La evaluación de los ciudadanos de la participación pública
| Autor | Giovanni Moro. |
| Cargo del Autor | Asesor de programa, red de ciudadanos activos. Italia |
| Páginas | 121-141 |
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La promoción de la participación de los ciudadanos en la elaboración de políticas es una tarea relativamente nueva para los gobiernos, y la evaluación de los ciudadanos de las políticas de participación pública es una prueba de fuego de su verdadera propensión a considerar a los ciudadanos como fuente para, y no un obstáculo a, el gobierno. este capítulo busca aclarar el papel de los ciudadanos en la evaluación de las políticas sobre participación pública, partiendo de la base de su propia condición y punto de vista. el punto de partida serán algunas consideraciones metodológicas tanto para la definición de un marco teórico como para el análisis de una práctica actual, particularmente tomada de italia. a continuación, se define un conjunto de pasos operaciones del proceso de evaluación en términos de: qué debe evaluarse, con qué criterio, quién deberá evaluar y cuáles son las herramientas de evaluación.
El estatus, percepciones, información, conocimiento y recursos de los ciudadanos y de los gobiernos son inevitablemente diferentes, incluso cuando se enfrentan a los mismos asuntos. por eso, su cooperación es tan valiosa: no porque es «políticamente correcto», sino, y sobre todo, porque es eficaz. bajo ciertas condiciones, la relación entre gobiernos y ciudadanos puede ser un círculo virtuoso. los estudios de gobernanza -a los que se refiere este artículo- buscan aclarar las condiciones y paradigmas de esta relación.
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La promoción de la participación de los ciudadanos en la elaboración de políticas es una tarea relativamente nueva para los gobiernos. está relacionada con la crisis de las instituciones representativas, el déficit de consenso de los partidos políticos y líderes, y el debilitamiento de la habilidad del estado para gestionar los asuntos públicos sólo. todos estos fenómenos están correlacionados con el desarrollo de nuevas formas de actuación de la ciudadanía en las «políticas diarias».
Implicar a los ciudadanos -como individuos y especialmente como organizaciones- en la elaboración de políticas no es una tarea fácil para los gobiernos, con independencia de la dimensión en la que estos operan. supone admitir el final de su monopolio en los asuntos públicos, algo que es muy difícil hacer. además, es un esfuerzo difícil, frecuentemente muy complejo y algunas veces agotador. finalmente, implica una reforma profunda de la forma de pensar y las pautas de comportamiento, estructuras organizacionales y aproximaciones operacionales de las administraciones públicas.
Por todas estas razones, la promoción de la participación ciudadana en las políticas públicas es vista frecuentemente con suspicacia y se hace de mala gana. esto puede hacerse de diversas formas, incluyendo el predominio de un enfoque políticamente correcto, sin ninguna creencia firme. otra manera es la implicación de los ciudadanos en la fase de implementación, sin que exista un mandato explícito o marco institucional. en el lado opuesto, una perspectiva igualmente extendida es la idea de que los ciudadanos deben implicarse sólo en discusiones, sin efectos prácticos en la realidad.
A la luz de este escenario, el tema de la evaluación de los ciudadanos de las políticas públicas de participación surge como un foco de atención. se enfrenta a la tradicional reluctancia de las instituciones públicas de evaluar su propia actuación, especialmente con implicaciones externas, y es una prueba de fuego de su verdadera propensión a considerar a los ciudadanos como recursos y no como obstáculos al gobierno.
Este capítulo, por lo tanto, tiene como objetivo presentar los elementos teóricos y empíricos para aclarar mejor el tema del papel de los ciudadanos en la evaluación de las políticas de participación pública, en base a su propia condición y punto de vista.
Los antecedentes de este estudio están bien representados en una declaración de aaron Wildavsky (Wildavsky, 1993:277).
«La tentación del analista es tratar a los ciudadanos como objetos. Privando a la personas de la autonomía de pensamiento (su conciencia es falsa, su experiencia no es válida) es posible negarles la acción ciudadana. El papel moral del analista, sin embargo, pide que la reflexión aumente los valores de interacción y no se convierta en un sustituto de éste«.
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Wildavsky añade que los estudios de las políticas han descuidado siempre la participación de los ciudadanos en la política pública, y que este campo de estudios debe aumentar tanto los aspectos teóricos como los empíricos (ibíd., p.252). este artículo también busca contribuir a este fin.
