La participación ciudadana en el ámbito local: experiencias. The civil participation in the local area: experiences

AutorSergio Castel Gayán
CargoAsesor Técnico del Departamento de Presidencia del Gobierno de Aragón
Páginas183-208

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I Introducción

Los Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos. Así abre su regulación la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), entendiendo que el factor de cercanía entre los asuntos públicos y los vecinos se convierte en fundamento esencial para impulsar la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas locales.

Consolidada la legitimidad democrática del gobierno representativo y su sólida implantación en el Estado constitucional, surgen voces que reclaman oportunidades añadidas de participación en los procedimientos decisionales. No obstante, deben tomarse en consideración las propuestas que redefinen cauces participativos complementarios al sistema de representación, no aquellas que diseñan una fórmula alternativa. Es cierto, como señala Rafael Rubio Núñez, que las fallas en el sistema de la representación, unidas a las circunstancias sociopolíticas, y quizás con más fuerza las socioeconómicas, han provocado un desencanto político que ha ido reduciendo el papel de la sociedad en la política, provocando un debilitamiento de la legitimidad del sistema que se articulaba en torno al concepto de soberanía nacional y representati-vidad política.1 Esta afirmación habilita la búsqueda de cauces que mejoren y perfeccionen el modelo representativo, que complementen sus vacíos e incorrecciones en una sociedad diversa y compleja como la actual, pero no justifica su sustitución.

Partiendo de esta premisa, en los últimos años se están produciendo importantes cambios en la conformación de las políticas públicas locales, incorporando estrategias de participación ciudadana en los planteamientos de las Administraciones mediante la integración activa de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones.2 Uno de los pilares de este proceso de profundización democrática es la instituciona-lización de aquellas vías que permiten una participación ciudadana más activa en los actuales y complejos procesos decisionales. En este sentido, la regulación del derecho de participación en los asuntos públicos ha sido objeto de una intensa renovación en los últimos años, con la aprobación de normas que tratan de materializar los principios y mecanismos de esta democracia participativa. En concreto, estas tendencias normativas se han deslizado sobre un doble camino, la renovación jurídica de los cau-

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ces de participación reconocidos tradicionalmente con el objeto de facilitar su acceso y mejorar su funcionamiento, y la innovación normativa para asumir aquellos instrumentos que se han ido interiorizando por la experimentación en el ámbito local.

El objeto de las líneas siguientes es analizar cuál está siendo esta respuesta normativa, su evolución reciente y situación actual. No obstante, este estudio debe partir de una reflexión fundamental: el papel de la norma jurídica en el fomento de la participación ciudadana. Las normas no crean per se una cultura política participativa, al revés, esta depende de otros muy diversos factores políticos y sociales. Como se ha afirmado de forma acertada, puede haber norma sin participación, y participación sin norma.3 Pero también es cierto que un marco normativo ordenado, flexible y coherente con la situación de cada entidad local, puede facilitar el acceso a esa cultura participativa.

II Un breve repaso al marco normativo supralocal
a) Recomendación Rec (2001) 19 del Comité de Ministros del Consejo de Europa

Entre los numerosos textos internacionales que vienen resaltando en los últimos años la necesidad de impulsar espacios de participación ciudadana, especial protagonismo asume la Recomendación del Comité de Ministros sobre la participación de los ciudadanos en la vida pública a nivel local de 6 de diciembre de 2001,4 que viene a sustituir la Recomendación nº R (81) 18 del Comité de Ministros. A pesar de carecer de efectos jurídicamente obligatorios, la Recomendación de 2001 se ha convertido en referencia como expresión de unos objetivos que marcan un camino de convergencia para todos los Estados que forman parte de la Unión Europea.5 La finalidad de esta Recomendación es proponer a los decisores políticos un conjunto coherente de principios como base común de la acción de los Estados miembros del Consejo de Europa

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en este dominio esencial para la democracia. Así, entre sus consideraciones, señala expresamente que es en el nivel local donde el derecho democrático "puede ejercerse más directamente y que conviene, pues, actuar para implicar a los ciudadanos de forma más directa en la gestión de los asuntos locales, salvaguardando siempre la eficacia y la eficiencia de la gestión".

