Un éxito sólo parcial: evaluación de los primeros veinte años de acuerdos en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación Estado-Comunidad Valenciana
| Autor | Clàudia Gimeno Fernández |
| Cargo | Doctoranda al Departament de Dret Administratiu de la Universitat de València (UV), graduada en dret i ciències polítiques i de l'Administració pública i màster en advocacia a la UV |
| Páginas | 157-170 |
UN ÈXIT NOMÉS PARCIAL: AVALUACIÓ DELS PRIMERS VINT ANYS D’ACORDS
AL SI DE LA COMISSIÓ BILATERAL DE COOPERACIÓ ESTAT-GENERALITAT
VALENCIANA
Clàudia Gimeno Fernández*
Resum
La Comissió Bilateral de Cooperació Estat-Comunitat Valenciana és l’òrgan més important en les relacions entre
ambdues administracions i té, entre d’altres, l’objectiu d’arribar a acords intergovernamentals per tal de reduir l’elevat
nombre de recursos d’inconstitucionalitat que es presenten davant del Tribunal Constitucional. Malgrat que la sensació
general és que aquest objectiu s’ha aconseguit, ja que ha crescut gradualment el nombre d’acords adoptats per part de
la Comissió, una anàlisi del seu funcionament i de les característiques dels acords assolits ens porta a pensar que tal
vegada aquest èxit és només parcial. Per això, i amb la nalitat d’avaluar el rendiment d’aquest òrgan especíc durant
els anys que ha estat en funcionament, en aquest treball s’analitzen en profunditat els acords adoptats en el si d’aquest,
després d’examinar, breument, la seua regulació i regles bàsiques de funcionament.
Paraules clau: Comissió Bilateral; avaluació; acords intergovernamentals; País Valencià; Generalitat Valenciana.
AN ONLY PARTIAL SUCCESS: ASSESSMENT OF THE FIRST TWENTY YEARS
OF AGREEMENTS IN THE STATE-GENERALITAT VALENCIANA BILATERAL
COOPERATION COMMITTEE
Abstract
The State-Generalitat Valenciana Bilateral Cooperation Committee is the most important body in relations between the
two administrations and, amongst other things, aims to reach intergovernmental agreements to reduce the large number
of constitutional challenges lodged with the Constitutional Court. Although the general feeling is that this goal has been
achieved, as the number of agreements adopted by the Committee has gradually increased, an analysis of its operation
and the features of the agreements reached leads us to believe that this success is only partial. For this reason, and to
assess the performance of this body since it was established, this article briey examines its regulation and basic rules
of operation and then analyses in depth the agreements it has adopted.
Key words: bilateral committee; assessment; intergovernmental agreements; Valencian Country; Valencian Government.
* Clàudia Gimeno Fernández, doctoranda al Departament de Dret Administratiu de la Universitat de València (UV), graduada en
dret i ciències polítiques i de l’Administració pública i màster en advocacia a la UV. Facultat de Dret, avinguda dels Tarongers, s/n.
46002 València. claudia.gimeno@uv.es.
Article rebut el 23.03.2020. Avaluació cega: 20.04.2020 i 30.04.2020. Data d’acceptació de la versió nal: 08.05.2020.
Citació recomanada: Gimeno Fernández, Clàudia. (2020). Un èxit només parcial: avaluació dels primers vint anys d’acords al si
de la Comissió Bilateral de Cooperació Estat-Generalitat Valenciana. Revista Catalana de Dret Públic, 61, 157-170. https://doi.org/
10.2436/rcdp.i61.2020.3442.
Clàudia Gimeno Fernández
Un èxit només parcial: avaluació dels primers vint anys d’acords al si de la Comissió Bilateral...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 158
Sumari
1 Introducció
2 La Comissió Bilateral Estat-Comunitat Valenciana
2.1 Regulació
2.2 Funcionament de la Comissió en el supòsit previst a l’article 33 de la LOTC
3 Anàlisi dels acords adoptats per la Comissió Bilateral
3.1 Acords d’inici de negociacions
3.2 Resultat de les negociacions
3.3 Finalitat dels acords
4 Conclusions
Referències bibliogràques
Clàudia Gimeno Fernández
Un èxit només parcial: avaluació dels primers vint anys d’acords al si de la Comissió Bilateral...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 159
1 Introducció
Les comissions bilaterals de cooperació entre l’Estat i cadascuna de les comunitats autònomes (a més de
les ciutats autònomes de Ceuta i Melilla) han estat denides com els òrgans més importants en les relacions
entre els seus respectius governs, gràcies a la seua naturalesa governativa i administrativa i al fet que tenen
com a nalitat permetre l’articulació de mecanismes de col·laboració per a evitar interferències i exibilitzar
i previndre disfuncions derivades del sistema de distribució de competències (Ridaura, 2007).1
Davant l’absència de tota regulació d’aquestes al text constitucional i després de la seua conrmació com
el mecanisme polític més adequat per al tractament dels assumptes especícs de cada comunitat autònoma
als pactes autonòmics de 1992 (Ridaura, 2010), el seu desenvolupament normatiu ha vingut de la mà de
diferents reformes de lleis estatals —per una banda, la de l’any 2000, de la Llei orgànica del Tribunal
Constitucional (LOTC) i, per altra banda, la dels articles 4 i 5 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de
règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC), duta a terme
per la Llei 4/1999, de 13 de gener— i a través de la introducció de previsions especíques als diferents
estatuts d’autonomia.2 Bàsicament, aquestes disposicions han anat plasmant les previsions concretes que de
forma dispersa s’havien desenvolupat mitjançant les corresponents normes reguladores de les comissions
aparegudes des de les darreries dels anys 80.
Actualment, la regulació bàsica de les comissions bilaterals la trobem a l’article 153 de la Llei 40/2015, d’1
d’octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), que ha tractat de preveure de forma més detallada algunes
de les seues característiques, sense perjudici de les peculiaritats que en matèria d’organització i funcions
establisquen els estatuts d’autonomia.3 Així, després d’indicar que les comissions bilaterals de cooperació
són òrgans de cooperació de composició bilateral que reunixen, per nombre igual de representants, membres
del Govern, en representació de l’Administració general de l’Estat, i membres del Consell de Govern de la
comunitat autònoma, assenyala que la seua funció essencial és, entre d’altres, aplegar acords relacionats amb
la millora de la coordinació entre ambdues administracions en relació amb assumptes que afecten de forma
singular aquesta CA. A més, pel que fa al desenvolupament de la seua activitat, preveu que les comissions
bilaterals de cooperació creen grups de treball i que puguen convocar-se i adoptar acords per videoconferència
o per mitjans electrònics. Finalment, l’article introduix una previsió relativament qüestionable, en assenyalar
que les decisions adoptades per les comissions bilaterals de cooperació “revestiran la forma d’Acords i seran
d’obligat compliment, quan així es preveja expressament, per a les dues Administracions que ho subscriguen
i en aquest cas seran exigibles conforme a l’establit en la Llei 29/1998, de 13 de juliol”.4
Com la pràctica totalitat de la doctrina ha assenyalat, després de la reforma l’any 2000 de la LOTC
esmentada abans,5 la funció d’arribar a acords intergovernamentals per tal d’evitar la interposició del recurs
1 A banda d’aquestes, entre els principals mecanismes de col·laboració i cooperació entre l’Estat i les comunitats autònomes hi
trobem la Conferència de Presidents —òrgan de composició multilateral format per la Presidència del Govern central i la de les CA
i les ciutats de Ceuta i Melilla—, les conferències sectorials —òrgans de composició multilateral i d’àmbit sectorial determinat que
reunixen, segons la matèria, responsables del Govern central i dels autonòmics i de les ciutats de Ceuta i Melilla—, els convenis de
cooperació —acords entre l’Administració de l’Estat i una o diverses CA—, i les comissions territorials de coordinació —òrgans de
col·laboració entre administracions els territoris de les quals siguen coincidents o limítrofs—, d’acord amb el que indiquen el capítol
VI del títol preliminar i el títol III de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP). En relació amb
aquesta qüestió, vegeu García (2009), Ruiz (2012) i Vega (2016).
