STS, 2 de Julio de 2002

La sentencia recurrida de 29 de mayo de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, contiene la siguiente parte dispositiva: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Asociación de Vecinos "Dobra" representada por la Procuradora Dª Felicidad Buenaga Castañeda y asistida del Letrado Sr. García Carmona contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Felices de Buelna de 7 de febrero de 1995, por el que se aprobó la permuta con la empresa Solvay, S.A. de unos terrenos ubicados en el monte Dobra, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de AGRUPACIÓN DE VECINOS "DOBRA" DE SAN FELICES DE BUELNA se preparó recurso de casación, y por Resolución de 14 de junio de 1995 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuacio-nes a este Tribunal, con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, la representación procesal de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras formular las correspondientes consideraciones fácticas y jurídicas, se terminaba solicitando de la Sala que dictase en su día sentencia por la que se estimase el recurso de casación y en consecuencia, casar y anular la sentencia recurrida, dictando otra más ajustada a Derecho y acorde con las pretensiones en su día formuladas.

Las representaciones procesales del Ayuntamiento de San Felices de Buelna y de la entidad Solvay, S.A. se opusieron al recurso.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia 25 de junio de 2002, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

El primero de los motivos del recurso de casación lo interpone la AGRUPACIÓN DE VECINOS "DOBRA y en él expresamente se dice que se fundamenta en el ordinal cuarto del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional, toda vez que el fallo recurrido infringe, por aplicación errónea o indebida, los artículos 178.1 LOREG y 6 y 10 del R.D. 2568/86, añadiéndose que la sentencia que se recurre produce infracción de las normas del ordenamiento jurídico por su no aplicación.

Para apoyar la infracción denunciada, se alega que el acuerdo litigioso dictado por el Pleno del Ayuntamiento de San Felices de Buelna de 7 de febrero de 1995 por el que se aprueba la permuta con Solvay, S.A. de los terrenos objeto del expediente, era inválido por concurrir causa de abstención en el Concejal D. Paulino , que vende de forma habitual materiales de obras y realiza transportes para el propio Ayuntamiento, así como que lo anterior supone una causa de incompatibilidad que obligaba a optar por una de esas dos actividades, e impedía su desempeño a la vez, y se mencionan expresamente los artículos 178 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General y 10 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales (R.D. 2568/86).

Como ya reconocimos, en este punto, en la precedente sentencia de esta Sala y Sección de 6 de abril de 2001, al resolver el recurso de casación nº 4554/95, el recurso de casación se ha formalizado por el cauce del ordinal cuarto del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional, y esto hace que la valoración sobre si son o no de apreciar las infracciones denunciadas haya de hacerse a partir de las apreciaciones fácticas que se incluyen en la sentencia recurrida, con respeto a ellas y sin posibilidad de que sean alterarlas o ampliarlas (ya que el motivo del citado ordinal cuarto no lo permite).

Lo anterior hace que merezca ser compartido el rechazo de la impugnación planteada en la instancia que decidió la sentencia recurrida, así como su valoración de no considerar fundadas esas vulneraciones que ya en ese proceso de instancia se denunciaron, y en esta fase de casación han sido reiteradas.

Así, en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida se señala que el Ayuntamiento, por seis votos a favor, cuatro en contra y una abstención, acordó permutar un terreno con otro de la titularidad de Solvay, S.A., acuerdo cuya nulidad la Asociación de Vecinos plantea con carácter previo a la Sala, al haber participado en su adopción el Concejal D. Paulino , al que se considera incapacitado para intervenir en asuntos públicos, dada la incompatibilidad entre su condición de edil y la de contratista del mismo Ayuntamiento, en términos que, excluida la validez de su voto por tal causa, el referido acuerdo municipal no contó con la mayoría legalmente exigida para su aprobación.