Asumido este objetivo, la Recomendación establece unas líneas estratégicas que deben informar la actuación pública. Aboga por la construcción de una auténtica política pública de promoción de la participación ciudadana en el ámbito local, a cuyo fin se solicita a los Estados "no sólo la elaboración de una estrategia, un marco para su acción o un programa a favor de la participación, sino también elevar su intervención al rango de política". Recoge, asimismo, la necesidad de mejorar el marco normativo que regula la participación ciudadana, instando a los gobiernos de los Estados miembros a garantizar una legislación flexible que permita a las autoridades locales reconocer y utilizar un amplio abanico de instrumentos de participación en función de las necesidades y características propias de cada entidad local. La diversidad de realidades locales y las peculiaridades de cada territorio demandan esa flexibilidad jurídica.

Si bien las recomendaciones del Comité de Ministros del Consejo de Europa van dirigidas, conforme a la práctica constante, a los gobiernos de los Estados miembros, la definición y aplicación de esta política de promoción de la participación ciudadana en el nivel local exige el compromiso y el esfuerzo conjunto de todas las autoridades. En esta línea, el texto de 2001 insta a los gobiernos a que soliciten y estimulen el compromiso y la acción de las autoridades locales, tratando de conseguir el compromiso de estas para aplicar de forma efectiva esta política pública y mejorar la reglamentación local.

Finalmente, y aun asumiendo el papel activo de las autoridades públicas en esta política de promoción, la Recomendación reconoce el protagonismo que deben asumir las estructuras asociativas y, en concreto, la ciudadanía.6 En este sentido, deviene fundamental una actuación dirigida a la formación de la ciudadanía en temas de participación, así como la puesta en marcha de una política tendente a propiciar la sensibilización a favor de una cultura política basada en la participación y el compromiso.

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b) Los nuevos Estatutos de Autonomía y la participación ciudadana en el ámbito local

La Constitución Española inauguró una cultura participativa inspirada en el principio democrático. La proclamación del carácter democrático del Estado español conlleva la formulación de la participación como eje esencial del sistema político, configurándose el artículo 9.2 CE'78 como pórtico en el que el texto fundamental acoge técnicas y mandatos de participación. Por su parte, el artículo 23 CE'78 recoge dos formas de acceso de los ciudadanos a las decisiones públicas, directamente o por medio de representantes, que no es sino el reconocimiento de un sistema mixto, de democracia representativa y de democracia directa, con una clara preeminencia del sistema representativo. No obstante, este entendimiento de la participación no agota las manifestaciones constitucionales del fenómeno participativo, por el contrario, el texto es rico en este tipo de declaraciones en diversos preceptos (artículos 27.5, 29, 48, 51.2, 92, 105, 125 ó 140).

En el marco constitucional de una sociedad democrática avanzada, los recientes Estatutos de Autonomía han asumido las tendencias jurídico-políticas basadas en el impulso de la participación ciudadana en la construcción de las políticas públicas. Los Estatutos de última generación configuran un marco político que impulse el principio democrático que justificó, entre otros, el proceso de descentralización política propuesto por el texto constitucional. La cercanía de los asuntos públicos al ciudadano y el mejor conocimiento de las necesidades de los individuos por la Administración autonómica, fueron algunos de los argumentos para apoyar el desarrollo y profundiza-ción de la descentralización política en nuestro país. Sin embargo, transcurridas tres décadas desde la aprobación del texto constitucional y el inicio del proceso autonómico, se puede afirmar que si bien la consolidación del Estado autonómico ha podido servir para mejorar la eficacia de determinadas políticas públicas, esa cercanía no ha propiciado una participación real y efectiva de los ciudadanos en los asuntos públicos al margen del clásico derecho de representación política.

Los Estatutos de Autonomía de última generación son ricos en manifestaciones tendentes a propiciar la participación ciudadana. La norma institucional básica de la Comunidad Autónoma reconoce un principio rector y unos derechos que deben informar la actuación de los...

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