2 Gran part dels estatuts d’autonomia de nova generació aprovats en 2006 i 2007 regulen la cooperació bilateral, fonamentalment a
través de comissions bilaterals. Ens referim als estatuts de Catalunya, Andalusia, Aragó, Castella i Lleó i Extremadura.
3 Abans, aquesta regulació la trobàvem a l’article 5.2 de la LRJPAC, que, de manera molt succinta, indicava que els “òrgans de
cooperació de composició bilateral i d’àmbit general que reunisquen membres del Govern, en representació de l’Administració
General de l’Estat, i membres del Consell de Govern, en representació de l’Administració de la respectiva Comunitat Autònoma, es
denominen Comissions Bilaterals de Cooperació. La seua creació s’efectua mitjançant acord, que determina els elements essencials
del seu règim”.
4 Així, com Vega (2016) indica, l’exigibilitat jurídica i judicial d’aquests acords presenta alguns obstacles. En primer lloc, perquè
aquests acords són, en la majoria dels casos, acords polítics, no jurídics, i per tant, de difícil exigibilitat judicial posterior; i, en
segon lloc, perquè inclús en el cas d’acords essencialment jurídics, no existix cap regulació relativa a la forma ni a l’òrgan davant
el qual aquests s’impugnen, ja que cap dels òrgans jurisdiccionals previstos en els articles 6 i següents de la LJCA té reconeguda la
competència per a scalitzar els seus acords.
5 Aquesta modica l’article 33 LOTC, addicionant dos apartats (el 2 i el 3), en els quals es regula la utilització d’aquest mecanisme
bilateral. Amb aquesta nalitat s’amplia a nou mesos el termini perquè el president del Govern de la Nació i els òrgans col·legiats
executius de les comunitats autònomes puguen interposar el recurs d’inconstitucionalitat contra lleis, disposicions o actes amb força
Clàudia Gimeno Fernández
Un èxit només parcial: avaluació dels primers vint anys d’acords al si de la Comissió Bilateral...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 160
d’inconstitucionalitat ha esdevingut una de les més importants d’aquestes comissions.6 Aleshores aquesta
funció es va potenciar amb la nalitat de reduir l’elevat nombre de litigis davant del Tribunal Constitucional
i afavorir els procediments de negociació entre l’Estat i les comunitats autònomes (Latorre, 2012; Roig,
2015). Malgrat que la sensació general és que aquests objectius s’han aconseguit, ja que ha crescut el nombre
d’acords adoptats entre el Govern estatal i els autonòmics gràcies a aquestes comissions, una anàlisi del
funcionament de la Comissió Bilateral Estat-Comunitat Valenciana ens porta a pensar que tal vegada aquest
èxit és només parcial. Per això, i amb la nalitat d’avaluar el rendiment d’aquesta comissió especíca, en
aquest treball analitzarem els acords que ha adoptat ns hui dia, després d’examinar, breument, la seua
regulació i funcionament.
2 La Comissió Bilateral Estat-Comunitat Valenciana
2.1 Regulació
El 10 de juliol de 2000 es va subscriure, entre el Ministeri d’Administracions Públiques i la Generalitat
Valenciana, l’Acord constitutiu de la Comissió Bilateral de Cooperació Administració General de l’Estat-
Generalitat Valenciana.7 La creació d’aquesta Comissió és prou tardana si tenim en compte que va ser en 1987
quan es van aprovar les normes reguladores de les primeres comissions (Catalunya, País Basc i Andalusia) i
que es va fer, a més, una volta ja havien sigut regulades amb caràcter general a l’ordenament jurídic espanyol
(mitjançant les modicacions normatives mencionades adés).8 Malgrat això, hi ha indicis que ens porten a
pensar que aquesta Comissió ja existia molt abans, almenys des de l’any 1987, encara que no es trobava
institucionalitzada, tenia un caràcter informal i pareix que no va arribar a funcionar de forma efectiva.9
A diferència de la gran majoria d’autonomies en les quals es van reformar sengles estatuts d’autonomia a
partir de l’any 2006 (Catalunya, Andalusia, Aragó, Castella i Lleó, Navarra i Extremadura), el valencià no va
incloure cap menció ni regulació de la Comissió Bilateral (tan sols preveu en la disposició transitòria primera
la Comissió Mixta de Transferències).10 Hi ha diverses raons que podrien explicar aquesta omissió. Per un
costat, Ridaura (2013a) indica que l’omissió de qualsevol menció a la Comissió Bilateral a l’Estatut valencià
de llei sempre que es reunisca la Comissió Bilateral de Cooperació i acorde l’inici de negociacions per a resoldre les discrepàncies, es
pose en coneixement del TC i es publique en els butlletins ocials de l’Estat i de la comunitat autònoma aquest acord en el termini de
3 mesos des de la publicació de la norma controvertida. Aquesta modicació de la LOTC evidencia la voluntat del legislador de dotar
d’un marc legal i de potenciar les funcions d’aquests òrgans, qualicats per la doctrina com un mecanisme de resolució extrajudicial
de les discrepàncies competencials entre l’Estat i les comunitats autònomes (González, 2008).
6 Per exemple, García (2016: 130, 131) indica que “la funció de resolució extrajudicial de controvèrsies que les comissions bilaterals
exercixen ex lege des de 2000 (art. 33.2 LOTC) ha reactivat el seu funcionament, ns al punt que en moltes comissions bilaterals
constituix la seua principal —i a vegades única— comesa” (la traducció és nostra).
7 Publicat al Diari Ocial de la Generalitat Valenciana (DOGV) mitjançant resolució de 21 de juliol de 2000, de la subsecretària del
secretari del Govern i Relacions amb les Corts de la Presidència de la Generalitat i inscrit en el Registre de Convenis amb el número
0483/2000 (DOGV núm. 3.810 de 8 d’agost del 2000) i al Butlletí Ocial de l’Estat (BOE) mitjançant l’Ordre de 25 de juliol de
2000, del Ministeri d’Administracions Públiques (BOE núm. 189, de 8 d’agost del 2000).
8 Per a una anàlisi en profunditat de la regulació i l’evolució de les diferents comissions bilaterals existents a l’Estat espanyol, vegeu,
entre d’altres, Ridaura (2007, 2010), Latorre (2013) i Roig (2015).
9 Així, trobem, al Butlletí Ocial de les Corts Valencianes número 131, de 28 de juny de 1989, contestació a la pregunta número
442/89 formulada al Govern sobre els “temes plantejats per la Comissió Bilateral de Cooperació” i “l’escassa activitat d’aquesta
Comissió Bilateral”, formulada per la diputada Maria Àngels Ramón-Llin i Martínez, del grup parlamentari Unió Valenciana. En
la contestació a aquesta pregunta s’indica que “les Comissions Bilaterals es van constituir en vàries Comunitats Autònomes per
la necessitat d’establir òrgans de cooperació bilateral entre l’Estat i les Comunitats Autònomes. […] La Comissió Bilateral de
Cooperació a la Comunitat Valenciana, segons dades facilitades pel Govern Central, no ha arribat a cap acord d’ençà que fou creada
en març de 1987, tan sols s’ha celebrat una reunió en la qual es va concretar una proposta de treball per a estudiar temes especícs,
com ara arrendaments històrics, horaris comercials, obres hidràuliques. En altres Comunitats Autònomes aquestes Comissions
Bilaterals han servit per a resoldre, entre altres temes, diversos conictes de competència”.
