice FRONTINO. La realización de las grandes calzadas o vías consulares comienza a partir del 200 a.C. aproximadamente718. Evidentemente, antes de estas fechas no se hacía necesario expropiar ante el estado de las cosas. Por tanto, durante el período más antiguo de la historia de Roma (Monarquía y buena parte de la República) la expropiación por utilidad pública debe ser excluida en línea de principio dado que la extensión del ager publicus y la limitada ejecución de obras públicas no hacían necesaria la aplicación de este instituto. Confirma esta idea el carácter sacro y absoluto que en esta época poseía en Roma el derecho de propiedad. Según SCIALOJA719, las limitaciones de la propiedad privada existen en razón inversa a la posibilidad de la propiedad de Roma: cuando la mayor parte del territorio del Estado es ager publicus el interés de limitar la acción de un propietario en relación a su propio fundo es mínima, y a medida que la propiedad privada se extiende cuantitativamente surgen mayores limitaciones a la libertad de los singulares propietarios.
Con estas premisas, desde el siglo II a.C. hasta el 750 d.C. sí que existe y debe hablarse de expropiación siempre que concurran los...
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