Propuesta de un nuevo criterio de evaluación de proyectos de ayuda al desarrollo, la cobertura

AutorJuan Andrés Ligero
CargoEvaluador asociado, Unidad de Evaluación del Centro Superior de Estudios de Gestión, Análisis y Evaluación de la Universidad Complutense de Madrid.
Páginas167-181

La presente propuesta (además del criterio de visibilidad) fue realizada por BUSTELO RUESTA, María, LIGERO LASA, Juan Andrés y MARTINEZ MUÑOZ, Marta en el Diploma Certificado de Evaluación de Programas, del Centro Superior de Estudios de Gestión, Análisis y Evaluación de la Universidad Complutense de Madrid, Madrid, 2000. La orientación del trabajo y consecutivas correcciones son de GUDIÑO, Florencio.

1. Necesidad de un nuevo criterio

Los criterios son preguntas que se quieren contestar con la evaluación3. Deben proporcionar conocimientos útiles para tomar decisiones sobre las intervenciones consideradas. De esta manera el listado de posibles criterios Page 166 representa una serie de puntos críticos a tener en cuenta para emitir un juicio de valor sobre la acción (MAE, SECIPI, 1998, p. 45). Los criterios son conceptos que incluyen un juicio de valor en positivo, deseable, acerca del proyecto4 y su realidad. Así, la eficacia aporta la posibilidad de proponer un juicio de valor sobre si se han cumplido o no los objetivos, siendo deseable que el programa sea eficaz; la eficiencia observa la relación entre los resultados y los recursos, siendo deseable que el programa sea eficiente, y así con todos los demás. El criterio define el estado más positivo de un proyecto y lo compara con la situación real, contraste que le permite emitir el juicio.

Los cinco criterios propuestos por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en su definición de evaluación (CAD, 1995ª, p.178) tratan de cubrir las diversas caras de un proyecto. Van recortando su realidad proporcionandp una idea sobre él. Pero sería absurdo pretender que toda la rica realidad de un proyecto pueda quedar recogida en estos cinco conceptos. De la misma idea es la Metodología de Evaluación de la Cooperación Española cuando menciona que los criterios no son categorías exclusivas o exhaustivas, sino más bien, conceptos guías (MAE, SECIPI, 1998, p. 45).

Estas dos propuestas de evaluación citadas insisten en que los criterios no bastan. Hay que observar también, de forma transversal, lo que se han denominado “factores de desarrollo” (OCDE 1989ª). Estos factores proporcionan una información más específica sobre la viabilidad del proyecto. Según la Agencia Noruega para el Desarrollo estos factores son:

• Políticas de apoyo.

• Capacidad Institucional.

• Aspectos económicos y financieros.

• Tecnología apropiada.

• Aspectos socioculturales.

• Aspectos de genero en el desarrollo.

• Medidas de protección medioambiental. (NORAD, 1997, p. 50)

Si se examina diacrónicamente los factores se podría ver que responden a diferentes preocupaciones sociales o marcos teóricos que han ido ejerciendo influencia en el campo del desarrollo. Por ejemplo, la acertada inclusión de los factores de género y de protección del medio ambiente, reflejan la adaptación del modelo a las revindicaciones sociales emergentes y a los nuevos Page 169 paradigmas teóricos. Esto en sí mismo habla de que los modelos de evaluación deben ser versátiles, dinámicos y adaptables a las teorías y a los valores vigentes. En este sentido, y como ya se ha mencionado, los cinco criterios propuestos, eficacia, eficiencia, impacto, viabilidad y pertinencia no son exhaustivos. Hay facetas de la realidad de un proyecto no cubiertas. Si realizamos una evaluación “clásica” siguiendo estos cinco criterios tendríamos probablemente una buena evaluación sobre el proyecto, sus resultados, sus efectos, su adecuación y su sostenibilidad, pero no tendríamos una información en profundidad sobre la relación entre el proyecto y la población beneficiaria.

El modelo actual no nos dice si el proyecto ha llegado exactamente a las personas que se quiere que llegue. No nos habla de si están existiendo sesgos en la ejecución o si se están beneficiando los más necesitados. Tampoco sabemos si el proyecto está dejando de lado a los que hablan una determinada lengua o a los que profesan una determinada religión. No sabemos si el proyecto está excluyendo a los que viven en la periferia o a los del centro urbano. No sabemos si el proyecto está redundando en los analfabetos o en los alfabetos, ni si está siendo capitalizado más por los más ricos, ni a cuánta gente podría cubrir y a cuántos realmente cubre.

El actual modelo de evaluación pone el énfasis en el proyecto en sí mismo, observando tangencialmente a la población beneficiaria del mismo. Si se contrastan los cinco criterios con la clasificación propuesta por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)5 en la que se proponen 10 criterios clasificados en tres capítulos (Relevancia, Desempeño y Éxito) se observa que cuatro de los cinco criterios están incluidos en Desempeño y Exito del proyecto quedando fuera solamente el criterio de Pertinencia. El “modelo de los cinco” deja de lado la emisión de juicios de valor sobre los grupos metas y los beneficiarios directos; y pone toda su maquinaría a trabajar en el desarrollo y ejecución de la acción. La población beneficiaria queda en un segundo plano ya que el énfasis de la evaluación está puesto en la intervención.

Hay cierta lógica en este proceder, el proyecto tiene como objetivo servir al grupo beneficiario y la evaluación tiene como objetivo valorar el proyecto. Por lo que, como no se ponga especial cuidado, en esta secuencia las personas pueden quedar ocultas para la evaluación. A la evaluación con criterios standard le cuesta ver cuando no le han dicho que mire. Se puede decir que “el modelo de cinco criterios” es proyectocéntrico. Se fija casi con exclusividad en el desempeño y éxito y no mide sistematizadamente el obligado ajuste entre el proyecto y la población objetivo.

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Ya el Manual de Planificación de Proyectos del Enfoque del Marco Lógico6 subraya que un principio básico válido en todos los proyectos de desarrollo es que deben ser diseñados para que satisfagan las necesidades de la gente, y no las necesidades internas de las instituciones. Si en la programación ya aparece está preocupación su grado de importancia debe crecer en la evaluación.

El incremento de calidad y sofisticación de los sistemas de evaluación no debe perder la referencia de que los proyectos, y por tanto sus evaluaciones, están hechas para servir a las personas. La evaluación tiene que reparar prioritariamente en el grupo beneficiario y sus necesidades y después en el desempeño y en el éxito del proyecto.

La idea de que parte de la población quede oculta a la lógica del proyecto no es nueva. Hay segmentos sociales que han permanecido invisibles durante bastante tiempo porque no se reparaba en ellos, como es el caso de las mujeres. Solamente la existencia de un factor de la evaluación que obliga a reparar en los aspectos de género, aunque parezca increíble, hace visible a la mitad de la población y pone de manifiesto las desigualdades sociales que podrían perpetuar y potenciar los proyectos de desarrollo.

Este déficit del modelo puede ser compensado con la incorporación de un criterio más a los cinco planteados, el criterio de cobertura. La cobertura consiste en evaluar hasta qué punto un programa llega a la población objeto del mismo. Se trata de calcular no sólo la tasa de cobertura sino también de analizar si existe sesgo en la cobertura y efectuar un análisis de las posibles barreras de acceso al programa (Alvira, 1991, p. 39).

En otros campos de intervención como la ayuda humanitaria, el criterio de cobertura ya ha sido propuesto y utilizado (Minear, 1994). En el Manual de evaluación de asistencia humanitaria publicado por el Overseas Development Institute (ODI)7 la cobertura se presenta como uno de los criterios básicos de evaluación de la...

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