La expropiación forzosa y el Registro de la Propiedad.

AutorLuis Gómez-Fabra Gómez
Páginas165-186

Me corresponde desarrollar la correlación existente entre el Instituto de la Expropiación Forzosa y el Registro de la Propiedad.

No deja de resultar sintomático que su propia denominación contemple la Institución desde el punto de vista del sujeto expropiado, que ve alejarse su propiedad. A ello aludiría su origen etimológico.

Desde la perspectiva de las Administraciones Públicas que actúan sus potestades innovativas, deberíamos hablar más bien de apropiación.

El sacrificio patrimonial -transferencia coactiva- que la expropiación comporta, no es ajena al Derecho Civil ni al Derecho Hipotecario.

Así, el Código Civil alude a la expropiación en una serie de preceptos de los que podemos extraer las siguientes consecuencias:

  1. Al reproducir el artículo 349 del Código, lo dispuesto en el artículo 10 de la Constitución de 1876 se demuestra de modo notorio que el Código no era un producto extraño al tejido social, impermeable al contexto constitucional existente en el momento de su promulgación. Precepto que hay que entender sustituido por el artículo 33.3 de la Constitución de 1978, que servirá de canon hermenéutico de toda la normativa expropiatoria.

  2. El artículo 351 del Código significó un ensanchamiento del objeto expropiatorio, al ampliar su ámbito de aplicación a determinados bienes muebles. No hay que olvidar como punto de referencia que la normativa de la época circunscribía la expropiación a bienes inmuebles vinculados a la realización de obras públicas.

  3. Al regular los diferentes derechos reales -usufructo (art. 519), hipoteca (art. 1.877) y censos (arts. 1.627 y 1.631)-, se establece cómo afecta la expropiación a las relaciones jurídicas entre nudo propietario y usufructuario, acreedor hipotecario e hipotecante, censalista y censatario, bien sustituyendo dicho bien por otro sobre el que recaerá la relación jurídica o en su caso por subrogación sobre la indemnización.

  4. Por último, el artículo 1.456, ubicado en la regulación de la compraventa, difiere en favor de la normativa administrativa todo lo relativo a la expropiación forzosa.

    Se colige por tanto que el Código es tributario de la concepción tradicional que equiparaba expropiación y venta forzosa, que se proyecta incluso en el artículo 1 de la vigente Ley de Expropiación Forzosa, al relacionar una serie de supuestos concretos entre los que se menciona la venta.

    Por su parte, la legislación de expropiación toma en préstamo dos conceptos originados en sede del Derecho Civil, configurado éste como ius commune:

  5. La idea de Justiprecio -en otros ordenamientos se habla de justa compensación-, será una constante en nuestro Derecho Histórico procedente del Derecho Romano abolido por el Código Civil, pero del que subsisten reminiscencias en algunos ordenamientos forales al admitir la rescisión por lesión: Cataluña y Navarra.

  6. El valor de Afección -pretium afectionis- que si bien en la antigüedad facultaba a la parte a elevar el precio de compraventa en las cosas queridas, en la normativa expropiatoria se constituye como un precedente, con un siglo de antelación, de la indemnización de los daños morales.

    En relación con el ordenamiento hipotecario, se produce una imbricación evidente desde el momento que la expropiación recae sobre bienes inmuebles. De modo anecdótico, la fecha de la Ley de Expropiación Forzosa, 16 de diciembre de 1954, coincide con la de la Ley de Hipoteca Mobiliaria y Prenda sin Desplazamiento, y de modo más concreto existen dos similitudes que quiero resaltar:

  7. Atendiendo a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ambas materias, la Registral y la Expropiatoria, son competencia exclusiva del Estado, correspondiendo a las Comunidades Autónomas la posibilidad de determinar los actos generadores de la utilidad pública o interés social que legitimen la expropiación, o bien declarar la urgencia a los efectos que prevé el vigente artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, pero lo que no pueden realizar es alterar el procedimiento expropiatorio, pese a que algunos supuestos de fait accompli (hechos consumados) se han sucedido, como en el caso de la regulación de los Jurados Autonómicos de Expropiación.

    Paralelamente en el ámbito registral, las Comunidades Autónomas podrán prever qué clase de actos acceden al Registro de la Propiedad y a través de qué asientos, pero lo que no pueden es modificar su aspecto sustantivo o los efectos de la inscripción.