10 En aquest sentit, Latorre (2013: 87) indica que aquests estatuts que sí que han inclòs mencions expresses a les comissions
bilaterals han servit per a “destacar la rellevància de les comissions bilaterals, al ser regulades en la mateixa norma institucional
bàsica autonòmica”, i que, així, mitjançant aquesta regulació, s’ha elevat el rang de la seua llei reguladora, que ara passa a ser una
llei orgànica, amb un contingut més ampli i més detallat que el de la normativa bàsica estatal (la traducció és nostra). A més, com
subratllen Ridaura (2010) i García (2009, 2016), mitjançant la regulació estatutària de les comissions, aquestes passen de ser només
un instrument de cooperació administrativa a ser un òrgan bilateral de cooperació política —es regulen les relacions entre l’Estat i
la comunitat autònoma i no entre les seues administracions—, s’assegura la participació de les CA en els processos de reforma de la
regulació del seu funcionament i s’instaura —en alguns casos— l’obligació de realitzar reunions periòdiques i la vinculació jurídica
dels acords assolits.
Clàudia Gimeno Fernández
Un èxit només parcial: avaluació dels primers vint anys d’acords al si de la Comissió Bilateral...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 161
pot signicar una voluntat de potenciar la col·laboració multilateral front a la bilateral —malgrat que, com la
mateixa Ridaura reconeix, tampoc, a diferència d’altres estatuts, apareix menció explícita a la multilateralitat
en el text estatutari valencià. En un sentit similar es pronuncia García (2009) en armar que la seua previsió
en alguns textos estatutaris reectix una aposta política per potenciar el canal bilateral.11 Una altra explicació
que es pot donar a aquesta inexistent regulació és potser que, com indica Boix (2013: 61), “l’Estatut valencià,
el primer dels que es van aprovar considerats de ‘nova generació’, és en realitat més un instrument jurídic
homologable, per la seua escassa ambició, a la generació anterior d’estatuts”. Finalment, pot explicar-se pel
fet que no va ser ns a l’any 2010 que el treball efectiu de la Comissió va començar (almenys en relació amb
els acords per a evitar els recursos d’inconstitucionalitat, que són els únics d’obligatòria publicació al BOE i
al DOGV, i els únics que efectivament hi consten). En qualsevol cas, hi ha consens en la doctrina a assenyalar
que la previsió estatutària no és requisit indispensable per a establir o mantindre aquestes relacions bilaterals
amb l’Estat i que res impedix a les comissions sense previsió estatutària funcionar com les que sí que en
tenen —de fet, s’observa que el règim de funcionament de les segones no ha canviat respecte del que havien
desenvolupat abans de tindre base estatutària— (Ridaura, 2010, 2013a; García, 2009, 2016).
L’Acord constitutiu de la Comissió Bilateral de Cooperació, que especicava, al seu annex, les normes de
funcionament de la Comissió, s’ha deixat sense efecte després de l’aprovació del Reglament de la Comissió
Bilateral Generalitat Valenciana-Estat, adoptat en la reunió de 21 de febrer de 2019 d’aquesta Comissió
Bilateral —en què, de fet, es constituix de nou aquesta Comissió Bilateral, que succeïx la creada el juliol
de l’any 2000.12 Aquest nou reglament incidix en el fet que la Comissió Bilateral és l’òrgan permanent
de cooperació entre la Comunitat Autònoma i l’Estat, sense perjudici d’altres òrgans multilaterals i de la
Comissió Mixta de Transferències, per a instrumentar la col·laboració mútua en l’exercici de les respectives
competències, arbitrar mecanismes de cooperació en aquells àmbits en els quals conuïsca l’activitat de totes
dues administracions i servir de marc per a la solució extraprocessal de conictes competencials (article 1).
2.2 Funcionament de la Comissió en el supòsit previst a l’article 33 de la LOTC
Les funcions de la Comissió bilateral s’establixen a l’article 7 del Reglament adoptat el 21 de febrer de
2019, que comença apuntant que en relació amb aquestes funcions la Comissió ha d’actuar de conformitat
amb els principis de lleialtat institucional, coordinació, cooperació i col·laboració, seguint la formulació de
l’article 59.3 de l’Estatut d’autonomia de la Comunitat Valenciana. Les funcions previstes són, bàsicament,
de naturalesa executiva i governativa, i es troben relacionades amb les funcions administratives, polítiques i
tècniques que tenen ambdós governs.13
Entre aquestes funcions, destaca la d’examinar qualssevol assumptes que afecten totes dues parts i,
en particular, els que tinguen per objecte evitar o intentar resoldre per via extraprocessal conictes de
competència. De forma menys explícita que a les anteriors normes reguladores del funcionament de la
Comissió (que indicaven expressament que aquesta funció comportava “analitzar les normes amb rang de
llei, estatals o autonòmiques, en relació amb les quals se susciten qüestions susceptibles de donar lloc al
plantejament d’un recurs d’inconstitucionalitat, amb el d’arribar a un acord que n’evite la interposició
[...]”), l’actual redacció del reglament fa referència escarida a aquest supòsit i reserva un article (l’onzè) a
regular el règim de funcionament de la Comissió en aquests casos. En aquest s’indica que, en aquest cas, és
la Subcomissió de Seguiment Normatiu, Prevenció i Solució de Conictes la que ha d’exercir les funcions
atribuïdes a la Comissió Bilateral en cas que un dels governs considere que existixen fundats motius per a
11 García (2009: 368; 2016) també subratlla que, en altres casos, aquesta previsió estatutària reectix “una tendència a l’emulació”,
després de la incorporació, en l’Estatut català de 2006, de la Comissió Bilateral entre Catalunya i l’Estat (la traducció és nostra).
12 Aquest acord no s’ha publicat ni al Diari Ocial de la Generalitat Valenciana ni al Butlletí Ocial de l’Estat. Només trobem
publicat l’acord al web del Ministeri de Política Territorial i Funció Pública, com a part del document Normas de funcionamiento
de las Comisiones Bilaterales de Cooperación, publicat pel Ministeri de Política Territorial i Funció Pública i accessible en aquest
lloc web.
13 Especícament, l’article 7 preveu que les funcions que la Comissió ha d’exercir són: a) impulsar la realització d’actuacions i plans
conjunts per al desenvolupament de les polítiques comunes i, si escau, subscriure els oportuns convenis de col·laboració; b) dissenyar
mecanismes de col·laboració mútua en les diferents àrees en què puga conuir l’activitat de totes dues administracions; c) servir
d’instrument per a previndre conictes entre totes dues administracions; d) arbitrar propostes de solució a qüestions que interessen a
totes dues parts en assumptes de la seua competència; i e) examinar qualssevol assumptes que afecten totes dues parts i, en particular,
els que tinguen per objecte evitar o intentar resoldre per via extraprocessal conictes de competència.
Clàudia Gimeno Fernández
Un èxit només parcial: avaluació dels primers vint anys d’acords al si de la Comissió Bilateral...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 162
interposar un recurs d’inconstitucionalitat contra lleis, disposicions o actes amb força de llei.14 Així, qualsevol
dels dos governs pot instar la convocatòria de la reunió de la Subcomissió per a l’adopció del corresponent
acord d’iniciació de les negociacions, abans que es complisquen els tres mesos des de la publicació de la
norma, a l’efecte que la Comissió considere l’aplicació del que preveu l’article 33 de la LOTC. En el si de
la Subcomissió es pot adoptar l’acord d’iniciar negociacions per a resoldre les discrepàncies sorgides, que
s’ha de comunicar a la Presidència del Tribunal Constitucional dins del termini dels tres mesos següents a la
publicació de la llei sotmesa a coneixement de la Subcomissió a l’efecte d’ampliar del termini d’interposició
del recurs d’inconstitucionalitat. Així mateix, s’ha de disposar la publicació del l’acord en els respectius
diaris ocials. Per acord de la Subcomissió de Seguiment Normatiu, Prevenció i Solució de Conictes es pot
crear un grup de treball per a l’anàlisi i estudi de les discrepàncies existents. Quan aquest (o la Comissió,
en cas que no hi haja grup de treball) concloga amb una proposta de solució de les discrepàncies, s’ha
de formalitzar el corresponent acord. S’ha de procedir d’igual manera si es constata la impossibilitat de
convindre una proposta conjunta.
