STS, 12 de Noviembre de 2001

El Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 2 de Santa Cruz de Tenerife dictó sentencia el 15 de octubre de 1999, cuyo fallo dice:

Fallo. Que debo declarar la caducidad en el expediente sancionador estimando por tanto la demanda sin hacer expreso pronunciamiento en cuanto a las costas procesales

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

El 13 de agosto de 1998 se giró visita por el Inspector correspondiente en el local de la actora situado en La Laguna y se levantó Acta número 893/1998 «por no haber efectuado el Plan de Evacuación de los Riesgos Laborales», la cual está fechada a mano el 15 de octubre de 1998 y no consta en el expediente ninguna otra actuación por parte de quien levantó el acta.

El plazo de caducidad es de seis meses en virtud de los artículos 13 y 20 del Real Decreto 928/1988, de 14 de mayo, regulador del procedimiento para la imposición de sanciones por infracción del orden social y extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social, tras la reforma operada por la Ley 4/1999, que elimina el plazo de treinta días (del artículo 43.4 de la Ley 30/1992).

Dado que en ese tiempo no han existido interrupciones por causas imputables a la actora, procede estimar la existencia de caducidad, por cuanto la resolución fue notificada a la actora el día 19 de febrero de 1999 y, pese a que en tal fecha la Ley se encontraba en periodo de vacatio legis (plazo para entrar en vigor), debe operar con efectos retroactivos por ser beneficiosa para el administrado.

En el escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley presentado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Canarias se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 13.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, en relación con el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, al computar como tiempo de tramitación del expediente sancionador el transcurrido entre la fecha de la visita de inspección y el momento de notificación de la resolución sancionadora.

El precepto deja claro que después de la previa actividad inspectora el expediente se inicia por acta de inspección, en lo que aquí interesa, de 15 de octubre de 1998, máxime cuando el artículo 8.2 del mismo texto reglamentario, concordante con el artículo 13.2 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, establece un amplio margen temporal para extender el acta correspondiente a cada visita de inspección, puesto que señala como única limitación a las actuaciones previas la de no superar en determinadas circunstancias el plazo de nueve meses entre la visita y la elaboración del acta.

El Juzgado, como dies a quo (día inicial del plazo) fija el de la visita de inspección de 13 de agosto de 1998. Interpreta incorrectamente el precepto que se cita como impugnado, pues la fecha inicial no es otra que la de 15 de octubre de 1998.

Nos encontramos con una resolución errónea y gravemente dañosa para el interés general, pues, de prosperar el criterio expresado por la misma, se elimina la posibilidad de efectuar las pertinentes actividades de comprobación antes de decidir la iniciación de un expediente sancionador, al tener que realizarlas dentro del mismo, y éste se vería constreñido por un plazo limitado para resolverlo. Con ello se produciría una innecesaria dilapidación de energías y medios para iniciar precipitadamente procedimientos sancionadores.

Podemos encontrarnos con numerosos casos iguales al enjuiciado, siendo previsible la repetición de sentencias basadas en el criterio de la doctrina errónea que se imponga, lo que evidencia aún más la gravedad del daño que trae consigo el criterio del Juzgador a quo (de donde procede la resolución recurrida).

La doctrina legal que se postula es la de que en los procedimientos sancionadores por infracciones en materias propias del orden social, a efectos del cómputo del plazo de seis meses, que no debe superarse entre el comienzo y terminación del procedimiento, debe tomarse como momento inicial el de la fecha del Acta de Infracción y, como de terminación, la fecha de notificación de la resolución recaída en dicho procedimiento.

Motivo segundo. Con el mismo amparo procesal, por infracción del artículo 20.3 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, en relación también con el artículo 43.4 de la Ley 30/1992.

La redacción del artículo 20.3 no deja lugar a dudas de que el plazo de seis meses se computará desde la fecha del acta de inspección, que no tiene que coincidir con la de la visita de inspección a la que se refiera, pues el artículo 8.2 del mismo texto permite su elaboración con posterioridad a aquella visita.

Entre la fecha del Acta de 15 de octubre de 1998 y la de la notificación de la resolución sancionadora (19 de febrero de 1998) no han transcurridos seis meses ni, menos aún, los treinta días subsiguientes para dar paso a la caducidad.

