La evolución normativa de la provisión de puestos de trabajo
| Autor | Antonio Javier Ferreira Fernández |
| Páginas | 29-41 |
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No se va a hacer en esta parte un excursus histórico sobre la evolución de los distintos sistemas de provisión, ni de la provisión como instrumento para la cobertura de vacantes, desde el establecimiento del nuevo orden constitucional en 1812 hasta nuestros días. No cabe duda de que se trata de una cuestión ciertamente interesante. La búsqueda de los orígenes de nuestras instituciones administrativas siempre lo es. Sin embargo, tanto la existencia de una ya considerable aportación doctrinal sobre esta materia, como la dificultad material que supone un trabajo de estas características impiden abordar con el rigor necesario esta cuestión en estos momentos27. Con todo, parece necesario iniciar este estudio con una breve referencia al origen inmediato de los distintos sistemas de provisión y, en general, de la provisión de puestos de trabajo como institución.
La Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 va a suponer, en esta mate-ria como en muchas otras, un importante punto de inflexión respecto a la normativa anterior.
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Hasta la LFCE la evolución de nuestro régimen de personal ha supuesto la asunción progresiva de un modelo cerrado de función pública de inspiración francesa. Este modelo se fundamentaba en la estructuración de los funcionarios en cuerpos generales y especiales jerarquizados, de ámbito departamental, con un régimen jurídico diferenciado del Derecho laboral y del arrendamiento de servicios y con estabilidad en el empleo28. Este modelo iniciado a mediados del siglo XIX29, y consagrado en el Estatuto de 1918, aprobado por la Ley de Bases de 22 de julio de 1918, va a pasar sin cambios sustanciales por la Restauración, la Dictadura de Primo de Rivera, la Segunda República y las dos primeras décadas del Régimen de Franco30.
En este modelo la provisión de vacantes se va a realizar, normalmente y con carácter general, por la vía del concurso, en el que, o bien la antigüedad, o bien los méritos eran los elementos a valorar. En los cuerpos especiales se establecían reglas especiales. Con todo, la importancia de la cobertura de vacantes era ciertamente escasa y a ella se prestaba una mínima atención. Lo verdaderamente relevante era, dada la importancia de los cuerpos y las categorías en que se estructuraban los funcionarios, la forma en que se accedía o ascendía de un cuerpo o categoría a otro, cuestión a la que las distintas normas prestaban una mayor importancia31.
La LFCE de 1964 va a suponer, como se ha dicho, un importante giro en la evolución de nuestro modelo de función pública. La excesiva fragmentación en cuerpos y la progresiva pérdida de poder adquisitivo de los funcionarios, unido a la necesidad de proceder a una profunda reforma de nuestro sistema administrativo, fueron algunas de las razones que estuvieron en el origen de la aprobación de esta Ley32. GUTIÉRREZ REÑÓN resume las características esenciales de la misma en los siguientes términos: "objetivos fundamentales de la reforma fueron, sin duda, robustecer la unidad de la Administración y revitalizar las funciones de administra-
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ción general, aspectos ambos que se habían visto seriamente afectados por la degradación de la carrera administrativa y el acusado cantonalismo de los cuerpos. Y, para lograr estos objetivos, en lugar de empeñarse en la reforma de la desprestigiada carrera basada en las categorías y clases, optó por una estructura novedosa. Con marcado pragmatismo, la nueva ordenación generaliza las características que habían cimentado la vitalidad de los cuerpos especiales (agrupación en cuerpos, exigencia rígida de titulación, rigor selectivo en el ingreso). A ellos añadirá el rescate de la idea de una formación administrativa inicial y el carácter interministerial de los cuerpos de Administración general. Otros elementos esenciales que habían de pro-mover la progresiva racionalización del sistema eran la creación de órganos centrales con competencias en materia de personal para todas las Administraciones del Estado, la reforma del sistema de retribuciones y la introducción de la clasificación de puestos de trabajo como contrapeso a la excesiva influencia que tenía el cuerpo en la definición de la situación profesional"33.
