L'expropiació forçosa en l'àmbit local

AutorCelsa Picó I Lorenzo
Cargo del AutorMagistrada, Tribunal Superior de Justíia de Catalunya

12.1. L’expropiació forçosa en els textos supranacionals

A partir de la Revolució Francesa a la Declaració de Drets de l’home i del ciutadà de 1789 s’estableix que: “Essent la propietat un dret inviolable i sagrat, ningú no pot ser-ne privat llevat quan la necessitat pública, legalment constatada, ho exigeixi evidentment, i amb la condició d’una indemnització justa i prèvia”1. Això no obstant, aquesta inqüestionabilitat ja tendeix a assignar una funció social al contingut del dret de propietat que comporta la necessitat pública d’acord amb allò que estableixen les lleis.

La mateixa idea es recull a l’article 17 de la Declaració Universal de Drets Humans de 1948: “1. Tota persona té dret a la propietat, individualment i col·lectiva. 2. Ningú no serà privat arbitràriament de la seva propietat”. S’estableix que el Dret, mitjançant normes prèviament establertes, és a dir, el contrari del lliure arbitri, sigui qui determini els supòsits en què hom pot ser desposseït de la propietat. Aquestes pautes, si bé no són considerades en el text de la Convenció Europea per a la Protecció dels Drets de l’Home i de les Llibertats Fonamentals, signada a Roma el 4 de novembre de 1950, s’incorporen a l’art. 1 del seu protocol addicional número 1: “Tota persona física o moral té dret a gaudir pacíficament dels seus béns. Ningú no pot ser privat dels seus béns sinó per causa d’utilitat pública i en les condicions previstes per la llei i els principis generals del Dret internacional”.

12.2. L’expropiació forçosa en la Constitució i l’Estatut d’Autonomia de Catalunya

La Constitució espanyola de 1978 coincideix amb les notes essencials subjacents dels esmentats textos supranacionals. Afirma en l’article 33, en reconèixer el dret a la propietat privada i la seva funció social d’acord amb les lleis, que “ningú no podrà ésser privat dels seus béns i drets sinó per causa justificada d’utilitat pública o interès social, mitjançant la corresponent indemnització i de conformitat amb el que disposen les lleis”.

Aflora, doncs, el caràcter garantista de la institució expropiatòria com a procediment de protecció dels ciutadans davant la despossessió de la propietat, en conjunció amb la funció social de la propietat, en haver declarat el dret de propietat com a dret ordinari. Hi haurà, així, una transferència coactiva de la propietat en virtut de la potestat expropiatòria de l’Administració, però, paral·lelament, se li reconeix a l’expropiat el dret de rebre una indemnització que restitueixi el valor econòmic de la cosa o dret del qual es priva.

La legislació sobre expropiació forçosa constitueix una competència exclusiva de l’Estat (art. 149.1.18 CE), plasmada en una llei pròxima al seu cinquantè aniversari,

la Llei d’Expropiació Forçosa de 16 de desembre de 1954 (LEF), que ha estat objecte de reformes molt puntuals i significatives en l’última dècada2. Però la reserva constitucional en favor de l’Estat sobre la legislació d’expropiació forçosa no exclou que una llei autonòmica pugui establir, en l’àmbit de les seves pròpies competències, els casos o supòsits en què és convenient aplicar l’expropiació forçosa, i determinar les causes de l’expropiació i els fins d’interès públic als quals aquesta ha de servir.3

Per això l’Estatut d’Autonomia de Catalunya atribueix a la Generalitat, en l’art. 10.1.2, facultats de desenvolupament legislatiu i d’execució en matèria d’expropiació forçosa en el marc de la legislació bàsica de l’Estat i, si escau, en els termes que aquesta estableixi. Per al desenvolupament de l’esmentat precepte, el Parlament de Catalunya va aprovar la Llei 6/1995, de 28 de juny, del jurat d’expropiació de Catalunya.

12.3. Objecte de l’expropiació forçosa

L’art. 1.1. de la LEF inclou, com a objecte de l’expropiació, un ventall més ampli que el descrit anteriorment en l’art. 33 CE quan es diu “que qualsevol forma de privació singular de la propietat privada o de drets o interessos patrimonials legí- tims, siguin quines siguin les persones o entitats a les quals pertanyin, acordada imperativament, ja impliqui venda, permuta, cens, arrendament, ocupació temporal o simple cessament de l’exercici”. És en el Reglament d’Expropiació Forçosa de 26 d’abril de 1957 (REF) que la desenvolupa, on s’expliciten la resta de característiques essencials de l’institut expropiatori, tot i que la LEF determina que els béns s’adquireixen lliures de càrregues.

