Evolución histórica de los servicios de empleo hasta 1978

AutorGemma María Sobrino González
Páginas73-116

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I Antecedentes próximos

El análisis evolutivo del Servicio de Empleo es necesario para describir la naturaleza de esta figura. Situarlo en el tiempo, en su contexto social, económico y jurídico contribuye a explicar los motivos que dan lugar a su aparición y a conocer las posteriores regulaciones jurídicas que lo convierten en una institución que perdura hasta nuestros días. Con el estudio normativo que ha tenido lugar en cada momento histórico se persigue entender las intenciones del legislador y el objetivo buscado a través de dichas normas. Mediante el análisis de las diferentes regulaciones jurídicas que han abordado los servicios de empleo se trata de definir el fin y las funciones que han marcado su historia para comprender la misión que se les atribuye en la actualidad.

La investigación se centra en España, tomando como referencia no sólo la regulación jurídica nacional en materia de colocación, sino también la emanada de la OIT en cuanto fuente jurídica que condiciona la legislación de los Estados. El estudio analiza la influencia positiva o negativa de la OIT en los servicios de empleo españoles.

Hasta llegar a la constitución del actual Instituto Nacional de Empleo, se pueden diferenciar cuatro etapas legislativas de importante consideración. En la primera etapa se detectan las iniciales muestras de mediación en la contratación laboral, con una escasa intervención legislativa. La Ley de Colocación Obrera de 27 de noviembre de 1931, primera norma en materia de colocación, es el objeto de estudio en la segunda etapa; mientras que en la tercera se analiza la Ley de Colocación Obrera de 10 de febrero de 1943 y su posterior Reglamento de 9 de julio de 1959, ambas disposiciones dictadas bajo el régimen fran-quista. Finalmente, en la cuarta etapa se estudia el organismo nacional de empleo creado por el Decreto Ley 1/1975, de 22 de marzo sobre organización de los Servicios de Empleo, y bajo la denominación de Servicio de Empleo y Acción Formativa. Con esta última se cierra el

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estudio evolutivo de los servicios de empleo enlazando con el capítulo siguiente que abarca el actual servicio público de empleo: el INEM y su sucesor, el SPEES.

1. Introducción: una referencia general

En líneas generales, los primeros indicios de mediación en la celebración de contrato de trabajo surgen de la mano de la empresa privada destinada a este fin y unido al sector industrial para prestar sus servicios. Esto tiene lugar a finales del siglo XIX y comienzos del XX como consecuencia de una crítica situación económica y una gran demanda social de este servicio.

Hasta el último tercio del S. XIX las empresas son los clásicos talleres caracterizados por escasas magnitudes y un número reducido de objetos y servicios producidos. Unidades de trabajo donde la cantidad de trabajadores es pequeña, salvo en contadas excepciones -como es el caso de los talleres textiles-. En los últimos años del S. XIX y primeros del S. XX se produce una concentración de esos talleres dando lugar a la gran empresa de la sociedad industrial. El nuevo sistema de producción emergente se basa en la división del trabajo y se caracteriza en que éste sea de tipo asalariado por cuenta ajena. El sistema de relaciones laborales se transforma de modo que el trabajador pierde su autonomía laboral cediéndosela al empresario. El trabajador carece de un conocimiento global del proceso de elaboración productivo, que únicamente está en manos del empresario. El trabajador no posee una capacidad de dominio sobre el trabajo que realiza. Cada trabajador se limita a ejecutar una parcela de ese proceso de producción, con lo cual solamente conoce de su tarea específica. La cualificación profesional requerida a los trabajadores es escasa y consecuentemente la rotación en el mercado de trabajo se incrementa. Al empresario no le preocupa quién ocupe un puesto de trabajo; su interés se centra en que dicho puesto permanezca cubierto. De esta manera, los criterios de despido y contratación de trabajadores se ajustan a las conveniencias del empresario.

A esta circunstancia del cambio de sistema productivo y de relaciones laborales, donde el poder y dominio del mercado de trabajo recae en manos del empresario, se le une la mala situación económica que se está atravesando en esta época, la crisis de 1873, a partir de la cual tiene lugar la creciente importancia de las empresas cuyo objeto es la colocación de trabajadores.

