Evolución histórica del expediente
| Autor | José Luis Rodríguez de Diego |
| Páginas | 475-490 |
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Reconozco que el tema de la aparición y evolución del expediente administrativo ha venido siendo para mí objeto de atención e interés desde hace varios años. Como casi siempre, circunstancias concretas han desencadenado unos interrogantes cuya respuesta era imprescindible para resolver aquéllos. El encuentro con la documentación del Archivo de Simancas posiblemente fue la primera de esas experiencias. Una ingente, variada y riquísima documentación se presentaba ante mí amorfa, inarticulada, casi inabarcable. ¿Existía en ella algún orden interno? De inmediato me venía a la mente la definición clara y exacta de expediente como conjunto de papeles correspondientes a un mismo asunto y, al tratar de trasladarla a los documentos, aparentemente desordenados, de Simancas me consolaba pensar que esta inarticulación documental sería ilusoria y ficticia, máxime al constatar que la documentación del siglo XVIII aparecía reunida en expedientes individuales, con su extracto y carpetilla, de forma prácticamente idéntica a los actuales. ¿Por qué esta diferencia de transmisión documental? ¿Cuál era la razón de esa disgregación en una Administración como la de los Austrias, organizada ya desde Carlos V y perfeccionada durante el reinado de Felipe II? ¿Dónde se advertía la burocratización de este último? ¿Qué concepto de expediente, de tramitación y resolución se albergaba detrás de los mecanismos administrativos de la monarquía habsburguesa? ¿Eran herederos o reformadores de una práctica documental anterior? La respuesta a estos interrogantes en absoluto tenían una mera finalidad teórica, muy legítima y necesaria por otra parte, sino práctica, de organización y descripción archivísticas. ¿Qué clasificación y ordenación se esconden en esas remesas documentales venidas así desde los siglos XVI y XVII? De ellas dependería la descripción archivística.
Al hilo de los razonamientos anteriores se agolpaban otros que tenían indudablemente estrecha relación con aquéllos. ¿Qué puesto ocupa el expediente dentro de la diplomática? ¿En qué parte de ésta encaja? ¿Cuál es laPage 476 relación del documento con el expediente? ¿Por qué en los temas de archi-vística se estudia el concepto de documento y no el de expediente? ¿Por qué los estudios diplomáticos han cesado precisamente cuando emerge éste? ¿Tendrá mucho que ver el expediente con la diplomática que ha de realizarse en la época moderna? Confieso que ante estas preguntas se agigantaba en mí la importancia de los estudios de los tipos diplomáticos modernos, la llamada tipología documental, tan estúpidamente infravalorada o postergada (por mal entendida) en la tarea archivística de la descripción documental.
No fue accidental en mi interés por el expediente la experiencia didáctica. Recordaba la frase de Horacio: «Si vis me flere, dolendum est primum ipsi tibí» 1. La necesidad de esclarecimiento personal previo al ajeno surgía en las llamadas «clases prácticas», en la catalogación. ¿Cómo describir adecuadamente un expediente? ¿Se analizan individualmente los documentos que lo componen? En este supuesto, ¿lleva consigo el análisis y descripción de los pasos administrativos, la tramitación, el «cursus» documental de un asunto, aunque no se traduzca en tipos documentales (cosa no infrecuente en la documentación hasta mediados del siglo XVI)? Y por encima, o en la raíz de todo ello, ¿cuál es el fundamento teórico de la catalogación? ¿Por qué debe ser así y no de otra manera?
Con este cúmulo de incógnitas sin despejar, advertí que se me imponía como imperiosa la necesidad de conocer la evolución de esta práctica administrativa: cuándo se origina, cuáles son sus condicionantes económicos, sociales o políticos, cómo se desarrolla, cuáles son sus etapas y a qué períodos históricos corresponden. La bibliografía sobre estas cuestiones es prácticamente nula con las salvedades que mostraré.
