La evolución de la estructura de los órganos
| Autor | Baena del Alcázar, Mariano |
| Páginas | 109-128 |
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Lo dicho hasta ahora sobre la organización interna de los centros, muestra cuáles son las claves de comprensión del sistema (o de la falta de sistema). Pero se considera que debe ofrecerse al lector una exposición que describa la evolución en la realidad de la estructura interna de la organización. Así se hace de inmediato, articulando esta exposición de modo que se diferencien los periodos históricos.
En el periodo inicial del reinado existe una confusión y desorganización de la estructura administrativa, que en muchos aspectos presenta una lógica continuidad con la del periodo anterior. Pero esta desorganización se agrava por dos causas, que son sin duda la aplicación e inaplicación del Real Decreto de 1834 sobre las Subsecretarías, y la desigual existencia de Direcciones Generales. Que el Real Decreto de 1834 se aplica a veces, pero también se deja de aplicar resulta patente, no solo porque puede no existir el subsecretario, como es frecuente en Estado, sino además porque no se respeta el mandato de la escala jerárquica Ministro/subsecretario/jefes de Sección/oficiales. Según exista o no subsecretario, los jefes de Sección son el nivel jerárquico inferior al ministro, aunque como se verá pueden existir otros cargos o empleos.
En cambio, en el periodo 1840-1841 comienza una etapa en que no hay en los demás Ministerios jefes de Sección, aunque sí en Hacienda. Ello implica una desigual organización de unos Ministerios y otros. Por lo demás, encontramos rasgos que sorprenden desde nuestra perspectiva actual. Así resulta que hay jefes de Sección (aunque no siempre, como se ha visto), pero no hay Sección o al menos la fuente no da cuenta de ellas. Por otra parte, en la fuente no se detalla que los oficiales dependan de los jefes de Sección. Los oficiales, a pesar de que el periodo es anterior al Real Decreto de Bravo Murillo, a veces (aunque no siempre), se consignan indicando su categoría.
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Aunque se está hablando de los cargos que contempla el Real Decreto de 1834, resulta que no son los únicos, pues además aparecen los empleos de oficial mayor y jefe de mesa. La existencia de oficial mayor se da, aunque de forma discontinua, en Estado y en Gracia y Justicia, pero no en los demás Ministerios civiles, es decir, Hacienda y Gobernación. Se trata de una figura proveniente de la Administración de los Consejos, en la que era la primera autoridad después del secretario de cada Consejo, que tiene ahora en todo caso una primacía de honor, pero además un rango superior al de los demás oficiales. Es este un empleo de gran tradición que, siempre con alternativas, llegó a existir hasta la segunda mitad del siglo XX.
Asimismo, parece una supervivencia del Antiguo Régimen la figura de los jefes de mesa, que existen desde 1838 hasta 1841, aunque solo en Hacienda. Es de imaginar que en las oficinas de este Ministerio había grandes mesas en torno a las cuales se sentaban los oficiales, existiendo uno de mayor dignidad.
Ahora bien, además de estos puestos o empleos, en los que sin duda se tramitaban los negocios en curso, había otros que solían existir con carácter general, que ejercían tareas concretas de carácter profesional. Tales eran los archiveros y bibliotecarios, y los auxiliares de Archivo, los habilitados, los inspectores y los encargados del Registro.
Se ha mencionado ya que otro factor que agrava la heterogeneidad de la organización en este periodo es la existencia o inexistencia de Direcciones Generales. En 1838-1845 no hay Direcciones Generales en Estado ni en Gracia y Justicia, pero sí en Hacienda y Gobernación. Cada Ministerio o Secretaría de Estado era un agregado de órganos que se enumeran, en el que, cuando las hay, destacan las Direcciones Generales. Al referirse a estas tiene interés advertir que en los departamentos en que existieron, Hacienda y Gobernación, a más de que no estaban estructurados en Secciones y Negociados, presentan características que resultan extrañas desde nuestra perspectiva actual y que no se explican más que si las Direcciones afectadas se revelan como una organización que perdura desde el Antiguo Régimen.