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Bajo este marco económico y social nacen las primeras empresas o agencias destinadas a prestar el servicio de colocación como una demanda proveniente tanto de solicitantes como de oferentes de empleo. Así pues, la colocación es una necesidad social que, antes de ser captada y asumida por el Estado, es prestada únicamente por parte de la empresa privada. Este periodo de laissez faire se caracteriza, precisamente, por el predominio de las agencias privadas de empleo.

El liberalismo económico propio de esta época degenera en un abuso mercantilista del servicio de colocación, al recaer básicamente en manos de empresas privadas con ánimo de lucro. Ante la negociación con mercancía humana, surge la iniciativa sindical de creación de bolsas de trabajo con idéntico objetivo de colocación de trabajadores y con diferente fin, al no perseguir éstas beneficio económico alguno68.

A la interposición de los sindicatos se le suma la presencia de otras organizaciones privadas no lucrativas en la mediación del contrato de trabajo, tales como: sociedades filantrópicas o beneficencia, asociaciones patronales, hermandades y sociedades de socorros mutuos. Todo ello conlleva una denuncia de los excesos de las agencias privadas de empleo con ánimo de lucro69. Y por otra parte se posibilita la utilización de un mayor número y mejores servicios de colocación a una población demandante de ello y que se está viendo repercutida por los abusos producidos.

Con esta mediación de los sindicatos y demás empresas no lucrativas de colocación, los agentes sociales comienzan a demandar la supresión de las oficinas privadas de colocación y a reclamar un control por parte del Estado en la materia, tanto en la regulación del servicio como en la prestación de éste. A partir de este momento es cuando los gobiernos deciden intervenir en esta actividad municipalizando el servicio. Hasta que, finalmente éste acaba siendo asumido por el Estado central.

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De este modo, se pueden diferenciar dos tipos de servicios de colocación: de un lado, aquellos que provienen del ámbito privado y, de otro, los que se encuentran en manos del sector público. Dentro del sistema privado se distinguen las agencias lucrativas de empleo y la actividad sindical de empleo. Las primeras, buscan la ganancia econó-mica a cambio de prestar el servicio de conseguir u ofrecer empleo a quienes lo solicitan. Mientras que los sindicatos, a través de las bolsas de trabajo, no persiguen beneficio económico y actúan suministrando información a los trabajadores desempleados sobre expectativas de empleo en los establecimientos que conocen.

Esta tipología constituye el origen de la institucionalización del servicio de colocación. De modo que la tendencia general de la evolución del servicio de colocación en la mayoría de los países desarrollados, observándose algunas diferencias en casos específicos, como lo es el español, que se analizará posteriormente.

Los hechos sociales y económicos descritos y la necesidad de agilizar al máximo la gestión del mercado hacen que los Servicios Públicos de Empleo surjan como aparato especializado del Estado, vinculados a la crisis del capitalismo, en la medida que se conforman como instituciones humanitarias destinadas a socorrer a los trabajadores desempleados70. La implantación de los primeros Servicios Estatales de Empleo tiene lugar en el año 1891 en Nueva Zelanda; en esa misma década su-cede lo mismo en diversos Estados Norteamericanos y algo más tarde en el continente europeo71. En dicho continente, es Reino Unido, en el año 1909, quien ordena la primera red estatal de oficinas de colocación que posteriormente va ha gestionar el seguro obligatorio de desempleo que se crea en 1911, siguiéndole Alemania, que en el año 1927 crea el Instituto Federal de Colocación y Seguro de Desempleo. De forma que, en el año 1929 un total de treinta y cinco países poseen oficinas públicas de colocación, motivados la gran mayoría por la ratificación del Convenio nº 2 de la OIT, de 1919 y su Recomendación Primera, donde las naciones firmantes se comprometen a crear un sistema de agencias públicas no retribuidas de colocación y se recomienda la prohibición de crear agencias retribuidas de colocación o de empresas comerciales de colocación72.

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2. Los primeros vestigios en materia de colocación en el caso Español: las bolsas de trabajo

El sistema de colocación español en sus comienzos aparece dominado por la agencia privada, tanto en su versión lucrativa como no lucrativa. Hasta que aparece el servicio...

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