Criterios para la evaluación de las políticas de medio ambiente: una referencia para la evaluabilidad del cumplimiento del Protocolo de Kyoto
| Autor | Victoriano Sierra Ludwig |
| Cargo | Grupo de Expertos Comunitarios de Economía y Medio Ambiente, ENVECO |
| Páginas | 41-67 |
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La «Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático», aprobada al comienzo de la década de los años noventa, se fijó como objetivo: lograr la estabilización de las concentraciones de los gases de efecto invernadero en la atmósfera con la intención de frenar las aportaciones antropogénicas y de impedir sus consecuencias en el sistema climático. La «Conferencia de las Partes» asumió el reto de restablecer para el año
2.000 –individual o conjuntamente– los valores de 1990 en cuanto a las emisiones, tanto de CO2 como del conjunto de los gases con incidencia en el efecto invernadero no afectados por el Protocolo de Montreal. Estas y otras determinaciones provocaron la firma, primero, y la adopción, después, del Protocolo de Kyoto. Como es sabido, posteriormente, el Consejo de la Comunidad Europea aprobaba el Protocolo de Kyoto y asumía la obligación de cumplir todos los compromisos contraídos con arreglo al mismo. Por tanto, al decidir de forma con-junta el sometimiento a los acuerdos, la Comunidad y los Estados miembros de la UE se han erigido en co-responsables de que la Comunidad responda ante los compromisos cuantificados de reducción de emisiones. Asimismo, conforme se especifica en el artículo 3 del Protocolo de Kyoto, el objetivo en el período comprendido entre el año 2008 y el 2012, se centra en una reducción total de las emisiones no inferior al 5 % de las de 1990 (Sierra Ludwig 2004: 45-59). Estas emisiones, expresadas en dióxido de carbono equivalente se refieren a la con-
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tabilización agregada de los siguientes gases inductores del «efecto invernadero»: dióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluorocarbonos, perfluorocarbonos y hexacloruro de azufre.
La reducción para el conjunto de la Comunidad Europea se ha fijado en un 8%; correspondiendo los principales esfuerzos de reducción a Luxemburgo, Alemania y Dinamarca y, en menor medida, a Austria, Reino Unido y Holanda. Los incrementos autorizados –en función de los niveles comparativos per cápita– colocan en cabeza a Portugal y Grecia con el 27 y el 25%, respectivamente, seguidos de España con el 15% y con menores cotas relativas a los países restantes.
Al término de la década de los noventa, en la Unión Europea se comprobaba que la mayoría de los Estados miembros han carecido de rigor en cuestiones formales, como la mera presentación de información en cumplimiento del mecanismo de seguimiento establecido hasta el extremo de persistir las incoherencias detectadas con anterioridad en cuanto a la información sobre políticas y medidas adoptadas. Se han observado claras discrepancias, tanto por sobreestimaciones de previsiones como por subvaloraciones de los niveles alcanzables. Estas irregulares informaciones han ido en paralelo con la falta de datos sobre cada uno de los gases de efecto invernadero sometibles a control, por lo que las previsiones carecen de una base homogeneizada para proceder a comparaciones fiables. Pese a que las tendencias han sido divergentes, según el tipo de gases considerados, las emisiones totales en la Comunidad Europea se redujeron apenas en un 3,5% entre 1900 y 2000, lo cual significa no haber alcanzado la mitad del objetivo para el período 2008-2012. Al observar las tendencias, la situación es diferente en función del tipo de emisiones. Así, mientras se han registrado descensos en metano y óxido nitroso, los gases fluorados y el dióxido de carbono –el más importante por su incidencia en el efecto invernadero– han exhibido una tónica alcista. Conviene recordar que en el año 2000 el CO2 representaba el 82% de las emisiones totales en la UE de este tipo de gases. En este sentido, ha sido significativa la incidencia de la reducción procedente de combustibles fósiles –que representan el 77 % de las emisiones de gases de efecto invernadero en la UE– al generar una compensación de la escalada debida al transporte. El Gráfico 1, p. 45, refleja la distribución sectorial para el conjunto de los gases de efecto invernadero en la Unión Europea, correspondiente al año 2000. Asimismo, las repercusiones de la Política Agraria Común han sido determinantes en las caídas de metano y de óxido nitroso; si bien, han obedecido a efectos indirectos por la aplicación de estrategias y políticas elaboradas al margen de las consideraciones ambientales (Agencia Europea de Medio Ambiente 2000).