L’esmentada formulació ha permès de considerar indemnitzable, a més del sòl i del vol, un extens conjunt d’interessos patrimonials o drets reals sobre la propietat, com les servituds de llums i vistes (STS de 17 març de 1992), el subsòl per a la construcció d’un túnel de ferrocarril metropolità (STJC de 16 febrer de 2001) i, fins i tot, activitats sense llicència. Així, en la STS de 28 de desembre de 1998, s’afirma que la manca de llicència administrativa per a l’exercici d’una activitat deter- minada, realitzada en règim de mera tolerància -aparcament de cotxes-, no justifica el desapoderament d’aquesta sense abonar la indemnització corresponent en expropiar el sòl en el qual s’exerceix, ja que el fet contrari constituiria una autèntica confiscació, prohibida pels art. 33.3 CE, 349 del Codi civil, i 1, 25 i 52.7 LEF. Seria una qüestió diferent en el supòsit que l’activitat es portés a terme contravenint l’ordre expressa de l’Administració municipal que requereix el seu cessament; en aquest cas, òbviament, no seria indemnitzable cap dret.

12.4. Subjectes de l’expropiació

12.4.1. Expropiant

La potestat expropiatòria en la LEF, prevista a l’art. 2, només els és reconeguda als ens territorials admesos en el moment d’aprovació de la llei: el municipi i la província4. El caràcter preconstitucional de la norma, aprovada l’any 1954, omet, per tant, considerar l’actual organització territorial de l’Estat, a què es refereix el títol VIII de la Constitució. Per tant, cal incloure també, com a titulars de la potestat expropiatòria, els ens locals considerats com a tals als articles 2 i 3 de la Llei 8/1987, de 15 d’abril, Municipal i de Règim Local de Catalunya (LMRLC), municipi, comarca, entitat metropolitana, als quals l’esmentada norma autonòmica reconeix aquesta potestat (l’art. 8.1.d), d’exercir en benefici i a instància de l’ens local interessat, excepte les entitats metropolitanes que puguin exercir-la directament en l’àmbit de llurs atribucions, d’acord amb l’art.8.3.

Segons l’art. 3.3 REF, els acords en matèria d’expropiació que puguin ser objecte de recurs hauran de ser adoptats pel ple de la diputació o de l’ajuntament. De la mateixa manera, li correspon exercir la potestat expropiatòria de la Llei 6/1987, d’organització comarcal de Catalunya al ple del consell comarcal, d’acord amb l’art 15.2 h) També s’atribueix al ple del consell metropolità d’acord amb l’article 21.1 i) de la Llei 7/1987, de 4 d’abril.5 En l’àmbit de la comunitat autònoma de Catalunya, han sorgit múltiples incidents en execució de sentència que il·lustren sobre qüestions de rellevància indub- table en el terreny de l’expropiació forçosa per als ens locals. Una és la invocació freqüent, per part de les comarques, de la incapacitat pressupostària pròpia en procediments de determinació o pagament del preu just. Com a resposta a aquesta oposició al pagament, s’ha recordat a través del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (TSJC), sentència de 5 de maig de 1997, que l’absència de pressupostos propis en els consells comarcals no és raó per no complir l’obligació de la condició bàsica del subjecte expropiant, que és la del pagament del corresponent preu just. La mateixa línia ha mantingut el Tribunal Suprem en la sentència de 22 de setembre de 1999, en desestimar un recurs de la Generalitat de Catalunya i confirmava una interlocutòria de la Sala del TSJC, de 20 de juny de 1994, en què, davant l’al·legat de manca de mitjans econòmics del Consell Comarcal del Barcelonès, la Sala d’Instància va fer ús de les prescripcions de la LRBRL, art. 60, i va requerir a l’Administració autonòmica que, en cas de persistir l’incompliment de l’entitat local, adoptés les mesures necessàries per al compliment de l’obligació a costa i en substitució de l’entitat local.

També pren rellevància l’extinció d’ens locals, com va ocórrer amb la Corporació Metropolitana de Barcelona, en virtut de la Llei 7/1987. Aquesta norma comporta que l’entitat a què la norma legal atribueix la subrogació en els drets i les obligacions pendents de cobrament i pagament hagi de fer-se càrrec del pagament del preu just en l’expropiació declarada ferma per sentència i en el procés expropiatori de la qual l’entitat extingida fou beneficiària-expropiant (STS 25 d’octubre de 1999).

12.4.2. Beneficiari

Habitualment coincideix la posició d’Administració expropiant amb la de beneficiari de l’expropiació quan la primera exercita la potestat en benefici propi. Però, cada vegada més, per raons d’interès social, deixen d’integrar-se ambdues figures en el mateix subjecte.

El beneficiari de l’expropiació (art. 3 REF) serà, llavors, el subjecte destinatari dels béns o drets expropiats o l’afavorit pel cessament de l’activitat. Aquest, paral·lelament al dret d’instar de l’Administració expropiant l’exercici de la potestat expropiatòria, un cop justificada la procedència legal, té l’obligació de fer el pagament del preu just així com la resta de facultats i obligacions enumerades a l’art. 5 del REF.

La LEF, a l’art. 2, distingeix entre beneficiaris “per causa d’utilitat pública”, on s’inclouen els ens territorials, els ens institucionals i els concessionaris als quals legalment es reconeix aquesta condició. O “per causa d’interès social”, en què, a més dels esmentats, s’accepta qualsevol persona física o jurídica en qui concorrin els requisits assenyalats per la llei especial necessària a aquests efectes.

12.4.3. Expropiat

És el titular del dret o cosa objecte d’expropiació, siguin particulars o ens de Dret públic, si bé, quan aquests siguin titulars de...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR