Examen jurisprudencial del concepto de interés legítimo, aplicado a la defensa de los derechos fundamentales en el proceso contencioso-administrativo
| Autor | Manuel Carrasco Durán |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla |
I. EL TRATAMIENTO DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA EN LA LEY 29/1998, REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
El artículo 19 de la Ley 29/1998, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ha llevado a cabo la actualización de la regulación de la legitimación activa en el proceso contencioso-administrativo con respecto al tratamiento que daba a este tema la LJCA1 del año 1956. Así, los criterios utilizados por los artículos 28 y 39.3 de la LJCA anterior para evaluar la legitimación de cara a presentar el recurso contencioso-administrativo, consistentes en el interés directo, la titularidad de un derecho para poder instar el reconocimiento y el restablecimiento de una situación jurídica individualizada, la legitimación corporativa para la impugnación de disposiciones de carácter general y una legitimación individual para impugnar este tipo de disposiciones limitada al caso de que hubieran de ser cumplidas por los administrados directamente y sin necesidad de previo acto de requerimiento o sujeción individual, han sido sustituidos en la actual LJCA por una regulación que presenta las siguientes características fundamentales:
a) Se reconoce expresamente la legitimación de quienes aduzcan un interés legítimo, concepto más amplio que el de interés directo que recogía la LJCA de 1956.
b) Acerca de la legitimación para recurrir disposiciones de carácter general, el artículo 19 de la actual LJCA no plantea diferencia alguna en relación con los criterios aplicables a los recursos frente a actuaciones singulares de los órganos públicos. Por lo tanto, la legitimación frente a estas disposiciones se regirá también por el criterio del interés legítimo e individual de las personas afectadas, sin perjuicio de que se reconozca, asimismo, la legitimación general de corporaciones, asociaciones y sindicatos que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos [art. 19.1.b)].
c) Además, el artículo 19.1.b) de la LJCA amplía la legitimación a determinados grupos y entidades sin estructura societaria, lo cual abarca determinados supuestos relativos a los llamados «intereses difusos».
d) El artículo 19.1 de la LJCA complementa las anteriores reglas básicas de legitimación con otras reglas especiales que precisan los criterios para reconocer la legitimación de la Administración del Estado, basada también en el interés legítimo, de las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales, a las que sólo se reconoce legitimación para impugnar los actos y disposiciones que afecten a su ámbito de autonomía, y de las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas, que podrán impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines, y que prevén también la legitimación del Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley y la legitimación de cualquier ciudadano para ejercer la acción popular, pero solamente en los casos expresamente previstos por las Leyes2.
Como se ve, el artículo 19 de la LJCA hace del interés legítimo e individual el eje en torno al cual lleva a cabo la regulación de la legitimación en el proceso contencioso-administrativo, en consonancia con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de los órganos judiciales ordinarios, encabezados por el Tribunal Supremo, que ya previamente a la elaboración de la actual LJCA habían saltado por encima de la regulación de la legitimación de la LJCA anterior y habían aplicado directamente estos criterios de legitimación, al entender que ello era una exigencia derivada de los términos del reconocimiento del derecho a la tutela judicial del artículo 24 de la Constitución y de la necesidad de articular adecuadamente el recurso contencioso-administrativo con el recurso de amparo, ya que si aquél constituye la vía judicial previa que es preciso agotar en los asuntos del orden contencioso-administrativo para acceder al recurso de amparo en demanda de protección de los derechos fundamentales, es lógico que, siendo el interés legítimo el criterio establecido para reconocer la legitimación de los particulares en los recursos de amparo previstos en los artículos 43 y 44 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional por prescripción de los artículos 162.2 de la Constitución y 46.1.b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el criterio para evaluar la legitimación en el recurso contencioso-administrativo sea el mismo. De hecho, cuando la LJCA recogió el interés legítimo como criterio de legitimación en el recurso contencioso-administrativo no obró en el vacío, sino que utilizó un concepto cuyo significado se encontraba ya precisado en una constante jurisprudencia previa del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo y de los demás órganos judiciales.
