Evolución normativa e institucional de las concesiones de infraestructura vial

AutorAna María Sánchez Acosta
CargoAbogada del Área de Infraestructura y Proyectos de Philippi, Prietocarrizosa & Uría
Páginas157-162

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Introducción

La infraestructura de transporte en Colombia se ha caracterizado por su bajo nivel de desarrollo y rezago de cara al crecimiento demográfico y comercial del país. Más aun, Colombia es un buen ejemplo de cómo la ausencia de una infraestructura de transporte adecuada, que facilite la conectividad entre las regiones, ha limitado las oportunidades de desarrollo de las ciudades y centro poblados, siendo la principal causa de su aislamiento y de la alta ineficiencia en el movimiento de pasajeros y de carga, y en la prestación de servicios.

La imposibilidad de desarrollar infraestructura de transporte de manera adecuada y eficiente tiene su origen en diversos factores, entre los cuales vale la pena resaltar (i) la falta de estructuración técnica, financiera y legal adecuada de los proyectos, (ii) la ausencia de un marco legal que promueva el desarrollo de proyectos con estándares internacionales en materia técnica y de financiación, y (iii) la carencia de políticas públicas y planes de mediano y largo plazo que orienten de manera estratégica la inversión y el desarrollo de la infraestructura de transporte en el país.

El año 2010 constituye un punto de quiebre en materia de infraestructura en Colombia, ya que se identificaron cuáles eran los cambios fundamentales desde el punto de vista institucional y norma-tivo que deberían implementarse para lograr que el desarrollo de la infraestructura fuera una realidad. Fue así como se iniciaron una serie de reformas institucionales y normativas que permitieron que hoy, seis años después, se hayan estructurado y adjudicado exitosamente más proyectos de infraestructura de transporte que en los últimos quince años.

En este Foro de Actualidad se analizan los antecedentes y causas que desde el punto de vista legal explican el bajo nivel de desarrollo de la infraestructura de transporte vial en Colombia hasta el año 2010 y las principales novedades y cambios institucionales, normativos y en materia de política pública que se han efectuado en los últimos años, los cuales han permitido que Colombia haya logrado implementar uno de los programas más ambiciosos de la región en mate-ria de infraestructura vial (las concesiones de cuarta generación) y promover la estructuración y financiación privada de proyectos de infraestructura a través de esquemas de asociación público-privada.

El esquema de concesiones viales antes de 2010

La implementación de los esquemas de concesiones en Colombia tuvo lugar en la década de los noventa, al mismo tiempo que en otros países de la región, como Chile y México. La diferencia radica

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fundamentalmente en que mientras dichos países lograron desarrollar su infraestructura con estos esquemas, en Colombia, los errores en la estructuración técnica, financiera y legal de los proyectos fueron una constante en las tres generaciones de concesiones que precedieron al más reciente grupo de concesiones viales, del cual se hablará más adelante.

Las concesiones que se han implementado en Colombia suelen dividirse en grupos denominados «generaciones». Cada generación de concesiones se caracteriza por tener ciertos elementos en común, entre los cuales pueden destacarse (i) el periodo en el cual se adjudicaron los proyectos, (ii) las características esenciales de los contratos de concesión y (iii) el andamiaje institucional que soportaba tales contratos.

Primera generación de concesiones viales

La primera generación de concesiones comprende once proyectos adjudicados entre 1994 y 1997 por el recientemente creado Instituto Nacional de Vías (INVIAS). Esta primera generación estuvo precedida de dos cambios institucionales y normativos fundamentales, con los cuales se pretendía darle solidez a los proyectos. El primero de ellos fue la creación en 1992 del INVIAS, como la entidad encargada de ejecutar políticas y proyectos de infraestructura vial. El segundo cambio fue la aprobación de un nuevo estatuto de contratación administrativa (Ley 80 de 1993), con el cual se pretendía darle un giro a la forma de contratar con el Estado.

A pesar de lo anterior, las fallas de los contratos de la primera generación se hicieron evidentes desde el primer momento. En efecto, durante los procesos de adjudicación, y aun cuando la Ley 80 de 1993 contiene una serie de principios dirigidos a orientar los procesos de licitación pública, las concesiones fueron adjudicadas a través de una fórmula antitécnica que podía manipularse fácilmente, al incluir tarifas de peaje artificialmente bajas. De los procesos de licitación pública abiertos, siete fueron declarados desiertos y se adjudicaron posterior-mente de manera directa (sin ningún tipo de concurso), lo que impidió que el Estado pudiera establecer un entorno sano de competencia para optimizar sus beneficios y seleccionar al mejor oferente.

Desde el punto de vista de la estructura contractual, dentro de los...

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