Evolución histórica y estructura actual del ordenamiento urbanístico español
| Autor | A. Menéndez/F. Iglesias |
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 23-46 |
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En todas1 las épocas en que el proceso de urbanización ha sido importante, se han producido regulaciones tendentes a ordenar la construcción de nuevas ciudades. Son paradigmáticas al respecto las disposiciones con-Page 24tenidas en las Leyes de Indias, que señalan los lugares preferibles para su emplazamiento, el trazado aconsejable según el clima, el papel de las plazas y espacios libres y otros muchos aspectos que podían contribuir a mejorar lo que hoy llamaríamos la calidad de vida. Las nuevas poblaciones construidas en América eran ciudades «planificadas» y así lo constató DARWIN, en el viaje que realizó en el Beagle, cuando describe la ciudad de Maldonado en la Banda Oriental (actual Uruguay), con sus calles rectilíneas y una plaza en el centro, lo que acentuaba, según él, la impresión de despoblación.
En la Novísima Recopilación son numerosas las disposiciones que se enmarcan bajo la amplia rúbrica de la «policía urbana». Algunas se refieren a Madrid y se enmarcan bajo rótulo de «policía de la Corte» (Libro III, Título XIX), mientras que otras son de carácter general. Muchas de ellas han llegado hasta nuestros días a través de las Ordenanzas municipales, de muy antigua existencia y otras se han incorporado a la legislación estatal (y hoy también a la autonómica). Entre ellas cabe destacar las relativas a:
- nueva iluminación de calles y plazas en Madrid (1765).
- reedificación de casas en solares yermos (1788).
- prohibición de hornos de yeso dentro del comercio de la Corte (1693), precedente de la reglamentación de actividades molestas.
- prohibición de balcones, pasadizos y otros edificios que salen de la pared de las casas a las calles (1530), así como la reparación y mejora de los existentes para que, cuando se caigan, no puedan ser reedificados, lo que anticipa, «mutatis mutandis», la técnica de la declaración de fuera de ordenación.
Hasta bien entrado el siglo XIX las ciudades y pueblos españoles, por razones militares o fiscales, estaban rodeadas de murallas o cercas, que impedían su expansión. En el interior de estos recintos se suscitaban abundantes problemas de congestión, higiene, escasez de viviendas y consiguiente carestía de las disponibles. Estos problemas eran especialmente graves en Madrid y Barcelona, donde el incremento de la población yaPage 25 no podía encontrar respuesta con nuevas edificaciones en altura ni con la ocupación de los solares liberados por la desamortización eclesiástica, primero y la civil, después. Sólo en 1854 se autorizó el derribo de las murallas de Barcelona y al año siguiente el Gobierno encomendó a D. Ildefonso Cerdá el levantamiento del plano topográfico de los alrededores, que el gran urbanista entregó acompañado de una Memoria del Anteproyecto de Ensanche de la ciudad condal. En 1857 se encargó a Carlos M.ª de Castro la formación de un Proyecto para el ensanche de Madrid, aunque las cercas de la capital no se derribarían hasta 1868. Estas iniciativas culminarían con la aprobación de la Ley de 29 de junio de 1864, «fijando las reglas que han de observarse en las obras para el ensanche de poblaciones». La Ley de Ensanche inaugura formalmente, a juicio de Bassols, nuestro derecho urbanístico histórico.
Hasta entonces, las actuaciones de los poderes públicos (y, en concreto, de los Ayuntamientos) en materia de urbanización y edificación se habían instrumentado, como hemos dicho, bajo la rúbrica general de la «policía urbana», denominación expresiva del significado de la intervención administrativa en la materia: se trataba de controlar la actividad edificatoria de los particulares, velando por la seguridad, salubridad y ornato de las construcciones, pero no de emprender actuaciones urbanísticas por iniciativa pública. No obstante, un primer y significativo intento de acomodar esa actividad privada a un diseño preconcebido lo constituye la Real Orden de 25 de junio de 1846, por la que se hacía obligatorio, en «los pueblos de crecido vecindario», el levantamiento de un plano geométrico de la población, sus arrabales y paseos, con el fin de «evitar los conflictos que suelen ocurrir con motivo de la construcción de edificios de nueva planta y reedificación de los antiguos». En dichos planos habrían de marcarse con líneas convencionales las alteraciones que hubieran de hacerse para la alineación futura de cada calle o plaza. Este es el primer intento de some-Page 26ter la actividad edificatoria a un «plan» previo, por embrionario que fuese. Otra Real Orden de 10 de junio de 1854, sobre reglas que deben observarse en los expedientes de construcción de casas en Madrid, sujeta estas obras a licencia para comprobar su adecuación al plano de alineación aprobado conforme a la Real Orden de 1846.