Una de les modicacions més importants introduïdes per aquest reglament és l’aparent manca d’obligatorietat
de publicació de l’acord nalitzador d’aquestes discrepàncies. I és que, a diferència de les anteriors normes,
que expressament preveien que “aquests acords podran publicar-se en el Butlletí Ocial de l’Estat i en
el Diari Ocial de la Generalitat Valenciana, i serà obligatòria en qualsevol cas la seua publicació, en el
supòsit previst en l’article 33” de la LOTC, en l’actual redacció s’indica que és en aquells supòsits en què
totes dues representacions ho estimen adequat, després de considerar el contingut i efectes d’aquests, que
els acords es poden publicar en el BOE i en el DOGV. Aquest canvi normatiu —cal recordar que l’article
33 LOTC tampoc obliga a la publicació d’aquest acord, ja que només fa referència a la publicació de
l’acord d’iniciació de les negociacions, i no del que les nalitza— és un retrocés pel que fa a la millora
de la transparència del funcionament d’aquestes comissions, que és, alhora, una de les principals crítiques
que respecte d’aquestes formula la doctrina.15 I és que, si ns a dia d’avui ja s’havia criticat la manca de
porositat d’aquests procediments negociadors i dels membres que hi participen i la falta de transparència
sobre les decisions preses, deixar la decisió sobre la publicació d’aquests acords, que considerem d’especial
importància, a la voluntat de la Comissió suposa una clara involució.
3 Anàlisi dels acords adoptats per la Comissió Bilateral
Com indicàvem, la funció més signicativa de la Comissió Bilateral Estat-Comunitat Valenciana és la de
possibilitar acords intergovernamentals que eviten la interposició del recurs d’inconstitucionalitat. Amb la
nalitat d’avaluar el rendiment de la Comissió pel que fa a aquests acords, a continuació realitzarem una
anàlisi de (i) la seua tipologia, (ii) la forma de nalització de les negociacions iniciades, i (iii) la nalitat dels
acords adoptats.
14 Per al tractament especialitzat de les qüestions competència de la Comissió es creen, amb caràcter permanent, tres subcomissions:
(I) la de col·laboració i cooperació; (II) la d’infraestructures; i (III) la de seguiment normatiu, prevenció i solució de conictes.
D’acord amb les funcions que els corresponguen o que els hagen sigut expressament atribuïdes per la Comissió, les subcomissions i
els grups de treball poden adoptar els acords corresponents, dels quals es dona compte a la Comissió Bilateral, en la primera reunió
subsegüent que tinga lloc (art. 10 del Reglament).
15 Per exemple, Casas (2011: 11) assenyala que “la falta de transparència d’aquest tipus d’òrgans —i, consegüentment, la manca
d’informació sobre tota la seva activitat— pot esbiaixar amb major o menor grau les conclusions a les quals s’arribi”. Latorre (2013:
92), per la seua part, arma que “si es desconeixen els motius jurídics concrets en què es fonamenten les discrepàncies sobre una llei
que motiven l’adopció d’un acord d’inici de negociacions pels governs per a evitar la interposició d’un recurs d’inconstitucionalitat,
i així mateix s’ignoren les persones, autoritats o càrrecs que participaran en aquestes negociacions, el sistema establit a partir del que
disposa l’article 33.2 LOTC patix d’una greu manca de publicitat i transparència, que contrasta notablement amb el procediment
legislatiu seguit en els parlaments per al debat, discussió i votació d’una iniciativa legislativa” (la traducció és nostra); i Roig (2015:
4), que “la noció de parts processals, plenes senyores del procés, que actuen com a governs (per tant, no com a legisladors, sinó
essencialment com a aplicadors de la norma) allunya el procés de les exigències de publicitat, pluralisme i transparència pròpies del
debat normatiu. Els únics elements sobre els quals s’imposa una dinàmica de formalització són, a la manera del procés jurisdiccional,
el plantejament i el tancament de la negociació” (les traduccions són nostres). Entre les propostes per a millorar la transparència
d’aquests organismes cal destacar la de García (2009), d’emular aquelles CA com la catalana o l’andalusa que tenen l’obligació,
de conformitat amb els seus respectius estatuts d’autonomia, d’elaborar una memòria anual de la seua activitat (per a traslladar-la,
posteriorment, al Govern de l’Estat i al govern i parlament autonòmics). Aquest tipus de memòries ens permetrien aprofundir en
el coneixement del funcionament efectiu d’aquestes Comissions, especialment en relació amb la seua activitat enllà dels acords
adoptats en el supòsit previst a l’article 33 de la LOTC.
Clàudia Gimeno Fernández
Un èxit només parcial: avaluació dels primers vint anys d’acords al si de la Comissió Bilateral...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 163
3.1 Acords d’inici de negociacions
De la totalitat dels acords publicats al Diari Ocial de la Generalitat Valenciana i al Butlletí Ocial de
l’Estat, excepte l’acord de constitució de la Comissió l’any 2000, la resta d’acords publicats fan referència a
acords adoptats en el supòsit previst a l’article 33 de la LOTC. Així, només hi trobem la publicació d’aquells
acords d’obligada publicació i es desconeix, per tant, qualsevol altre tipus d’actuació de la Comissió més
enllà de la relacionada amb les negociacions prèvies a la presentació del recurs d’inconstitucionalitat ja que
aquesta no trascendix si no és publicada.
D’aquests acords publicats, 40 fan referència a l’inici de negociacions entre l’Estat i el País Valencià (la
resta són els acords nalitzadors d’aquestes negociacions). En la següent taula analitzem el nombre d’acords
d’inici de negociacions per any tenint en compte la procedència de les normes objecte de les discussions:
0
2
4
6
8
10
12
Nombre d'acords d'inici de negociacions
Relatius a normes autonòmiques Relatius a normes estatals
Taula 1. Elaboració pròpia a partir de les dades obtingudes del BOE i el DOGV
De l’anàlisi del nombre d’acords és important evidenciar dues qüestions. La primera és l’ús aparentment
inexistent d’aquest instrument per part del govern autonòmic, tot i que, com es veurà a la taula 2, aquest
govern sí que impugna directament davant del Tribunal Constitucional, des de l’any 2000, una mitjana
d’1,55 normes estatals per any. Aquesta tendència ja va ser assenyalada per Roig (2015: 6) per al conjunt de
les comunitats autònomes, el qual va indicar que “l’Estat tendix a acudir a la Comissió Bilateral amb major
freqüència que les comunitats autònomes, que opten en més ocasions (proporcionalment) pel recurs directe
al TC”. Entre d’altres, l’element fonamental que motiva aquesta diferència “es troba en la regulació general
de la possibilitat de suspensió de la norma autonòmica: mentre la llei estatal no es pot suspendre i l’eventual
impugnació no afecta la seva vigència, la llei autonòmica està sotmesa a la regla de suspensió automàtica de
l’article 161.2 CE. En conseqüència, les comunitats tenen un incentiu fonamental per a evitar la impugnació,
que condiciona fortament la seua posició negociadora”.16
La segona qüestió ressenyable és l’imparable creixement de l’ús de les negociacions a la Comissió Bilateral
per part del Govern central a l’hora de tractar d’evitar el recurs d’inconstitucionalitat. Així, ns hui dia, i
tenint en compte que l’ús d’aquest mecanisme va començar el 2010, podem comptar un total de 40 acords
d’inici de negociacions relatius a normes autonòmiques a instància del Govern estatal. Aquest increment
pareix que es podria explicar pel factor de coincidència/no coincidència política dels governs central i
autonòmic i per l’augment en el nombre de normes aprovades per la comunitat autònoma en aquest període.