La interpretación y aplicación que de este precepto hace la sentencia recurrida es también gravemente dañosa para el interés general por las mismas razones ya aducidas que se dan por reproducidas y es errónea, en cuanto no toma en consideración lo que dispone el artículo 20.3 del Real Decreto 928/1998, como fecha inicial para la determinación del tiempo de tramitación de un expediente.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se estime el recurso, se case la sentencia recurrida y se declare que la indicada sentencia es gravemente dañosa para el interés general y errónea y fije en su fallo como doctrina legal que los procedimientos sancionadores por infracción del orden social comienzan por acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como previene el artículo 13.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, y que el plazo de caducidad de seis meses que establece el artículo 20.3 del mismo Real Decreto 928/1998, y que no puede superarse para resolver los expedientes sancionadores, iniciará su cómputo en la fecha del acta de infracción que se haya practicado por dicha Inspección y no en la fecha de visita de inspección de la que traiga causa y terminará aquel plazo en el momento de notificación de la resolución que decida, en su caso, la sanción a imponer.

El Fiscal formula, en síntesis, las siguientes alegaciones:

La materia no afecta gravemente al interés general, sino sólo al de la recurrente. La sentencia puede ser discutible en cuanto a la interpretación que efectúa, pero para su superación o mantenimiento no se necesita el recurso el interés de la ley, sino que basta simplemente con la jurisprudencia existente.

No puede entenderse el recurso en interés de la ley como sustitutivo del recurso de casación.

El Ministerio Fiscal interesa la inadmisión recurso o su desestimación.

No se ha personado la parte recurrida.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 7 de noviembre de 2001, en que tuvo lugar.

El recurso de casación en interés de la Ley que enjuiciamos se interpone por la Comunidad Autónoma de Canarias contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 2 de Santa Cruz de Tenerife el 15 de octubre de 1999, por la que se declara la caducidad en el expediente sancionador por infracción en el orden social por apreciar haber transcurrido el plazo de caducidad de seis meses entre la fecha en que tuvo lugar la visita del Inspector (el 13 de agosto de 1998) y la fecha de notificación de la resolución sancionadora (el 19 de febrero de 1999), aun cuando el Acta levantada «por no haber efectuado el Plan de Evacuación de los Riesgos Laborales» aparece fechada el 15 de octubre de 1998.

Esta Sala tiene reiteradamente declarado [en relación con el artículo 102 b) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril] -sentencias de 22 de enero de 1997, 12 de febrero de 1997, 10 de diciembre de 1997, 12 de diciembre de 1997 y 27 de diciembre de 1997, entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada.

Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, esto es, sólo utilizable cuando la sentencia impugnada tenga carácter firme por no caber contra ella recurso de casación tanto en su modalidad común como en la de unificación de doctrina, en el que no cabe más que establecer la doctrina de esta Sala respecto al concreto pronunciamiento del órgano judicial de instancia.

Por consiguiente, además de los requisitos formales y procesales (legitimación e interposición dentro de plazo, acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna), el recurso de casación en interés de la Ley requiere que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, que interprete o aplique incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, y exige que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postula.

La finalidad legítima de este remedio procesal no es, en tanto no concurran las circunstancias antes expresadas, la de combatir la interpretación supuestamente errónea de un precepto legal por parte de los órganos judiciales inferiores.

Una nutrida jurisprudencia de esta misma Sala ha venido exigiendo con el debido rigor el cumplimiento de estos requisitos, entendiendo que la finalidad del recurso ahora considerado no es otra que la de evitar que se perpetúen criterios interpretativos erróneos cuando resulten gravemente dañosos para los intereses generales, sin perjuicio de la inalterabilidad del fallo recurrido.

Es una exigencia especial de este recurso que se concrete la doctrina legal que se interesa, la cual ha de estar en íntima conexión con el objeto del proceso que haya dado lugar al recurso (sentencias de 20 de marzo de 1998, 30 de enero de 1998 y 10 de junio de 1999).

Ha de descartarse toda pretensión de que se fije una doctrina legal que haya sido anteriormente rechazada; que ya esté fijada por este Tribunal Supremo; que resulte inútil por ser obvia y de forzoso asentimiento (sentencias de 19 de diciembre de 1998 y 19 de junio de 1999); o que adolezca de una evidente desconexión con lo afirmado en la resolución impugnada.

Ha de evitarse, en fin, que la irrecurribilidad de los pronunciamientos judiciales pretenda soslayarse a través de la interposición de este recurso, concebido únicamente en interés de la Ley. No puede tratarse mediante él de obtener un nuevo examen del conflicto definitivamente resuelto en vía judicial, convirtiendo al Tribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (sentencias de 6 de abril de 1998, 11 de junio de 1998 y 16 de diciembre de 1998).