Es este último aspecto, como ha puesto de relieve la doctrina, el que conviene destacar y el que constituyó la medida de mayor alcance y significación. El puesto de trabajo en la nueva legislación va a pasar a ocupar un lugar protagonista, convirtiéndose en un verdadero "eje estructurador" de la misma34. Para el logro de este objetivo era obligado un gran esfuerzo de clasificación. Se establecía, como primer paso, una clasificación general de todos los puestos de trabajo existentes en los departamentos ministeriales. Una vez hecha ésta, se aprobaban las correspondientes plantillas orgánicas, esto es, una ordenación formalizada por ministerios del conjunto de puestos clasificados35. Sin abandonar el sistema de plantillas orgánicas, la técnica de la clasificación de los puestos de trabajo de inspiración norteamericana, técnica a la que se vincula la separación de funciones administrativas y especiales, y la posibilidad de provisión indistinta de los puestos entre los funcionarios de diversos cuerpos completaban el sistema36. Sus ventajas eran evidentes37. Sin embargo, la fuerte reacción corporativa que generaba la aprobación de estos instrumentos y la propia complejidad de su elaboración supuso su progresivo abandono.
El esfuerzo racionalizador que suponían las clasificaciones de los puestos se vería culminado con el establecimiento de diversos sistemas que permitían la provisión de los puestos de trabajo vacantes de acuerdo con sus peculiares características. Desaparecidas las categorías profesionales, fundamento de la carrera admi-
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nistrativa en las anteriores regulaciones de funcionarios, la única posibilidad que tenían los funcionarios de promocionar y hacer carrera era la de ir ocupando progresivamente puestos de trabajo de mayor nivel y responsabilidad. Así, la provisión se erigía en el complemento indispensable y necesario para la plena racionalización del sistema.
Regulada en los artículos 54 a 62 de la LFCE, las reglas básicas que la regían eran las siguientes:
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Se diferenciaba claramente entre los Cuerpos Generales y los Especiales. Para los primeros se establecían unas reglas generales en la propia LFCE38, mientras que los segundos se regulaban por su normativa específica, que adoptaba el concurso, basado en la antigüedad, como forma de provisión más habitual.
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Para los Cuerpos Generales los puestos vacantes se proveerían por concurso de méritos, salvo los que excepcionalmente se calificasen, a propuesta de la Comisión Superior de Personal, como de libre designación. De este modo, el concurso de méritos y la libre designación se articulaban como los únicos sistemas de provisión39, si bien ambos diferían en su formulación de su configuración actual.
La libre designación venía definida, según ESCUIN PALOP, por tres notas características40:
(a) el amplísimo margen de discrecionalidad de la Administración pública para la elección de los puestos y de los candidatos idóneos para ocuparlos. Aunque el Decreto de 28 de abril de 1966, por el que se regulaba la provisión, establecía en sus artículos 3 y 4 algunas previsiones, como la de que fuese posible exigir al candidato el cumplimiento de determinados requisitos, con el fin de limitar esta discrecionalidad, el criterio determinante era el de la sintonía entre el funcionario seleccionado y los dirigentes de la Administración;
(b) la ausencia de publicidad en la convocatoria de estos puestos. El Decreto mencionado abría la posibilidad de que la libre designación pudiera efectuarse directamente sin necesidad de publicar convocatoria alguna, aunque esto segundo también podía hacerse. Esta ausencia daba a la Administración un amplísimo margen para decidir quien había de ocupar un puesto determinado;
(c) la supuesta excepcionalidad del sistema. Así se establecía, como se ha dicho, en la LFCE. Sin embargo, la ausencia de plantillas orgánicas supuso una gran expansión de este sistema, hasta un uso sistemático y abusivo del mismo.
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El concurso de méritos, como sistema ordinario de provisión, era regulado detenidamente en los artículos 56 a 59 y se inspiraba en los siguientes principios:
(a) Publicidad. Todas las convocatorias de concursos, tanto las comunes o generales (art. 58), como las individuales (art. 57) debían ser objeto de publicidad. Sin embargo, al no tener que determinar necesariamente la convocatoria cuáles eran los puestos ofertados (art. 58.1), la publicidad perdía parte de su operatividad pues el funcionario no sabía cual era el puesto concreto al que concursaba41. Además, al amparo de lo previsto en el artículo 55 LFCE, los...
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