  8. El artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa, desarrollado por el correspondiente del Reglamento, subsiste íntegramente en el artículo 1 del Anteproyecto objeto de discusión, y ofrece, en mi opinión, una de las definiciones más certeras y precisas de una institución en nuestro ordenamiento jurídico, enumerando con carácter enunciativo o ad exemplum una serie de actos que conllevarán la realización de una expropiación forzosa y que se materializará en la constitución de un derecho real -imposición de una servidumbre-, su modificación o la extinción del dominio o de cualquier otro derecho real.

    Enumeración que evoca, salvando las distancias, a la que con carácter también enunciativo se describe en los artículos 2 de la Ley Hipotecaria y 7 de su Reglamento, al precisar los actos y contratos que pueden inscribirse en el Registro de la Propiedad.

    Tras estas disquisiciones iniciales conviene destacar que ante el Registro de la Propiedad lo que realizaremos es la inscripción de una serie de actos administrativos -unos definitivos, otros de trámite-, que culminarán en el abatimiento o sacrificio de la propiedad privada a través de un procedimiento rigurosamente formalizado cuya extralimitación puede conllevar la realización de una "vía de hecho" en el quehacer administrativo.

    Podemos afirmar que la panoplia de asientos regístrales que se interrela-cionan con el procedimiento expropiatorio tienen por objeto facilitar su desarrollo, consecuencia de la función social del derecho de propiedad, y evitar que el Registro se convierta en un impedimento añadido. Como veremos el mal uso o el no uso del Registro se ha convertido en ocasiones en una barrera infranqueable.

    No hay que olvidar, antes de analizar pormenorizadamente el articulado del borrador, la existencia de dos principios generales que afectan a la inscripción de los actos administrativos:

  9. La limitación que respecto de la calificación de los documentos administrativos impone el artículo 99 del Reglamento Hipotecario derivado del principio de legalidad de los actos administrativos, debiendo referirse exclusivamente a los supuestos que en el precepto se enumeran.

  10. La exigencia que los actos administrativos que accedan al Registro de la Propiedad sean firmes en vía administrativa salvo que una norma establezca lo contrario.

    Entresaquemos a continuación del articulado del borrador aquellos aspectos que exigen un pronunciamiento desde el Registro de la Propiedad.

Los sujetos de la potestad expropiatoria
  1. La Administración expropiante. El borrador residencia exclusivamente en las Administraciones Públicas Territoriales -Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales- la "potestad expropiatoria".

    Si bien en algún caso aislado, nuestro ordenamiento jurídico, como en el artículo 97 de la Ley del Patrimonio Histórico Español, atribuye dicha potestad a la Comunidad Autónoma, que tendrá prioridad en su ejercicio. En su defecto se atribuye a los municipios donde radiquen los bienes respectivos en los casos de destrucción o deterioro, uso incompatible de los bienes con sus valores, así como la potestad para expropiar los inmuebles que impidan o perturben la contemplación de los bienes afectados por la declaración de interés cultural o den lugar a riesgo para los mismos (recordemos los casos llamativos del Acueducto de Segovia o de la Alhambra de Granada).

    Administración expropiante que deberá concurrir necesariamente a la for-malización del Acta de Toma de Posesión del bien expropiado, y no conviene olvidar que la competencia del órgano es uno de los datos a los que se extiende la calificación del Registrador.

  2. El beneficiario de la expropiación. Es decir, la persona física o jurídica, pública o privada en quien subyace la utilidad pública o el interés social legitimador de la expropiación y que devendrá futuro propietario y por tanto titular registral del objeto expropiado.

    También debe comparecer en el Acta de Toma de Posesión en esta clase de procedimiento triangular que se produce cuando no coinciden la Administración expropiante y el beneficiario.

  3. El sujeto expropiado, y en su calidad de tal, interesado en el procedimiento administrativo, "será el propietario o titular de derechos reales o intereses patrimoniales legítimos sobre la cosa expropiable o el titular del derecho objeto de la expropiación".

    Por tanto, la cuestión es determinar quién se entiende propietario o titular del derecho inscribible, para lo cual el artículo 10 del borrador respeta el criterio sustentado por la vigente Ley de Expropiación Forzosa.

    Se entiende, en primer lugar, por propietario, a quien con este carácter conste en Registros Públicos que produzcan presunción de titularidad, que sólo puede ser destruida judicialmente, y que en el supuesto que se trate de bienes inmuebles lo será quien con dicho carácter conste inscrito en el Registro de la Propiedad por aplicación del principio de legitimación registral que sanciona fundamentalmente el artículo 38 de la Ley Hipotecaria.

    A todos los efectos legales -y subrayo lo de a todos los efectos legales-, se presumirá -presunción iuris tantum- que los derechos reales inscritos en el Registro existen y pertenecen a su titular en la forma determinada por...

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