El Ministerio Fiscal niega la concurrencia de los presupuestos indispensables para la admisibilidad del recurso, entendiendo que la doctrina sentada por el Juez a quo (de donde procede la resolución recurrida), pudiendo ser errónea, no es gravemente dañosa para el interés público; y que para superarla o mantenerla basta con la jurisprudencia existente. Sin embargo, esta Sala observa que:

1. Frente a la interpretación de la sentencia recurrida, en el sentido de que el plazo de caducidad de seis meses fijado para los expedientes sancionadores en el orden social debe computarse a partir de la visita de inspección, se postula que se fije doctrina legal en el sentido de que la fecha de iniciación de dicho plazo es la correspondiente al Acta, cuando sea posterior.

2. El carácter gravemente dañoso y erróneo para el interés general de la doctrina sentada por el Juzgado de lo Contencioso- administrativo del que procede la sentencia impugnada se justifica, de forma que puede estimarse razonable, mediante el argumento de que, de prosperar el criterio seguido en la sentencia, se elimina en la práctica la posibilidad de efectuar las pertinentes actividades previas de comprobación antes de decidir la iniciación de un expediente sancionador y que cabe la posibilidad de que se produzcan numerosos casos iguales al enjuiciado.

   A ello debe añadirse la importancia de la actividad inspectora y sancionadora de la Administración en materia de seguridad en el trabajo, de cuyo fracaso no cabe esperar sino efectos indeseables de gran importancia en el orden personal y social.

3. La cuestión no ha sido decidida por esta Sala, puesto que los pronunciamientos existentes -que el Ministerio Fiscal no cita- no abordan directamente la cuestión y, en todo caso, no se refieren a la regulación vigente.

   Procede, pues, entrar en el examen del recurso interpuesto.

En el motivo primero, al amparo del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción, se alega, en síntesis, que el artículo 13.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, en relación con el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, deja claro que, después de la previa actividad inspectora, el expediente se inicia por acta de la Inspección, máxime cuando el artículo 8.2 del mismo texto reglamentario, concordante con el artículo 13.2 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, establece un amplio margen temporal para extender el acta correspondiente a cada visita de inspección.

En el motivo segundo, con el mismo amparo procesal, se alega, en síntesis, que el artículo 20.3 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, en relación también con el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, no deja lugar a dudas de que el plazo de seis meses se computará desde la fecha del acta de inspección, que no tiene que coincidir con la de la visita de inspección a la que se refiera, pues el artículo 8.2 del mismo texto permite su elaboración con posterioridad a aquella visita.

Por ello se postula que se fije como doctrina legal que los procedimientos sancionadores por infracción del orden social comienzan por acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como previene el artículo 13.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, y que el plazo de caducidad de seis meses que establece el artículo 20.3 del mismo Real Decreto 928/1998, y que no puede superarse para resolver los expedientes sancionadores, iniciará su cómputo en la fecha del acta de infracción que se haya practicado por dicha Inspección y no en la fecha de visita de inspección de la que traiga causa y terminará aquel plazo en el momento de notificación de la resolución que decida, en su caso, la sanción a imponer.

Debe partirse, como declara la sentencia de 8 de mayo de 2000, recurso contencioso-administrativo número 287/1995, de la disposición adicional 7ª de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la cual se establece que los procedimientos administrativos para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social se rigen por su normativa específica y, subsidiariamente, por las disposiciones de dicha Ley.

La Ley 8/1988, sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, en el capítulo VIII, dedicaba escasos preceptos a las cuestiones de procedimiento, pues se limitaba a señalar la aplicación subsidiaria de la Ley de Procedimiento Administrativo y a establecer los principios de tramitación, el contenido de las actas y los recursos. En definitiva, no diseñó un completo procedimiento administrativo, sino que fijó sólo unos criterios básicos y mantuvo en vigor el Decreto 1860/1975, de 10 de julio, por el que se aprobó el Procedimiento Administrativo Especial de imposición de sanciones por infracción de leyes sociales y para liquidación de cuotas a la Seguridad Social. En esta disposición no se contemplaba la caducidad del procedimiento, sino que la falta de resolución en plazo tenía la consecuencia prevista en el artículo 15.4.2.

