Eventual aplicación a las evaluaciones de la CNEAI de la figura del silencio administrativo
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Silencio administrativo en procedimientos de evaluación de la CNEAI. Carácter negativo, bien por iniciación de oficio, bien por pervivencia del Real Decreto 1777/1994, o bien por adquisición de facultades de modo contrario a derecho 1
Se ha recibido en esta Abogacía del Estado petición de informe por parte del Coordinador General de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (en adelante, CNEAI) en relación con la aplicación a las evaluaciones de la CNEAI de la figura del silencio administrativo estimatorio, si transcurrido un plazo de seis meses desde la finalización del plazo de solicitud no hubiere habido resolución.
Examinada la consulta se tiene el honor de emitir el presente informe, de conformidad con las siguientes
I. Lo primero que conviene dilucidar a efectos de la consulta que se somete a nuestra consideración es si el procedimiento de evaluación que lleva a cabo la CNEAI debe calificarse como procedimiento iniciado de oficio o a solicitud de parte interesada, pues los efectos de la falta de resolución en plazo de las solicitudes se conceptuarán de manera diferente si se trata de uno u otro supuesto.
En lo esencial, el procedimiento de evaluación a que nos referimos parte del Real Decreto 1086/1989, que en su artículo 2.4 establece un modelo especial de productividad que, en lo que aquí interesa, debe evaluarse y asignarse por una Comisión Nacional especial creada al efecto.
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Los preceptos relativos a la misma son el artículo 2.4.2 (en redacción dada por Real Decreto 74/2000) que indica que «Dicha evaluación la efectuará una Comisión Nacional integrada por representantes del Ministerio de Educación y Cultura y de las Comunidades Autónomas, la cual podrá recabar, oída la Comisión Académica del Consejo de Universidades, el oportuno asesoramiento de miembros relevantes de la comunidad científica nacional e internacional cuya especialidad se corresponda con el área investigadora de los solicitantes, agrupados en comités» y el artículo 2.4.6, que dispone que «Los acuerdos que adopte la Comisión Nacional podrán ser recurridos en alzada ante la Secretaría de Estado de Universidades» (hoy Secretaría General).
En desarrollo de estas previsiones se dictaron diversas normas relativas a la composición de esta Comisión (en adelante, CN), su reglamento de funcionamiento interno y su procedimiento de evaluación. En cuanto a la composición, se dictó la Orden de 28 de diciembre de 1989 (que ya denomina a esta CN como CNEAI), que se deroga y sustituye por Orden de 31 de enero de 1996, la cual cabe entender tácitamente derogada por la Orden de 2005 a la que haremos referencia.
En lo relativo al reglamento de funcionamiento, se dicta una primera Orden ECI/2713/2003, que se deroga y sustituye por la actualmente vigente Orden ECI/3184/2005 (que rige igualmente para la composición, como se ha indicado).
Y en cuanto al procedimiento de evaluación, se dictó la Orden de 2 de diciembre de 1994, vigente pero modificada y detallada por sucesivas órdenes y resoluciones (en particular, y desde 2005, las que actualizan con periodicidad prácticamente anual los criterios de evaluación).
Desde su creación, la CNEAI ha realizado procedimientos de evaluación anuales que parten de la correspondiente convocatoria que, para la evaluación a realizar en 2010, se llevó a cabo mediante Resolución de 18 de noviembre de 2009, cuya parte expositiva y dispositiva (a excepción de la relativa a criterios de evaluación) establece lo siguiente:
Con objeto de garantizar la continuidad del proceso de evaluación previsto en el apartado 4 del artículo 2 del Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, resulta necesario fijar el plazo durante el cual se podrán presentar solicitudes ante la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI).
En su virtud, haciendo uso de las atribuciones conferidas por la disposición final primera de la Orden de 2 de diciembre de 1994 (“BOE” del 3), esta Secretaría General ha resuelto abrir el plazo de presentación de solicitudes de evaluación de la actividad investigadora:
Primero.–Los funcionarios de carrera de los cuerpos docentes universitarios y de las escalas de Profesores de Investigación, Investigadores Científicos y Científicos Titulares del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), podrán presentar su solicitud de
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evaluación de la actividad investigadora desde el día siguiente al de la publicación de la presente Resolución en el «Boletín Oficial del Estado» y hasta el 31 de diciembre de 2009.
Segundo.– La presente convocatoria se regirá por las normas específicas contenidas en esta resolución y en sus correspondientes bases, y se atendrá a lo dispuesto en:
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (“BOE” del 27), modificada por la Ley 4/1999 de 13 de enero (“BOE” del 14).
El Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario (“BOE” del 9 de septiembre), modificado por los Reales Decretos 1949/1995, de 1 de diciembre (“BOE” de 18 de enero de 1996); 74/2000, de 21 de enero (“BOE” del 22), y 1325/2002, de 13 de diciembre (“BOE” del 21).
La Orden de 2 de diciembre de 1994, por la que se establece el procedimiento para la evaluación de la actividad investigadora de los funcionarios de los cuerpos docentes universitarios (“BOE” del 3) modificada por la Orden de 16 de noviembre de 2000 (“BOE” del 21).
La Resolución de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación de 5 de diciembre de 1994 (“BOE” del 8), modificada por la Resolución de 26 de diciembre de 2000, de la Secretaría de Estado de Educación y Universidades (“BOE” del 30), por la que se establece el procedimiento para la evaluación de la actividad investigadora realizada por los funcionarios de las escalas de Profesores de Investigación, Investigadores Científicos y Científicos Titulares del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC).
La Resolución de 18 de noviembre de 2009, de la Presidencia de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora, por la que se actualizan los criterios específicos en cada uno de los campos de evaluación, y que figura en la página www.educacion.es/cneai.
Y demás normas vigentes que sean de aplicación.
Expuesto el marco normativo de este procedimiento, lo cierto es que las normas configuradoras del mismo no contienen referencia alguna a si debe entenderse iniciado de oficio o a instancia de parte.
Ratifica la primera postura (iniciación de oficio), además de la configuración histórica del procedimiento mismo, lo que dispone el artículo 2.5.6 del Real Decreto 1086/1989, por el que se señala que las evaluaciones se realizarán una sola vez al año. A ello se suma el que los interesados no pueden presentar su solicitud en cualquier momento, sino que deben precisamente someterse a reglas especiales de presentación de conformidad con lo señalado en el artículo 2 referido, apartados 4.1 y 5.8, entre otros, debiendo presentarse para surtir efectos económicos en el ejercicio correspondiente antes de 31 de diciembre de cada año. También apoya este criterio de iniciación de oficio, si bien tangencialmente, el
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que la disposición transitoria 2.ª del Real Decreto 1325/2002 (de modificación del Real Decreto 1086/89) realizó una convocatoria extraordinaria para presentar solicitudes (lo que ratifica la existencia de las ordinarias) y que el artículo 11 de la Orden de 2 de diciembre de 1994, que hace una vaga referencia a convocatorias anuales que para la evaluación realice la CNEAI.
Por el contrario, avalaría la segunda postura (iniciación a instancia de parte) el hecho de que el procedimiento parte, y así se regula en todas las normas aplicables, de la solicitud de evaluación que deben presentar los interesados, que además de lo requerido en el artículo 70.1 de la Ley 30/1992, debe añadir los documentos adicionales que las mentadas Órdenes reguladoras del procedimiento de la CNEAI indican.
Ello obliga a acudir a lo dispuesto con carácter general en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, cuyo artículo 69.1 dispone que «los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia».
En suma, los procedimientos se pueden iniciar de oficio por propia iniciativa, que en este caso se fundamentaría en las propias prescripciones que para el procedimiento de la CNEAI establece la normativa antes apuntada, y en el hecho indiscutible de que los interesados tienen derecho a ser evaluados, mas no pueden ejercer tal derecho en el momento que ellos deseen, sino precisamente en el que les indica la CNEAI, o lo que es lo mismo, sus solicitudes, presentadas fuera de las fechas que marca el Ministerio, no se insertan en procedimientos aparte, sino que en su caso producirán efectos con posterioridad, como resulta del artículo 2.5, puntos 6 y 7, del Real Decreto.
Por lo tanto, cabe apreciar que nos encontramos, por lo expuesto, con un procedimiento a iniciar de oficio, en cada convocatoria anual, postura que encuentra refrendo, por ejemplo, en los concursos en materia de personal funcionario, que se entienden iniciados de oficio pese a que deba mediar una solicitud del interesado (que evidentemente se presenta tras la oportuna convocatoria).
Igualmente, si bien en materia de contratos, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2007 (RJ 2007/4846) declara lo siguiente en su cuarto fundamento:
No genera el silencio positivo, a que se refiere el artículo 43 de la Ley 30/1992, pues esa petición no inicia procedimiento a solicitud del interesado cual el precepto exige, ya que es una petición...
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