Para la sentencia recurrida los actores atribuyen unas consecuencias desmesuradas e improcedentes, al hecho de que el citado Concejal haya en ocasiones suministrado material para la realización de reparaciones en los soportes materiales de servicios públicos municipales, lo que ninguna relación guarda con la permuta objeto de litigio, ni compromete, por tanto, su imparcialidad, a cuyo mantenimiento se endereza el deber de abstención que el artículo 76 de la Ley de Bases del Régimen Local establece cuando concurriese alguna de las causas de incompatibilidad a que se refiere la legislación de procedimiento administrativo y contratos de las Administraciones Públicas, entre las que figura tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro cuya resolución definitiva pudiera influir en aquél (art. 28.2.a de la Ley 30/1992), de inaplicación al caso por la ya indicada desvinculación del acuerdo de aprobación de la permuta de terrenos con el suministro de material a la Corporación, al igual que los restantes supuestos de incompatibilidad recogidos en la mencionada normativa.

A la vista de lo expuesto procede desestimar el motivo partiendo de los siguientes razonamientos:

1. Tiene razón la sentencia de instancia, por lo que se refiere al Sr. Paulino , pues la sentencia recurrida dice que no se ha acreditado nada en relación a la causa de abstención invocada respecto de él.

2. La vinculación a esa apreciación fáctica que pesa sobre esta Sala impide que aquí pueda declararse la existencia de infracción de los artículos invocados como infringidos: 178 de la LOREG sobre incompatibilidad de los Concejales y 10 del Real Decreto 2568/86 que aprueba el R.O.F.R.J.E.L. sobre observancia de las normas de incompatibilidad no reconocida.

El segundo motivo del recurso de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, considera que el fallo infringe el artículo 54 de la LEF y la STS de 25 de junio de 1967, cita jurisprudencial que resulta incorrecta, por inexistente.

El derecho de reversión no está reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, por el mero hecho de la enajenación o adjudicación a un tercero de los bienes expropiados, como se desprende de los artículos 73 y 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, a lo que cabe añadir que el derecho de reversión no se configura en el ordenamiento vigente como un derecho de adquisición preferente, de naturaleza similar a los derechos de tanteo y retracto, sino que su naturaleza jurídica es la de una reexpropiación o una revocación de la expropiación y de sus efectos jurídicos en que el factor determinante, con independencia de una eventual enajenación a terceros de los bienes o derechos expropiados, viene constituido por el incumplimiento de la carga de afectación de éstos a la causa expropiandi que legitimó la operación expropiatoria.

La combinación de los artículos 54 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y los artículos 63 y siguientes del Reglamento de Expropiación, permiten constatar que la reversión de los bienes o derechos expropiados procede en los tres supuestos siguientes: 1º) Cuando no se ejecuta la obra o no se establece el servicio que motiva la expropiación, 2º) Cuando realizada la obra o establecido el servicio, queda alguna parte sobrante de los bienes expropiados. 3º) Cuando desaparezca la afectación de los bienes o derechos a la de obras o servicios que motivaron la expropiación, pudiendo ser la desafectación expresa mediante un acuerdo de la Administración o tácita, deduciéndose de otros acuerdos o actos administrativos que claramente impliquen dicha expresión de voluntad, pudiéndose inferir de los anteriores requisitos las siguientes consecuencias jurídicas:

1. Se concede el derecho de reversión en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio [artículo 54 de la Ley y 63.a) del Reglamento], entendiéndose no ejecutada la obra o establecido el servicio cuando no habiendo sido hecho el servicio, manifiesta la Administración su propósito de no llevarla a cabo o no implantarlo, bien sea por notificación directa a los expropiados, bien por declaraciones o actos administrativos que impliquen la inejecución de la obra o el no establecimiento del servicio (artículo 64.1 del Reglamento).