El Real Decreto 396/1996, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento sobre procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social, estableció por vez primera una previsión específica de la caducidad del procedimiento sancionador en el orden social y de liquidación de cuotas de la Seguridad Social en consonancia con lo dispuesto en el artículo 43.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en la redacción anterior a la Ley 4/1999, de 13 de enero). El artículo 32.4 decía que «si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la fecha del acta, teniendo en cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados o por la suspensión del procedimiento a que se refieren los artículos 5.1 y 6.1 de este Reglamento, se iniciará el cómputo del plazo de treinta días establecido en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992. Transcurrido el plazo de caducidad el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones».

Pues bien, esta previsión, como observa la citada sentencia, fue seguida de lo dispuesto en el artículo 20.3 del Reglamento General sobre Procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, que es el actualmente vigente.

El artículo 20.3 del Reglamento General sobre Procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, contiene una redacción análoga a la ya transcrita del anterior Reglamento, pues dispone que «Si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la fecha del acta, sin cómputo de las interrupciones por causas imputables a los interesados o de la suspensión del procedimiento a que se refiere este Reglamento, se iniciará el cómputo del plazo de treinta días establecido en el artículo 43.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Transcurrido el plazo de caducidad el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de actuaciones».

Tras la Ley 4/1999, que suprime el expresado plazo de treinta días, la remisión al plazo de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común debe entenderse referida a lo dispuesto en el artículo 44.2, también modificado, con arreglo al cual «En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: [...] En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad [...]».

A su vez, el precepto que acaba de citarse puede considerarse integrado, en el ámbito de aplicación del Reglamento, con el artículo 20.3 del mismo. En efecto, según el artículo 42.2 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común «El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento [...]». Por su parte, el apartado 3 de este mismo artículo fija como dies a quo (día inicial del plazo) para el cómputo de este plazo «la fecha del acuerdo de iniciación».

Para la interpretación del precepto reglamentario cuestionado, debe partirse, en consecuencia, de la especificidad de la normativa sancionadora en esta materia, salvada por la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, sin perjuicio de tener en cuenta a efectos interpretativos los principios que dimanan de ésta.

De acuerdo con estas premisas, el precepto reglamentario en cuestión debe interpretarse con arreglo a sus previsiones literales, de las que se desprende que el plazo de caducidad comienza a computarse a partir de la fecha del acta. Ésta aparece mencionada expresamente en el mismo.

Esta apreciación se corrobora con lo dispuesto en el artículo 13, que considera aquella fecha como la de iniciación del procedimiento: «El procedimiento sancionador se iniciará de oficio, como resultado de la actividad inspectora previa, por acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que se extenderá y tramitará de acuerdo con lo establecido en este Capítulo». Ello resulta conforme con el principio sentado en la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común sobre iniciación del cómputo del plazo para dictar resolución (y, por consiguiente, de caducidad) en la fecha del acuerdo de iniciación del expediente sancionador.

De ahí el sentido de que pueda existir una actividad inspectora previa, y que sólo el transcurso del plazo de nueve meses, salvo que la dilación sea imputable al sujeto a inspección, o la interrupción por más de tres meses, determine la caducidad de la posibilidad de extender acta de infracción o de liquidación como consecuencia de tales actuaciones previas (artículo 8.2 del Reglamento).

Suprimido el plazo de treinta días, adicional al de seis meses, que establecía la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común antes de la modificación introducida por la Ley 4/1999, la falta de norma expresa al efecto determina que, por aplicación subsidiaria del nuevo artículo 44.2 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, el dies ad quem (día final) del plazo de caducidad sea el de la notificación de la resolución del expediente.

Procede, en suma, la estimación sustancial del recurso de casación en interés de la Ley interpuesto y, respetando, en todo caso, la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, fijar la siguiente doctrina legal: «El cómputo del plazo de caducidad de seis meses que establece el artículo 20.3 del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, se inicia en la fecha del acta de infracción levantada por la Inspección, y no en la fecha de la visita de inspección de la que traiga causa si ésta fuera anterior, y termina en la fecha de notificación de la resolución del procedimiento sancionador».

Dado el sentido estimatorio de este recurso, procede, asimismo, publicar el fallo en el «Boletín Oficial del Estado» y a partir de su inserción en él vinculará a todos los Jueces y Tribunales inferiores en grado de este orden jurisdiccional, conforme dispone el artículo 110.7 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio.

No ha lugar a la imposición de las costas causadas en el presente recurso de casación en interés de la Ley.

Con arreglo al artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, en las instancias o grados sucesivos a la primera sólo procede la imposición de costas si se desestima totalmente el recurso o concurren causas que aconsejen su no imposición.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,