De la comparación entre países, aparte del diferencial de esfuerzo aplicado, la realidad ha evidenciado, como se ha subrayado, una discutible evaluación de partida en cuanto al rigor de los datos, a las expectativas y a la fiabilidad de los resultados esperados. En cualquier caso, resaltan significativamente las reducciones registradas, al término del período 1990-2000, en Luxemburgo (–28%), y en Dinamarca y Alemania, ambas con el –21%, que, de confirmar la tendencia en ambos países, podrán superar los objetivos de reducción. Por el contrario, España aparece en cabeza con una desviación al alza («indicador de distancia respecto al objetivo») del orden del 27%, al contabilizar, para ese período, una subida del 34%. Los datos más recientes para nuestro país dan una escalada próxima al 40%. Por tanto, con las estimaciones actuales y el proceso tendencial constatado y sin políticas correctoras eficientemente aplicadas, puede afirmarse que habrá serias dificultades para el cumplimiento de los objetivos por parte española en compañía de Portugal, Grecia y Bélgica. En consecuencia, dos frentes serán próximamente testigos de la rendición de cuentas por parte española: por un lado, el «Comité de seguimiento», creado al amparo del Protocolo de Kyoto con objeto de comprobar el cumplimiento de las obligaciones asumidas, de tal manera que la finalización de la verificación podrá desembocar en una declaración expresa y en la correspondiente sanción, y, por otra parte, las instituciones de la Comunidad Europea en función de la puesta en marcha de los mecanismos inherentes al control del cumplimiento de la legislación comunitaria. Las tareas inter-nas de seguimiento de la ejecución y cumplimiento de los compromisos contraídos comenzarán, entre otros elementos, con el establecimiento de un «Sistema Nacional de Control» para estimar las emisiones y con la puesta
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en funcionamiento de un «Registro Nacional» para la contabilización de los diferentes tipos de «certificados de emisión». De lo anterior puede apreciarse la importancia de la fiabilidad y del rigor en el inventario periódico de emisiones (Sierra Ludwig 2004: 97-99). Actualmente, estos determinantes están en precario. Conviene recordar que los distintos borradores, elaborados en la anterior legislatura para fijar una estrategia española frente al cambio climático, apenas pasaron de una aproximación al diagnóstico y de una relación de intenciones, sin vinculación ejecutora alguna (Ministerio de Medio Ambiente 2000).
Los datos fiables más recientes (2003), coincidentes con la ampliación de la UE, constatan una evolución desigual por Estados miembros, aunque globalmente más satisfactoria. Los objetivos fijados para la Comunidad sólo incluyen a los anteriores Estados miembros –quince países– si bien, la mayoría de los nuevos socios se han comprometido a reducir sus emisiones en un 8% respecto al año de referencia en el primer período (2008-2012) del Protocolo de Kyoto (Agencia Europea de Medio Ambiente 2005). Hungría y Polonia se han propuesto reducciones en torno a un 6%, mientras que Chipre y Malta, al no estar vinculadas al Anexo I de la UNFCCC, no han presentado objetivos al respecto. Según estos datos, un grupo de trece países comunitarios se sitúa con opciones desfavorables para el cumplimiento de los compromisos en el reparto de la carga, en el que destacan negativamente Irlanda, Portugal y España (Cuadro 1, p. 44). La observación de la distribución sectorial, permite resaltar una quiebra de la tendencia general por emisiones procedentes del transporte. Esta circunstancia se ha detectado en Alemania (tres años consecutivos) y Reino Unido, precisamente a causa de la aplicación de «medidas complementarias y combinadas» al buscar el cumplimiento de los objetivos a través de la conjunción de tres políticas concretas, tendentes a la obtención de: mayores rendimientos de los carburantes, aumento de la elasticidad de precios para influir en la demanda y diversificación en la utilización de medios de transporte. El Gráfico 1 recoge la distribución sectorial de las emisiones de gases de «efecto invernadero», en la Unión Europea, al término de 2003. Como puede apreciarse, en dicho año –último ejercicio con datos definitivos– la generación de electricidad y la producción de calor alcanzan del orden del 30% de las emisiones de gases de efecto invernadero. La emisión conjunta de esas fuentes y las procedentes del transporte rodado rebasan el 50% en la UE. Estas dimensiones otorgan un particular relieve a las estrategias que se arbitren para su reducción.
Por otro lado, en cuanto al papel de los «sumideros», reconocido por el Protocolo de Kyoto, pese a...
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