2. Transcurridos cinco años desde la fecha en que los bienes o derechos expropiados quedaron a disposición de la Administración sin que se hubiere iniciado la ejecución de la obra o establecido el servicio o dos años desde la fecha prevista a este efecto, los titulares de aquellos bienes o derechos o sus causahabientes podrán advertir a la Administración expropiante su propósito de ejercitar la reversión, pudiendo efectivamente ejercitarla si transcurre otros dos años desde la fecha de aviso sin que se hubiere iniciado la ejecución de la obra o establecido el servicio.

3. Aunque el plazo de cinco años a que se refiere el artículo 64 del Reglamento se haya cumplido con exceso, si no se ha producido por parte de los recurrentes el aviso previo establecido en el mismo, es vista la imposibilidad tanto para la Administración como para la jurisdicción contencioso-administrativa de acceder a las pretensiones de reversión, si bien ha declarado esta Sala que no es preciso el preaviso si se trata de supuesto de desafectación, habiendo proclamado la jurisprudencia de este Tribunal de manera reiterada (así en sentencia de 23 de octubre de 1990), que la reversión resulta improcedente cuando se incumple la exigencia de la advertencia previa a la Administración y el transcurso posterior de dos años para poder instarla.

4. Finalmente, procede el recobro parcial del objeto expropiado si hubiera alguna parte sobrante del bien expropiado, en los términos que señala el artículo 56 de la Ley o el artículo 63.b) del Reglamento, bien entendido que si la ocupación hubiere de extenderse a bienes que puedan resultar indispensables para previsibles ampliaciones se entenderá que las mismas quedan afectos al fin, a la obra o al servicio determinantes de la expropiación, sin que puedan ser calificados de partes sobrantes, a los efectos del artículo 54 de la Ley en los términos fijados en el artículo 15.2 del Reglamento.

La real desafectación al fin de utilidad pública o interés social que legitima la expropiación, según se desprende de los artículos 54 de la LEF y 63.c) del REF, así como de la jurisprudencia invocada es inexistente en la cuestión debatida.

En efecto, no concurren en la cuestión planteada los requisitos legales determinantes de la vulneración de la institución de la reversión expropiatoria, pues consta en el informe del Ingeniero de Minas Sr. Héctor (folio NUM000 del expediente) que con el nuevo diseño del proyecto se obtienen beneficios de diversa índole: a) Medioambientales, al no tocarse la vertiente Sur, ni la zona de las cumbres, por lo que existiría una pantalla natural que mantendría inalterado el paisaje, quedando la explotación a cielo abierto oculta. b) De seguridad, al desaparecer la posibilidad de desprendimientos sobre los pueblos. c) Económicos, pues el Ayuntamiento obtendría unos ingresos añadidos al dar salida al túnel por las actuales canteras de CADISA y emplazar las instalaciones en terrenos municipales. d) Sociales, derivados del aumento de la actividad económica, creación de puestos de trabajo, etc.

Ello con independencia del otorgamiento de la concesión minera, cuya utilidad pública se predica "ex lege", según aduce Solvay, S.A., y del ejercicio de la potestad expropiatoria obediente a razones de la misma naturaleza atributivas precisamente de la actuación de dicha potestad. En definitiva, el Ayuntamiento al acceder a la permuta tiene en consideración las ventajas que para el Municipio y sus habitantes habría de reportar el desarrollo de la actividad empresarial que la operación posibilita y para la que es necesario el acceso de Solvay, S.A. a la propiedad de los terrenos de titularidad municipal, únicos aptos para la pretendida finalidad y éste criterio prevalece al de la Asociación de Vecinos, guiados, sin duda, por las mejores intenciones de defensa de los intereses de la colectividad municipal, pero de los que es el Ayuntamiento el único legal y autorizado intérprete.

De esta forma, en el supuesto contemplado no se ha acreditado el incumplimiento de la carga de afectación de los bienes a la causa expropiandi y el motivo ha de ser desestimado, aun cuando conviene precisar que el derecho de reversión, según doctrina legal, no nace con la consumación de la expropiación sino cuando, una vez consumada la expropiación, se produce alguno de los supuestos determinantes de su nacimiento a tenor del artículo 54 de la Ley Expropiatoria y concordantes de su Reglamento, por lo que no cabe sostener la infracción que se alega, pues no se acredita el cumplimiento por la parte actora de alguno de los supuestos determinantes del artículo 54 LEF.