Però una anàlisi acurada d’ambdós fenòmens ens porta a descartar aquesta hipòtesi. Per una banda, perquè
el nombre d’acords d’inici de les negociacions és pràcticament igual durant els períodes de no coincidència
16 Roig (2015: 9), on també subratlla la importància dels efectes d’aquesta regla, armant que ns i tot es pot parlar de dos
procediments diferents: la negociació de lleis estatals (amb graus alts d’inici, més reduïts d’acord, i nuls d’acord de modicació) i
la negociació de lleis autonòmiques (amb graus menors d’inici, i molt alts d’acord i de modicació), fet que, per a ell, conrma una
considerable asimetria en la posició d’Estat i comunitat autònoma en aquestes negociacions (la traducció és nostra).
Clàudia Gimeno Fernández
Un èxit només parcial: avaluació dels primers vint anys d’acords al si de la Comissió Bilateral...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 164
política que en els que aquesta coincidix.17 D’altra banda, perquè tampoc l’augment en el nombre de normes
ens revela la causa d’aquest augment en l’ús de les comissions bilaterals.18 Així, tot i que s’ha incrementat
l’ús que l’Estat fa de la Comissió Bilateral, sembla que aquest increment podria deure’s a la consolidació
d’aquest mecanisme de negociació en el nostre sistema institucional, ja que no es troba vinculat ni al factor
de coincidència/no coincidència política dels governs central i autonòmic ni a l’increment en el nombre de
normes que s’han aprovat durant aquests anys al País Valencià.
3.2 Resultat de les negociacions
El següent pas en l’estudi d’aquest mecanisme de col·laboració consistix a analitzar el resultat d’aquestes
negociacions. Així, del total de les 40 negociacions iniciades, aquestes s’han resolt de la següent manera:
RESULTAT TOTAL %
Resolució de les controvèrsies
mitjançant acord de la Comissió 29 72,5 %
Recurs d’inconstitucionalitat 6 15 %
Sense dades 5 12,5 %
És a dir, de la totalitat de procediments de negociació iniciats en el si de la Comissió, un 72,5 % es va resoldre
mitjançant acord posterior de la Comissió, mentre que un 15 % d’aquestes negociacions va acabar amb el
plantejament d’un recurs d’inconstitucionalitat (per tant, en un 15 % dels casos la Comissió no va ser capaç
de resoldre la controvèrsia entre ambdós governs i es va haver de recórrer a la impugnació del text normatiu).
L’elevat nombre d’acords a què ha arribat la Comissió ens pot portar a entendre que en aquest mateix període
deu haver-se reduït el nombre de recursos d’inconstitucionalitat plantejats per ambdós governs (un contra
l’altre, i viceversa) davant del Tribunal Constitucional. Com comentàvem abans, la reforma de la LOTC de
l’any 2000 buscava evitar la interposició del recurs d’inconstitucionalitat i així reduir l’elevat nombre de
litigis davant del Tribunal Constitucional. Amb la nalitat d’analitzar millor si aquesta hipòtesi és certa o no,
sistematitzem, en les següents taules, el nombre de recursos d’inconstitucionalitat plantejats tant pel Govern
central com per l’autonòmic, per separat (taula 2), i el total acumulat d’aquests recursos (taula 3).
0
1
2
3
4
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995-1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Nombre de recur sos d 'inconstitucion alitat plantejats
Lleis de l'Es tat impugna des pel govern a utonòmic Lleis del PV impugnades pe l govern estat al
Taula 2. Elaboració pròpia a partir de les dades publicades pel BOE a les memòries anuals del Tribunal Constitucional19
17 Així, del període que va des de gener de 2010 ns a desembre de 2019 (que comprèn els anys en què la Comissió ha estat
en funcionament) durant els, aproximadament, 59 mesos de no coincidència política entre ambdós governs, el nombre d’acords
d’inici de les negociacions és pràcticament igual, o inclús menor (18 acords) que el nombre de negociacions iniciades durant els,
aproximadament, 61 mesos de coincidència política (22 acords).
18 S’ha analitzat, per una banda, el volum de normativa aprovada pel País Valencià seguint la quanticació realitzada per Mora-
Sanguinetti (2019) i, per l’altra, el nombre de comissions bilaterals iniciades en cadascun d’aquests anys. Així, seguint el coecient
de correlació de Spearman, trobem un coecient de correlació molt dèbil (0,031) i una manca de correlació estadística (p=0,933).
Respecte de la mesura i quanticació de les normes jurídiques, vegeu, entre d’altres, Doménech (2014) i Bethencourt (2020).
19 No hi ha dades disponibles per al període comprès des de l’any 1995 ns a l’any 1998.
Clàudia Gimeno Fernández
Un èxit només parcial: avaluació dels primers vint anys d’acords al si de la Comissió Bilateral...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 165
0
1
2
3
4
5
Conflictivitat acumulada: suma total dels
recur sos d' inconstituc ionalitat plantej ats entre el
gover n espany ol i el v alencià
Taula 3. Elaboració pròpia a partir de les dades publicades pel BOE a les memòries anuals del Tribunal Constitucional
Doncs bé, el que mostren les dades és un creixement en el nombre de recursos d’inconstitucionalitat
plantejats tant pel Govern central com per l’autonòmic a partir de l’any 2000, que és l’any en què s’instaura
la Comissió Bilateral. Així, si bé durant les dècades dels anys 1980-1989 i 1990-1999 es presentaven una
mitjana de 0,7 i 0,5 recursos per any acumulats, respectivament (en el cas dels recursos presentats per l’Estat
suposava una mitjana de 0,6 i 0,33 recursos per any, respectivament), aquest nombre ha pujat a una mitjana
de 0,9 recursos per any en la dècada dels 2000-2009 i a 2,1 en el període dels anys 2010-2018 (en el cas dels
recursos presentats per l’Estat contra normes autonòmiques, açò suposa una mitjana de 0,4 i 1,55 recursos
per any, respectivament). És a dir, just en la dècada en què ha començat a posar-se en funcionament de forma
efectiva la Comissió Bilateral Estat-Comunitat Valenciana, el nombre de recursos presentats per ambdós
governs ha augmentat considerablement.
Entre les possibles explicacions a aquest increment en la conictivitat acumulada destaca la donada per Boix
(2013), que incidix en el creixement en la maduresa de l’autonomia valenciana. Aquest indica que, tot i que
els governs valencians no han estat un exemple de “voluntat de desenvolupar l’autogovern i d’aprofundir-lo”,
a partir de l’any 2010 es van introduir un conjunt de normes sobre “suposades ‘senyes d’identitat’” i d’altres
que desenvolupaven “alguns nous preceptes de l’Estatut del 2006 que atorguen a la Generalitat competències
sobre dret civil pretesament àmplies” (p. e., la llei de parelles de fet, la matrimonial, o la de successions),
que “demostren una major ambició, sorprenent per nova, de les institucions valencianes” i que, “en tant
que manifestació d’una certa ambició estatutària i per l’autogovern, han estat immediatament contestats
de manera jurídicament contundent per les institucions centrals de l’Estat” (Boix, 2013: 50-56).20 Aquesta
maduresa del govern autonòmic, que suposa un increment generalitzat dels conictes, conjuntament amb el
factor de coincidència política dels governs central i autonòmic (hi ha una forta correlació positiva entre el
nombre de recursos d’inconstitucionalitat interposats i la coincidència política en el color del Govern central
i l’autonòmic)21 pareix explicar aquest fenomen, que no es veu contrarestat per l’entrada en funcionament de
la Comissió Bilateral.