La peculiaridad de que se habla consiste en que tanto en Hacienda como en Gobernación existían Direcciones Generales que pueden suponerse análogas a las posteriores; pero existían además Direcciones Generales u otros órganos, de los que a su vez dependían otras Direcciones Generales. En Hacienda, en 1838 y 1839, hay una Dirección General de Rentas de la que dependen las Direcciones Generales de Arbitrios de Amortización, Rentas Unidas y Aduanas; y en 1839 se añade otra de Rentas Estancadas, situación que permanece en 1840, aunque en 1841 la de Rentas Unidas pasa a llamarse de Rentas Provinciales. En 1842 las Direcciones que podríamos llamar inferiores son tres y no cuatro, porque no aparece la de Rentas Estancadas, sin duda refundida con otras. Esta situación se mantiene hasta 1845, aunque este año vuelve a aparecer la Dirección de Rentas Estancadas. En Gobernación, el órgano que supone una superestructura no es una Dirección General, sino la Superintendencia de Correos, Postas y Canales, de la
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que dependen la Dirección de Correos y Postas y la de Caminos y Canales. Esta situación, de la que se ha dado cuenta con anterioridad y que refleja la fuente para 1838, se mantiene, sin más modificación que denominar al órgano superior Superintendencia de Correos y Postas, hasta que en 1845 se fracciona en las Direcciones Generales de Correos y Caminos. De esta situación, sin duda heterogénea y confusa, con restos de los hábitos administrativos del Antiguo Régimen, se parte respecto a la Administración del periodo plenamente liberal del siglo XIX.
El segundo periodo del reinado, que según el epígrafe puede llamarse de consolidación, aunque conserva rasgos del periodo anterior entre los cuales deben mencionarse las relaciones de agregados de órganos sin que conste su encuadramiento, supone un progreso hacia la Administración posterior, sobre todo por lo que se refiere a las Direcciones Generales. Pero hay que aludir también a los cargos o empleos. Conste que desde luego, después de 1852, siguen sin corresponderse con las categorías del Estatuto de Bravo Murillo, salvo los jefes de Negociado y oficiales. Se diría que existe un esquema general, según el cual los que podríamos llamar empleos regulares se agrupan bajo la dependencia del subsecretario si lo hay, y en caso contrario del Ministro. Por otra parte, además de hacer relaciones de órganos desagregados, la fuente insiste en las Direcciones Generales. Sin embargo, si bien en el entorno del Ministro están los empleos regulares, hay también otros que recoge la fuente sin que se tenga mayor noticia sobre su trabajo. Así, además de que en 1852 vuelve a aparecer (en Gracia y Justicia, no en Hacienda) la figura del jefe de mesa, y en el mismo Ministerio en la Dirección General de Contabilidad de Culto y Clero hay tres oficiales mayores, que en los demás departamentos no existen en el periodo, la fuente relaciona auxiliares, un oficial agregado y varios supernumerarios. Junto a estos existen los puestos de Jefatura no previstos regularmente, sobre los que se volverá. Parece una hipótesis plausible que, en cuanto a los de la relación anterior, se trata de personas nombradas que trabajan en la organización y no tienen el carácter de oficiales, pudiendo algunos de ellos ser meritorios, mien-tras que los demás reciben una remuneración, pues con frecuencia se expresan sus categorías. No obstante, la existencia de estos empleos, desiguales y no provistos, no desvirtúa el hecho apuntado de la existencia de un grupo de empleados, sin duda generalistas, en el entorno del subsecretario o del ministro.
No debe pasarse por alto la mención de un órgano peculiar, el Negociado Central que aparece con su jefe en Fomento al final del periodo en 1857. Como no ignoran los viejos conocedores de la Administración española, este Negociado tenía respecto a la gestión todas las competencias atribuidas luego a los subsecretarios, en cuanto a los medios generales y la gestión del departamento.
Por otra parte, las jefaturas subordinadas a los directores generales presentan un cuadro nada uniforme, pues existen según los Ministerios subdirectores,
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segundos jefes, y directores (no generales). Adviértase ante todo que es posible que haya varios subdirectores en la misma unidad (sin que esta se encuentre vertebrada en unidades inferiores), lo que parece indicar que el carácter de sub-director (salvo las excepciones que se indican) es un nivel de la persona, a diferencia del segundo jefe, que se refiere más bien a la estructura orgánica. Otras veces se da la situación algo extraña de que se complican la categoría y la organización, atribuyéndose a un empleado de categoría modesta un puesto importante, por ejemplo cuando existe un subdirector-jefe de Sección (Contencioso, Hacienda, 1854) y otros cuatro casos más, siempre en Hacienda. También existe la posibilidad de que se nombren directores, que no se califican de directores generales (Estado, 1854-1856, Gobernación, 1850-1853).
Mucho más que los empleos, hay dos factores que muestran la evolución que se señala al comienzo del apartado que son el comienzo de la vertebración de las unidades orgánicas en otras inferiores, y el aumento y las variaciones de las Direcciones Generales...
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