Algunos apuntes metodológicos en las diversas facetas de la evaluación de los ciudadanos de las políticas públicas de participación civil serán el punto de partida para la definición de un marco teórico y para la revisión de la actual práctica, dibujada especialmente desde italia. a continuación, definiremos un conjunto de conceptos operacionales en el proceso de evaluación: qué debe ser evaluado, con qué criterio, quién debe evaluar y cuales son las herramientas de la evaluación.
El asunto del papel de los ciudadanos en la evaluación de las asociaciones gobierno-ciudadano no es tan fácil y directo como pudiera parecer a primera vista. un número de diferentes factores tienden a complicar la situación, pero tres de ellos son particularmente significativos.
El primer factor es la ambigüedad del concepto y práctica de la evaluación. tiene además una doble naturaleza. por un lado, es una tecnología, i.e, una caja de herramientas que los expertos, practicantes y interesados pueden usar para entender si los programas y acciones incorporados en una política han completado sus objetivos y propósitos. por otro lado, la evaluación es en sí misma una política, i.e una actividad del gobierno que implica a personas, recursos y reglas que directa o indirectamente influyen en las vidas de los ciudadanos. en este caso, asegurando el éxito o no de una política y re-dirigiéndola. desde este punto de vista, los ciudadanos pueden estar involucrados bien como actores de una actividad técnica, o como interesados en un conjunto de acciones gobernativas intencionales. como cualquiera puede ver, no es exactamente lo mismo.
Otra distinción que está relacionada con, pero no completamente sobre impuesta a, la anterior es: la distinción entre evaluación y valoración. la primera se refiera a «el proceso estructurado de establecer el éxito o no de un ejercicio contra el criterio preestablecido» y la segunda, «el relativamente desestructurado análisis de un ejercicio sin que exista una criterio de eficacia preestablecido, como ocurre en el informe de estudios de caso descriptivos» (ver frewer y rowe, en este volumen). a pesar de que los planteamientos de participación (ver, por ejemplo, rietbergen-mc cracken y narayan, 1998, pp. 189-251) tienden a poner en duda esta distinción, es en cualquier caso relevante para nuestra discusión.
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El tercer factor es más específico. se refiere la superposición y naturaleza multidimensional de la evaluación, cuando es vista desde la perspectiva de los ciudadanos y cuando su objeto es la participación de éstos en la elaboración de las políticas. en este caso, se puede hablar de evaluación en términos muy distintos, como:
· Participación de los ciudadanos en los procesos de evaluación.
· Evaluación de los ciudadanos de los procesos de participación.
· Evaluación de los ciudadanos de los procesos de evaluación.
No es una distinción trivial, sino un problema serio y sustancial. implica muy diferentes factores, acciones, y procesos que pueden darse en la realidad. no puede, sin embargo, ser resuelto a través de un enfoque superficial de este tema, sino que requiere una elección metodológica clara.
Con el objetivo de resolver este puzzle metodológico, introduciremos elementos tanto teóricos como empíricos. en particular, intentaremos definir qué es la participación desde el punto de vista de los ciudadanos; luego, revisaremos algunos casos concretos de éxito y fracasos en la participación ciudadana; y finalmente, intentaremos establecer algunos factores clave en relación a la evaluación de la participación por parte de los ciudadanos.
Se necesitan algunas declaraciones teóricas para establecer una base sólida para abordar el tema de la evaluación de los ciudadanos de los programas de participación. cinco de los cuales parecen ser de la mayor importancia: el fenómeno de «nueva ciudadanía», el papel de los ciudadanos en las políticas públicas, sus relaciones con los gobiernos, la cuestión de su competencia y sus habilidades como analistas.
Nuestro punto de partida debe ser la aparición, en los últimos 30 años y por todo el mundo, de un nuevo fenómeno, que puede ser definido como «nueva ciudadanía» o participación cívica. las características principales de este fenómeno, desde nuestra perspectiva, pueden resumirse como sigue (cf. moro 1998,1999):
Junto a las formas tradicionales de participación política (votar, pertenencia a partidos políticos), ha aparecido el fenómeno de la participación cívica. mien-
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tras que el primero está disminuyendo, el último está aumentando (independientemente de si hay una correlación entre los dos procesos).
La participación cívica puede definirse en términos del ejercicio de poderes y responsabilidades por los ciudadanos en la democracia de cada día, esto...
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