Així, tot i que es conrma que hi ha una tendència generalitzada a l’augment del nombre d’acords en el si de
la Comissió Bilateral Estat-Generalitat Valenciana, l’ús d’aquesta no ha suposat una disminució correlativa
del nombre de recursos d’inconstitucionalitat plantejats pels respectius governs i el Govern valencià roman en
una actitud aparentment passiva respecte del seu ús.22 Alhora, es manté el recurs directe d’inconstitucionalitat,
20 En aquestes pàgines, a més, Boix destaca que “la Generalitat Valenciana, com és propi d’una autonomia que no acaba de creure
en les seues competències i en la importància d’un model d’autogovern ambiciós, té certa tendència a no exigir i no fer força per
aconseguir i desenvolupar competències ‘incòmodes’, ço és, competències on puguen aparèixer més problemes per als gestors que
recompenses” (2013: 53).
21 Correlació forta de 0,5 i estadística (p=0,03), seguint el coecient de correlació de Sperman.
22 Aquesta actitud més passiva dels governs autonòmics ja va ser conrmada, per al conjunt de les autonomies, per Roig (2015: 6-7),
qui subratlla l’increment en el nombre de lleis estatals objecte d’aquests procediments i quantica en un 40 % els casos de recursos
Clàudia Gimeno Fernández
Un èxit només parcial: avaluació dels primers vint anys d’acords al si de la Comissió Bilateral...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 166
sense previ procés de negociació, en la majoria dels casos en què aquest es planteja (des del 2010, en la
totalitat dels recursos interposats pel govern autonòmic i en el 57 % dels recursos interposats pel Govern
central).23 Per tot això, tot i que valorem l’increment en l’ús de les comissions bilaterals, tenim dubtes a
l’hora de considerar que la valoració global d’aquest mecanisme de negociació haja d’entendre’s clarament
positiva.24
Finalment, cal destacar l’elevat nombre de casos en què es desconeix el resultat nal de les negociacions (5
en total, que suposen un 12,5 % del total de negociacions iniciades), casos en els quals, malgrat la mancança
d’informació, l’explicació més plausible és que l’Estat haja deixat caure el conicte. En qualsevol cas,
aquesta falta de dades és especialment preocupant si atenem al fet que ns a l’aprovació del nou reglament de
2019 sí que era obligatori publicar el resultat de les negociacions, mentre que, a partir de la seua publicació,
com hem indicat, no ho és. És necessari reforçar aquests mecanismes de transparència i control del poder
executiu i obligar que en tot cas es publique la forma de nalització de les negociacions, tant quan hi ha acord
com quan no n’hi ha o es deixa caure el conicte.
3.3 Finalitat dels acords
Després d’analitzar el nombre d’acords adoptats per la Comissió Bilateral esdevé d’especial interès analitzar
les nalitats d’aquests vint-i-nou acords assolits, que podem sistematitzar en tres grans categories: (a) aquells
mitjançant els quals s’acorda promoure una o més iniciatives legislatives per a modicar la norma aprovada
o per a derogar algun dels seus preceptes;25 (b) aquells pels quals s’acorda interpretar i/o aplicar d’una
determinada manera una previsió de la norma, sense que aquesta necessite modicació normativa (així,
només es reectirà en el mateix acord de la Comissió i en la pràctica de l’administració corresponent); i (c)
els acords que arrepleguen altres compromisos. Entre aquests últims podem trobar acords relatius a l’adopció
de determinades normes reglamentàries, relatius a la pèrdua d’objecte de les negociacions per satisfacció de
les controvèrsies, al nançament de determinades qüestions i d’altres mitjançant els quals es dona per resolt
el conicte sense necessitat de pactes addicionals.26
Establides aquestes categories, s’han analitzat un per un els acords adoptats. La següent taula sistematitza
el nombre absolut de voltes que cadascuna d’aquestes tres nalitats es dona en els diferents acords adoptats
per la Comissió:27
contra lleis estatals per part de les comunitats autònomes en els últims anys analitzats per ell, cosa que, baix el seu parer, conrma que
les comunitats “han assumit plenament la possibilitat de desenvolupar negociacions sobre lleis estatals” (encara que, segons indica,
aquests percentatges es reduixen si tenim en compte el nombre d’acords efectivament assolits).
23 Cal destacar, això no obstant, que des de l’any 2016 tots els recursos interposats pel Govern central han sigut analitzats primerament
per la Comissió Bilateral i que no ha sigut ns que les negociacions han fracassat que s’ha procedit a la interposició del corresponent
recurs d’inconstitucionalitat.
24 Així, creiem, com Roig (2015: 7 i 20), que els efectes de reducció de la conictivitat d’aquest mecanisme són menors del que
pareix. I és que aquest, després d’armar que “la valoració del procediment en relació amb el seu sentit inicial (la descàrrega del
TC) depèn del nombre d’acords assolits i no dels procediments iniciats. Des d’aquest punt de vista, el procediment ha de valorar-se
com a considerablement exitós”, més endavant matisa les seues pròpies paraules en armar que “l’èxit considerable del procediment
en termes numèrics ha de relativitzar-se, ja que no ha servit per a canalitzar un fòrum de debat polític sobre les normes estatals […]
ni per esgotar les possibilitats d’acord polític en relació amb les grans opcions de les lleis amb rellevància competencial, ja que la
negativa de l’Estat a considerar l’opció d’instar la modicació de la llei i el (necessari) respecte a la decisió parlamentària han portat
al fet que aquestes discussions s’entaulen directament davant el TC o després d’un procediment de negociació destinat només a
dirimir aspectes accessoris sense entrar en les qüestions de fons” (la traducció és nostra). I és que, tot i superar-se en el cas valencià el
percentatge global d’acords sobre el total de procediments iniciats que Roig calcula per al total de les comissions bilaterals de l’Estat
(en aquest cas és, com s’ha indicat, d’un 72,5 %, mentre que el càlcul per al total de l’Estat és del 65 %), entenem per tot el que hem
indicat que el nombre d’acords assolits no és sucient per a conrmar l’èxit d’aquestes comissions.
25 Convé recordar aquí que no hi ha cap normativa que xe o limite el possible contingut d’aquests i només es veuen constrets
per l’àmbit de disposició dels governs implicats. A més, com s’indica per la doctrina citada en aquest estudi, aquest acord mai serà
vinculant per al Parlament corresponent, el qual serà lliure per a adoptar (o no) aquesta modicació normativa.
26 Per exemple, a l’Acord de la Comissió Bilateral de Cooperació Administració General de l’Estat-Generalitat en relació amb la
Llei 3/2018, de 16 de febrer, de la Generalitat, per la qual es modiquen els articles 17, 18 i 22 i la disposició transitòria quarta
de la Llei 3/2011, de 23 de març, de la Generalitat, de comerç de la Comunitat Valenciana, s’arma que ambdues parts consideren
solucionada la controvèrsia “de conformitat amb les actuacions desenvolupades, i no es formula cap retret de constitucionalitat”,
sense que a l’acord s’indique la forma en què aquesta controvèrsia s’ha solucionat, cosa que ens porta a entendre que el Govern
estatal ha deixat caure el conicte.