En el estudio de la evolución del expediente distingo cuatro etapas:
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etapa anterior a su establecimiento como vía de resolución de gobierno;
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etapa de creación; c) etapa de afianzamiento, y d) etapa de consolidación. Para la fijación de estas etapas he partido de dos hechos constatables: la aparición del término «expediente» en la literatura oficial y el empleo común del mismo. Según Gustavo Villapalos2, la primera vez que se utiliza este vocablo es en las Cortes de Zamora de 14323, mientras que Coraminas atestigua el empleo del mismo desde 14234, por lo que puede afirmarse que en el primer tercio del siglo XV el expediente está ya constituido.Page 477
En mis trabajos sobre la historia de la archivística ha primado siempre el principio de que, basándome precisamente en el concepto de archivo, todo cambio de procedimiento documental debe ser asociado a una reforma administrativa y ésta, a su vez, derivarse de unas coordenadas espacio-temporales que la expliquen y justifiquen. Aplicados estos postulados al desarrollo del expediente, mero procedimiento documental de reunión de todos los papeles necesarios para resolver un asunto, las cuatro etapas anteriores deben corresponderse con otras tantas de profundas reformas administrativas. Aunque se desarrollarán con más amplitud en su turno correspondiente, no estará de más dejarlas apenas enunciadas ahora para fijar mejor el marco general del trabajo. La etapa preliminar del expediente se inscribe en un período embrionario de la Administración (Aula Regia, Palatium, Curia, Corte) en la que predomina la justicia sobre el gobierno. La etapa de creación se enmarca en la revolución de los Trastámara, en la que por primera y definitiva vez, y por lo que respecta al plano administrativo, se distingue entre materias de gobierno y materias de justicia. La etapa de afianzamiento es propia del nacimiento del llamado «estado moderno»5. La etapa final de consolidación se desarrolla dentro de la reforma administrativa borbónica.
Y estas etapas, igualmente, se encuadran dentro de unas determinadas coordenadas históricas (sociales, políticas, económicas...) de las que en última instancia dependen. Simplificando, tal vez en exceso, y ejemplificando en un solo vocablo el cúmulo de factores determinantes del cambio de una época histórica, podríamos decir que el feudalismo, la crisis del sistema feudal, el nacimiento de las nacionalidades y el período de la Ilustración serían las realidades históricas correspondientes a las cuatro etapas administrativas. Me importa en todo caso resaltar la estrecha correspondencia entre las situaciones históricas, las estructuras administrativas y las prácticas documentales.
Corresponde a la época alto medieval, en la que el testimonio documental se expresa en el diploma aislado, suelto, único. No podía ser de otra manera y no es limitación de horizonte el hecho de que todos los manuales de diplomática no sobrepasen el siglo XV y tengan, como objeto principal, el documento suelto6. La existencia del documento aislado en la época me-Page 478dieval obedece a varios factores, todos ellos relacionados entre sí. Muy posiblemente el horizonte en que todo se desenvuelve (y en él halle su última justificación) sea la extrema parcelación y atomización del poder público, propia del feudalismo. El poder monárquico es muy débil y el rey es considerado un primus ínter pares. La estructura administrativa, en la que aquél se asienta, es mínima, reducida, más que a instituciones, a personajes de la alta aristocracia que rodean al monarca y se ocupan de las necesidades más elementales de la función regia. La simplicidad de su organización, la oca-sionalidad de sus reuniones y la judicialización de su actividad fueron las características más sobresalientes de la monarquía feudal7.
Esta simplificación administrativa, que quedaba conclusa en un reducido círculo de consejeros, estaba mínimamente burocratizada. Bastaban los grandes officia regís, ayudados por unos pocos empleados, clérigos en su mayoría, para resolver los litigios y los esporádicos asuntos que se presentaban. La discontinuidad y la espontaneidad aparecían como las notas principales de la escasa acción administrativa (incluso el palatium regís se convocaba ocasionalmente «a voz del rey»).
A todas estas características (simplicidad administrativa, ausencia de letrados, carencia de continuidad y de tecnificación, eventualidad de toma de decisiones) responde el documento suelto, aislado, como práctica documental, en sus variedades diplomáticas, constante durante toda la Edad Media hasta el siglo XIV.
Es verdad, pues, que los manuales de diplomática limitan el ámbito de su objeto al documento aislado, pero no menos cierto es que todos igualmente admiten, después de los estudios de Ficker y Sickel, la génesis documental y reservan un capítulo entero para esta materia8. En efecto, fueron estos dos autores, considerados por ello los padres de la diplomática moderna, quienes por primera vez estudiaron el documento no sólo in jacto esse sino infieri, atendiendo no al aspecto sincrónico del diploma (elfactum) sino a su diacronismo (el faciendum). Introdujeron así un valor dinamizador del documento, rescatándolo de su estatismo e introduciéndolo en el mecanismo vivo de su propio desarrollo. Esta orientación evolutiva del documento es esencial para nuestro propósito.
Como consecuencia de esta visión innovadora, se distingue en el mismo diploma la actio y la conscriptio con sus correspondientes fases. El documento aislado, suelto, salido de las cancillerías medievales, tiene incorporado en su mismo contenido un conjunto de operaciones, cuyo resultado final es el diploma escrito. Me interesa recalcar esta observación para que resaltePage 479 la línea evolutiva...
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