El tercero de los motivos de casación se basa, con fundamento en el artículo 95.1.4 de la LJCA, en que el Acuerdo municipal es nulo de pleno derecho por cuanto no está justificada la necesidad de la permuta aprobada.

En este punto, la sentencia recurrida analiza en profundidad los siguientes criterios:

1. La necesidad de la permuta, señalando en el fundamento jurídico octavo-uno que el mencionado requisito de la necesidad, ponderado a la luz de la doctrina legal, ha de estimarse concurre en el supuesto enjuiciado.

2. La equivalencia de valores que también se cumple, pues consta en el informe emitido por el Servicio de Montes, Caza y Conservación de la Naturaleza (folio 135 del expediente) que el valor de los terrenos aportados por Solvay, S.A. asciende a 8.429.442 pesetas y el de los aportados por el Ayuntamiento a 7.157.457 ptas.

   En el informe de la Escuela de Ingeniería Técnica Minera de Cantabria se valoran los primeros en 9.337.774 ptas. y en 7.917.440 ptas. los segundos, no produciéndose, en consecuencia, la diferencia superior al 40% que impediría la utilización del procedimiento de permuta, y así certifica el Secretario-interventor municipal.

3. Las previsiones del artículo 109 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales han sido, igualmente, objeto de observancia, puesto que dado que el valor de los terrenos de propiedad municipal, según consta en el expediente, no excede del 25% de los recursos ordinarios de la Corporación municipal, el Ayuntamiento dio cuenta al órgano competente de la Administración Autonómica del acuerdo de permuta, y así consta acreditado por la oportuna certificación del Secretario General Técnico de la Consejería de Presidencia de la Diputación Regional de Cantabria.

En la cuestión examinada no se ha producido la aludida vulneración, pues es en el marco de la idea anterior como ha de ser interpretado el apartado 2 del art. 112 del RBEL.

Ello conduce a que la exigencia del expediente que en este precepto se establece para, a través de la permuta, excepcionar esa regla general de la subasta, únicamente podrá considerarse cumplida cuando, no sólo exista un expediente que autorice la permuta, sino también hayan quedado precisadas y acreditadas en él las concretas razones que hagan aparecer a aquélla (la permuta) no ya como una conveniencia sino como una necesidad.

Y esto último lo que exigirá, a su vez, será dejar constancia de los intereses o necesidades públicas de cuya atención se trata; de las razones por la que para dicha atención son mas convenientes que otros los bienes que se pretenden adquirir por permuta; y de la causa por la que tales bienes han de ser adquiridos por permuta y no por otros medios, circunstancias concurrentes en la cuestión examinada sobre la que en parecidos términos se expresó esta Sala y Sección en la sentencia de 31 de enero de 2000.

Además, en el caso examinado, procede la desestimación del motivo por los siguientes razonamientos:

1. Se ha acreditado la necesidad de la permuta y no faltan los informes ni las consideraciones técnicas, económicas y jurídicas que justifican la necesidad de efectuar la permuta, sin que se aprecie infracción del artículo 79 del Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986, por figurar en el expediente y explicitarse en la sentencia recurrida, entre otros, el alcance de los dictámenes periciales y el informe del Secretario Interventor de 25 de enero de 1995, a los efectos de los artículos 47-3 RLBRL, 112-2 y 109-1 RBCL y 79 del Real Decreto Legislativo 781/86.

2. Tiene en cuenta la sentencia recurrida que el artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales exige, para que sea posible la permuta de bienes municipales, que la diferencia de valor entre los bienes que se trate de permutar no sea superior al 40 por 100 del que lo tenga mayor y en el expediente constan acreditadas las valoraciones y así se desarrolla en la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida, que procede confirmar.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.