27 En aquest quadre s’ha comptabilitzat el nombre total de voltes que cada tipus de pacte es troba present en cadascun dels diferents
acords assolits —en un mateix acord podem trobar diverses nalitats, ja que hi ha acords que contenen pactes amb diferent entre
Clàudia Gimeno Fernández
Un èxit només parcial: avaluació dels primers vint anys d’acords al si de la Comissió Bilateral...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 167
Finalitat dels acords Nombre de voltes que es
dona aquesta nalitat
% sobre el total
d’acords
(a) iniciativa legislativa 19 65,5 %
(b) interpretativa 17 58,6 %
(c) altres 6 20,7 %
Així, podem observar que la nalitat més comuna és la d’acordar que el govern autonòmic haja de presentar
una iniciativa legislativa en un sentit determinat, que es dona en 19 dels 29 acords analitzats. Aquesta és,
alhora, la funció més controvertida de les assenyalades per una sèrie de raons. En primer lloc, un índex tan
alt d’acord en aquest sentit genera un creixement de la inestabilitat i la inseguretat jurídica, en suposar un
major nombre de modicacions normatives posteriors a l’aprovació parlamentària de les normes. En aquest
sentit, tot i que seria desitjable una millora dels processos de producció normativa per a evitar que qüestions
tècniques, com les competencials, puguen articular-se de forma incorrecta a la norma i tractar d’incorporar
aquest debat prèviament,28 no es pot deixar de tindre en compte que, generalment, els acords assolits no
només tracten sobre discrepàncies competencials, sinó que en algunes ocasions s’utilitza el procediment
amb una nalitat més política, ns al punt que alguns autors critiquen que aquest es convertix en un control
generalitzat de la norma en relació amb orientacions polítiques (normalment, del Govern central), vinculades
a defenses molt dèbils de l’autonomia i l’autogovern per part dels executius autonòmics, excessivament
disposats a modicar els seus textos legals en beneci de l’acord amb l’Estat.29
D’altra banda, cal assenyalar que també hi ha una sèrie d’acords qüestionables en la mesura que aparentment
conferixen, a la Comissió Bilateral, competències legislatives. Per exemple, a l’Acord de la Comissió
Bilateral de Cooperació Administració general de l’Estat-Generalitat, en relació amb la Llei 17/2017, de 13
de desembre, de la Generalitat, de coordinació de policies locals de la Comunitat Valenciana s’acordava que,
“en relació amb les discrepàncies manifestades sobre la disposició transitòria novena de la Llei 17/2017,
de 13 de desembre, ambdues parts convenen que el Govern de la Comunitat Valenciana realitzarà les
adaptacions normatives necessàries a de garantir la plena adequació del precepte a la legislació bàsica
estatal d’aplicació, acordant la modicació de la disposició transitòria novena al text següent”, quan és
manifestament incompetent el govern autonòmic per a realitzar canvis normatius (com a molt pot iniciar
una iniciativa legislativa).30 Crític amb aquests acords, Tolívar (2018) emfatitza que les comissions bilaterals
no es troben integrades ni pel “Govern proponent de les lleis —ni la seua majoria—, ni de bon tros pel
Parlament de la Comunitat, per la qual cosa el compliment dels acords queda a la mercè d’un acte de fe més
que de la pura lleialtat institucional [...]. El que després passe és un incertus. Com acabe de dir, si un executiu
—autonòmic o estatal— té suports sobrats o, ns i tot, suports de majories absolutes, el previsible és que els
acords es complisquen. Si no, tot es queda en un “veurem”, amb independència dels precedents ‘lleials’ que
puguem ara invocar”.31 Així mateix, tal com indiquen Corretja, Vintró i Bernadí (2011) a l’anàlisi que porta
a terme el Tribunal Constitucional de l’article 183 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya (en la Sentència
31/2010), aquest reitera la necessitat d’excloure qualsevol mena d’interpretació que busque trobar en aquest
precepte la referència a una dualitat “impossible” entre l’Estat espanyol i la Comunitat Autònoma catalana.
Així mateix, aquest ressalta que les relacions “no s’establixen, per tant, entre subjectes o ens polítics primaris,
sinó entre Governs, per la qual cosa les competències afectades tan sols poden ser, en sentit estricte i en
ambdós governs. Així si, per exemple, un acord presentava pactes de 2 tipologies, s’han comptabilitzat ambdues. Per això, tot i
que ens trobem davant de 29 acords, la suma total no dona 29. Tampoc suma 100 la totalitat dels percentatges reectits a la segona
columna del quadre, ja que s’ha calculat el nombre de voltes que es dona cada nalitat respecte del total de pactes (que en són 29) i
no respecte del sumatori total de la primera columna amb la nalitat de presentar unes dades més concloents.
28 Vegeu sobre aquesta qüestió, així com sobre els diversos models comparats, Boix i Gimeno (2020) i Gimeno (2018).
29 Roig (2015: 26) conclou que la mera possibilitat d’aquest ús justica un major desenvolupament dels instruments de control
parlamentari sobre l’actuació dels governs en aquest àmbit.
30 Amb similar contingut també trobem, per exemple, l’Acord de 10 d’octubre de 2011, de la Comissió Bilateral de Cooperació
Administració General de l’Estat-Generalitat en relació amb la Llei 6/2011, d’1 d’abril, de mobilitat, de la Comunitat Valenciana,
quan arma que “ambdós parts consideren resoltes les discrepàncies, als efectes de les quals la comunitat autònoma es compromet
a: 1. Suprimir els apartats 8 a 14 de l’article 97. 2. Suprimir els apartats 10, 11, 12, 13, 14, 17 i 20 de l’article 98. 3. Suprimir els
apartats j, k i l de l’article 99.2. 4. Donar una redacció nova a l’apartat sisé de l’article 95 literalment com seguix: [...]”. Així, tal com
indica Latorre (2013), l’atribució de competències és totalment aliena al nostre ordenament jurídic i aquesta classe d’acords manquen
d’ecàcia jurídica.
31 La traducció és nostra.
Clàudia Gimeno Fernández
Un èxit només parcial: avaluació dels primers vint anys d’acords al si de la Comissió Bilateral...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 168
termes de cooperació voluntària, les corresponents a un i a altre poder executiu”. Per tant, seria recomanable
tractar d’evitar aquest tipus de formulacions als acords adoptats per la Comissió Bilateral.
Finalment, una altra qüestió d’interès és el fet que desconeixem la data d’adopció de diversos dels acords
adoptats per aquesta comissió, atès que en alguns dels acords publicats als diaris ocials no hi consta la data.
Per exemple, a l’acord de nalització de les negociacions relatives a la Llei 23/2018, de 29 de novembre,
de la Generalitat, d’igualtat de les persones LGTBI tan sols es menciona la data en què la directora general
de Relacions amb la Unió Europea i l’Estat publica aquest acord (el 2 de setembre de 2019), però no quan,
efectivament, es va adoptar aquesta decisió, ja que simplement s’arma que “la Comissió Bilateral de
Cooperació Administració General de l’Estat-Generalitat ha adoptat el següent acord”, i es transcriu aquest
a continuació. A més, com ja s’ha dit, també hi ha casos en què trobem publicat l’acord d’iniciació de les
negociacions, però ho trobem l’acord de nalització d’aquestes, per la qual cosa no hi ha dades sobre la forma
de terminació d’aquestes. No se sap ben bé si és una falta de cura de la Comissió o, directament, una decisió
conscient, ja que, entre altres coses, impedix saber si alguns dels acords van ser adoptats abans que passessen
els nou mesos indicats per la LOTC o, inclús, si hi ha acords que, contravenint el disposat per la normativa,
no s’han publicat al DOGV i al BOE. Aquesta, com Latorre (2013) indica, no és una qüestió intranscendent,
ja que es produix en el si d’un procediment reglat com és el d’interposició d’un recurs d’inconstitucionalitat
contra lleis, disposicions o actes amb força de llei davant del Tribunal Constitucional.
4 Conclusions
La Comissió Bilateral de Cooperació Estat-Comunitat Valenciana és l’òrgan més important en les relacions
entre ambdues administracions i té, entre d’altres, l’objectiu d’arribar a acords intergovernamentals per tal
d’evitar la interposició de recursos d’inconstitucionalitat. Aquesta funció es va potenciar, principalment, amb
la nalitat de reduir l’elevat nombre de litigis davant del Tribunal Constitucional i afavorir els procediments
de negociació entre l’Estat i les comunitats autònomes. Malgrat que la sensació general és que aquests
objectius s’han aconseguit, ja que ha crescut el nombre d’acords adoptats gràcies a aquestes comissions
bilaterals, una anàlisi del funcionament de la Comissió Bilateral Estat-Comunitat Valenciana ens porta a
pensar que tal vegada aquest èxit és només parcial (i potser és també inevitable que siga així si la hipòtesi de
la maduresa de l’autogovern indicada adés és certa).