El presente trabajo se centra en el examen de la interpretación que ha dado la jurisprudencia al concepto de «interés legítimo» como clave para reconocer al recurrente legitimación activa en el proceso contencioso-administrativo. Sin embargo, la extensión de la jurisprudencia acerca de la noción de interés legítimo nos ha movido a limitar nuestro examen a un sector específico de recursos, como es el de los recursos contencioso-administrativos en los que la pretensión del recurrente versa sobre la tutela de un derecho fundamental. A este respecto, hay que señalar que las sentencias que han resuelto este sector de recursos no sólo son representativas de la línea general que ha seguido la jurisprudencia a la hora de interpretar el concepto de interés legítimo, sino que, además, tienen el valor cosustancial al hecho de haber adelantado algunos de los avances en la ampliación de la legitimación que después se han extendido al conjunto del proceso contencioso-administrativo. Junto a ello, citaremos ocasionalmente sentencias recaídas en recursos contencioso-administrativos sobre otro tipo de asuntos que, por la importancia de sus pronunciamientos, contribuyan de una manera especial a clarificar la interpretación que la jurisprudencia ha dado en general al concepto de interés legítimo.
II. LA REGLA GENERAL DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA: TITULARIDAD DEL DERECHO E INTERÉS LEGÍTIMO. EL CONCEPTO DE INTERÉS LEGÍTIMO
El artículo 19 de la LJCA parte de una regla general o básica en esta materia, que consiste en atribuir legitimación activa a todo aquél que sea titular de un derecho o posea un interés legítimo en el asunto que motiva el recurso. De este modo, los dos primeros apartados del artículo 19.1 reconocen legitimación a:
a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.
b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a los que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos. Este último apartado introduce, en primer lugar, una concreción de la regla general mencionada en el apartado precedente del artículo relativa a los tipos de entidades que indica, y, en segundo lugar, una ampliación de la legitimación que abarca a determinados entes sin personalidad jurídica, aunque estos últimos, para poder actuar como tales entes colectivos, deberán estar habilitados para ello por una ley.
Junto a ello, el apartado c) admite la legitimación de la Administración del Estado para impugnar los actos de la Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a ellas, los de las entidades locales y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización cuando ostente un derecho o interés legítimo. No nos vamos a detener en este supuesto de legitimación, ya que reviste unos caracteres específicos que rebasan el objeto del presente trabajo, si bien es conveniente recalcar la incoherencia que supone que, por el contrario, la LJCA sólo reconozca legitimación a la Administración de las Comunidades Autónomas y a las Entidades locales para impugnar actos de otras Administraciones y de Organismos públicos que afecten a su ámbito de autonomía, ya que el interés legítimo en el recurso de estas Administraciones en el recurso contenciosoadministrativo puede deberse a otros motivos que no sean la mera defensa de las competencias o de la capacidad de autoorganización de estas Administraciones3.
Entrando ya en el objeto del presente trabajo, la jurisprudencia viene construyendo la noción de interés legítimo en torno a los conceptos de ventaja, beneficio o utilidad y de corrección de un perjuicio, de modo que pueden considerarse paradigmáticos los pronunciamiento de la STC 143/1994, FJ 3, según la cual la expresión interés legítimo «equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta4», y de la STS de 19 de noviembre de 1993 (RJ 1993\8451), para la que «el interés legítimo que establece la legitimación para recurrir en vía contencioso-administrativa está conectado con el concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o, incluso, de índole moral -sin que sea necesario que quede asegurado de antemano que forzosamente haya de obtenerlo, ni que deba tener apoyo en un precepto legal expreso y declarativo de derechos-, así como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionara un perjuicio5».
El concepto de interés legítimo aporta el criterio con el que hay que evaluar la concurrencia de lo que el sector mayoritario de la jurisprudencia denomina como legitimación procesal o «ad causam» en el recurso contencioso-administrativo, que para la STS de 4 de marzo de 2003...
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