Unos años antes de la aprobación de la primera Ley de Ensanche se elaboró, bajo el impulso del Ministro POSADA HERRERA, un ambicioso «proyecto de ley general para la reforma, saneamiento, ensanche y otras mejoras de las poblaciones». En él se regulaban, entre otras técnicas, la cesión de viales, la reparcelación y la absorción de plusvalías generadas por obras de urbanización. Constituye el primer intento serio de introducir las nuevas técnicas jurídicas que el urbanismo exigía y de establecer un estatuto de la propiedad urbana, con los derechos y deberes correspondientes a los propietarios.
La primera Ley de Ensanche de 1864 declara de utilidad pública (a efectos de la legislación de expropiación de 1836), las obras de ensanche de las poblaciones en lo que se refiere a calles, plazas, mercado y paseos. Para realizar estas obras se concede a los Ayuntamientos el importe de la contribución territorial durante veinticinco años y un recargo extraordinario. Los propietarios pueden elegir entre pagar estos tributos o ceder al Ayuntamiento los terrenos necesarios para calles y plazas y construir la urbanización. Aquí se instrumentan las dos opciones básicas para financiar las obras de urbanización, consideradas como obras públicas: bien a costa del Ayuntamiento, que recupera su importe mediante tributos, bien a costa de los propietarios, que ceden, además, los terrenos necesarios para las vías públicas, pero no pagan los tributos mencionados. Esta segunda vía ha sido por la que avanzado en el Derecho urbanístico español en épocas posteriores.Page 27
Para gestionar las actuaciones necesarias, se constituye una Junta de Ensanche, integrada por concejales y representantes de los propietarios. Entre sus cometidos se incluye el de fijar el justiprecio de las expropiaciones necesarias. Los expedientes expropiatorios se instruyen tras la aprobación del proyecto de ensanche, según precisaría el Reglamento de la Ley, de 25 de abril de 1867. Estos proyectos, que pueden ser de iniciativa particular o municipal, se configuran en el Reglamento como planes, aunque, en rigor, sólo lo son de las obras de urbanización necesarias. El sistema no funcionó bien, lo que motivó su revisión por la Ley de Ensanche de 22 de diciembre de 1876, que sustituyó las Juntas de Ensanche por unas Comisiones formadas exclusivamente por concejales e impuso la cesión de la quinta parte del terreno para calles y plazas o el pago de su precio, bajo amenaza de expropiación forzosa de la finca.
La última disposición del siglo es la Ley de 26 de julio de 1892. Limitada, en principio, a los ensanches de Madrid y Barcelona, podía aplicarse a otras poblaciones (y así se hizo, en efecto), según una técnica legislativa típica de la época. Esta Ley no derogaba a la de 1876, sino que establecía en realidad un régimen especial, que se diferenciaba del general en el fortalecimiento de la financiación del ensanche, extendiendo a treinta años la afectación de la contribución territorial y su recargo. Daba entrada, de nuevo, a los propietarios en la Comisión de Ensanche y pretendía generalizar el sistema de cesión gratuita de viales (la mitad de los terrenos necesarios, expropiándose la otra mitad por su valor de mercado). Los propietarios que no aceptaran la cesión podían ser expropiados totalmente, por el valor que tuvieran los terrenos antes de la apertura de la calle.
Esta fue la otra gran línea de intervención de finales del s. XIX. La Ley de Expropiación Forzosa de 10 de enero de 1879 había declarado de utilidad pública «las obras de policía urbana y en particular las de ensanche y reforma interior de las poblaciones». También había previsto la expropiación de las zonas laterales o paralelas a la vía pública en una anchura de veinte metros, fijándose el justiprecio por el valor de las fincas antes de la aprobación del proyecto legitimador de la expropiación. Esta regulación fue modificada por la Ley de 18 dePage 28 marzo de 1895, de Saneamiento y Reforma Interior de Grandes Poblaciones (entendiendo por tales las de...
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