En primer lloc, perquè aquesta ha funcionat d’una forma totalment asimètrica. I és que, mentre que el govern
autonòmic, amenaçat per la suspensió automàtica de la norma debatuda fruit de la substanciació del recurs
d’inconstitucionalitat, ha acordat en moltes ocasions la reforma de les seues normes, trobem que no només
són inexistents els acords relatius a normes estatals, sinó que simplement, sembla que mai s’ha intentat per
part del Govern valencià utilitzar aquest mecanisme de negociació per a posar en qüestió normes de l’Estat.
Alhora, com hem vist, l’increment de reunions i acords de la Comissió Bilateral Estat-Generalitat Valenciana
no ha suposat una disminució correlativa del nombre de recursos d’inconstitucionalitat plantejats pels
respectius governs i es manté el recurs directe d’inconstitucionalitat, sense previ procés de negociació, en la
majoria dels casos en què aquest es planteja. D’altra banda, és evident la manca de publicitat, pluralisme i
transparència d’aquestes negociacions, que es preveu que vaja en augment si no es fa obligatòria la publicació
dels acords nalitzadors de les negociacions. En este sentit, cal recordar que no només no es troba publicat
l’actual reglament de funcionament de la Comissió al DOGV i al BOE, sinó que molts acords adoptats, com
hem assenyalat, tampoc hi consten o ho fan de forma insucient.32
32 L’última evidència d’aquesta falta de transparència és el fet que, per exemple, respecte de la Llei 21/2018, de 16 d’octubre,
de mancomunitats de la Comunitat Valenciana, no conste cap acord de resolució de controvèrsies publicat al DOGV ni al BOE
malgrat que va ser publicat en premsa (notícies d’Europa Press, La Vanguardia i Levante-EMV de 21 de gener de 2020) que el
Govern central, el 21 de gener de 2020, va aprovar desistir del recurs d’inconstitucionalitat interposat en juliol de 2019 després d’un
procediment negociador mitjançant el qual ambdós governs van arribar a un acord pel qual l’autonomia assumia el compromís de
modicar una disposició de l’esmentada Llei.
Clàudia Gimeno Fernández
Un èxit només parcial: avaluació dels primers vint anys d’acords al si de la Comissió Bilateral...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 169
Referències bibliogràques
Arbós Martín, Xavier (coord.), Colino Cámara, César, García Morales, María Jesús, i Parrado Díez, Salvador.
(2009). Las relaciones intergubernamentales en el Estado autonómico. La posición de los actores.
Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics.
Bethencourt Rodríguez, Víctor. (2020). Cómo medir el ordenamiento jurídico. Dins Beltrán Puentes Cociña
(dir.), i Andrei Quintiá Pastrana (dir.), El derecho ante la transformación digital. Oportunidades,
riesgos y garantías (p. 127-138). Barcelona: Atelier.
Boix Palop, Andrés. (2013). Una nova planta per als valencians. Possibilitats i límits per a l’organització
política i administrativa del País Valencià dins la Constitució de 1978. València: Fundació Nexe.
Boix Palop, Andrés, i Gimeno Fernández, Clàudia. (2020). La mejora de la calidad normativa. València:
Publicacions de la Universitat de València.
Casas i Rondoní, Marc. (2011). La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulació i activitat pràctica. Revista
Catalana de Dret Públic, 42, 335-365.
Corretja i Torrens, Mercè, Vintró i Castells, Joan, i Bernadí Gil, Xavier. (2011). Bilateralidad y multilateralidad.
La participación de la Generalitat en política y organismos estatales, y la Comisión Bilateral. Revista
d’Estudis Autonòmics i Federals, 12, 403-446.
Doménech Pascual, Gabriel. (2014). Por qué y cómo hacer análisis económico del Derecho. Revista de
Administración Pública, 195, 99-133.
Expósito Suárez, Israel. (2010). El régimen de las comisiones bilaterales de cooperación como mecanismos
de colaboración interadministrativa. Expectativas de futuro. Anales de la Facultad de Derecho, 27,
139-154.
García Morales, María Jesús. (2009). Los nuevos Estatutos de Autonomía y las relaciones de colaboración:
un nuevo escenario, ¿una nueva etapa? Revista Jurídica de Castilla y León, 19, 357-426.
García Morales, María Jesús. (2016). El Gobierno central y los Gobiernos autonómicos en España…
¿Trabajan juntos? Istituzioni del Federalismo: Rivista di Studi Giuridici e Politici, 1, 117-161.
Gimeno Fernández, Clàudia. (2018). La qualitat normativa al País Valencià. Propostes per a un nou model
de producció i avaluació de les nostres normes. València: Fundació Nexe.
González Beilfuss, Markus. (2008). La resolución extrajudicial de las discrepancias competenciales entre
el Estado y las Comunidades Autónomas: el mecanismo del artículo 33.2 de la LOTC. Dins Joaquín
Tornos Mas (dir.), Informe sobre las Comunidades Autónomas 2007 (p. 17-45). Barcelona: Instituto
de Derecho Público.
Latorre Vila, Luis. (2012). La Comisión Bilateral de Cooperación Aragón-Estado. Revista Aragonesa de
Administración Pública, 39-40, 317-355.
Latorre Vila, Luis. (2013). ¿Competencia legislativa de las comisiones bilaterales de cooperación?: el acuerdo
de la Comisión bilateral de cooperación Aragón-Estado en relación con la Ley 5/2012, de 7 de junio,
de estabilidad presupuestaria de Aragón. Cuadernos Manuel Giménez Abad, 6, 80-100.
Mora-Sanguinetti, Juan S. (2019). La “complejidad” de la regulación española ¿cómo medirla? ¿qué impacto
económico tiene? Información Comercial Española: Revista de Economía, 907, 145-162.
Pérez i Velasco, Maria del Mar. (2010). Comentari de la Sentència del Tribunal Constitucional que resol el
recurs d’inconstitucionalitat presentat pel PP contra l’Estatut d’autonomia de Catalunya: Comissió
Bilateral Generalitat-Estat (art. 183 EAC). Revista Catalana de Dret Públic, Especial Sentència
31/2010 del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006, 389-395.
Clàudia Gimeno Fernández
Un èxit només parcial: avaluació dels primers vint anys d’acords al si de la Comissió Bilateral...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 170
Ridaura Martínez, Maria Josefa. (2007). Las comisiones bilaterales de cooperación en el sistema autonómico
español. Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, 60-61, 65-84.
Ridaura Martínez, Maria Josefa. (2010). Comisiones bilaterales de cooperación y nuevos estatutos de
autonomía. Dins Javier García Roca (coord.), i Enoch Albertí (coord.), Treinta años de Constitución,
Mesa 2. Las reformas de los Estatutos y del Título VIII (p. 255-274). València: Tirant lo Blanch.
Ridaura Martínez, Maria Josefa. (2013a). Título V. Relaciones con el Estado y otras comunidades autónomas.
Dins Vicente Garrido Mayol (dir.), Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana
(p. 1970-1975). València: Tirant lo Blanch.
Ridaura Martínez, Maria Josefa. (2013b). Artículo Quincuagésimo Noveno. Dins Vicente Garrido Mayol
(dir.), Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana (p. 1976-1993). València:
Tirant lo Blanch
Roig Molés, Eduard. (2015). Contenido y ecacia de los acuerdos de las Comisiones Bilaterales en el
procedimiento del artículo 33.2 LOTC. Informe comunidades autónomas. Institut de Dret Públic de la
Universitat de Barcelona, 39-70.
Ruiz González, José Gabriel. (2012). La cooperación intergubernamental en el Estado Autonómico: situación
y perspectivas. Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, 15, 287-328.
Tolivar Alas, Leopoldo. (21 de desembre de 2018). El alcance de los acuerdos de las Comisiones Bilaterales
de Cooperación y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. [Apunt de blog]. El blog de esPublico.
Vega Labella, José Ignacio. (2016). Relaciones interadministrativas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público. Asamblea: Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid,
34, 285-323.
