La evaluación ambiental de los planes de urbanismo en la Ley 13/2015 de la Región de Murcia según la normativa básica de protección del medio ambiente
| Autor | Salvador Pérez Alcaraz - José Antonio López Pellicer |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo. Universidad Politécnica de Cartagena. Abogado - Profesor emérito honorario de Derecho Administrativo |
| Páginas | 611-631 |
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Es un hecho sobradamente conocido que el desarrollo económico e industrial que se produce en el mundo contemporáneo, fundamentalmente tras la Segunda Guerra Mundial, que ha comportado asimismo un crecimiento exponencial de las ciudades, no siempre acompañado de la necesaria coherencia y armonía, ha generado un cúmulo de problemas que se proyectaban, en gran medida, sobre el medio físico que servía de soporte a dicho desarrollo.
La necesidad de que ese desarrollo que señalamos, y los intereses que lo sustentaban, se armonizase con la defensa del medio sobre el que se asentaba, fue calando progresivamente en la conciencia colectiva, dando origen a una sensibilidad "ecológica", de la que pronto se hizo eco el legislador, articulando una serie de técnicas jurídicas tendentes a la protección del medio ambiente.
Como ha señalado López Cánovas1, ese proceso de ordenación jurídica del medio ambiente es relativamente reciente, y se inicia en nuestro país a
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principios de la década de los sesenta, con la promulgación del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de noviembre de 1961, al que seguirá la Ley de Protección del Medio Ambiente Atmosférico de diciembre de 1972, y la Ley de Residuos Sólidos Urbanos, de noviembre de 19752.
La consolidación en nuestro ordenamiento jurídico del medio ambiente como bien jurídico se producirá con la Constitución de 1978, cuyo artículo 45 consagra, dentro de los principios rectores de la política social y económica, el derecho a "disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona", así como el deber de "conservarlo", imponiendo a los poderes públicos la obligación de velar por la utilización "racional de todos los recursos naturales", con la finalidad de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente3.
Ya nuestra legislación urbanística, desde el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, asigna como uno de los cometidos básicos del planeamiento urbanístico municipal, la adopción de "medidas para la protección del Medio Ambiente, conservación de la naturaleza y defensa del paisaje, elementos naturales y conjuntos urbanos e históricos, de conformidad, en su caso, con la legislación específica que sea de aplicación en cada caso" (art. 12.1.d del TR 1976). Se produce de este modo una íntima relación entre la ordenación jurídica del suelo y el medio ambiente, que se va progresivamente adhiriendo a la planificación urbanística como una segunda piel.
La incorporación de España a las Comunidades Europeas supuso un significativo avance en esa integración de las consideraciones ambientales en la planificación urbanística, hoy plasmadas, en el ordenamiento comunitario, en la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
La trasposición de esta directiva comunitaria al ordenamiento interno tuvo lugar mediante la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, actualmente sustituida por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
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La actividad legislativa de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en lo que al urbanismo y medio ambiente se refiere, tiene su punto de arranque en la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia, a la que seguiría la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de protección del medio ambiente de la Región de Murcia, que se ocupó del desarrollo y aplicación de las técnicas de evaluación de impacto ambiental. Esta ley fue derogada por la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de protección ambiental integrada, que regulaba la evaluación ambiental de planes y programas con mayor amplitud, dotándose de un régimen propio para dicha evaluación a través de su título V (arts. 100 a 111), delimitando los supuestos de aplicación en su anexo IV.
Este régimen autonómico ha quedado sin efecto recientemente, al haberse derogado por el Decreto Ley 2/2016, de 20 de abril, que remite en bloque la evaluación ambiental estratégica de planes y programas a lo dispuesto en la legislación básica estatal de evaluación ambiental y a la legislación urbanística. El régimen jurídico de dicha evaluación, en este ámbito autonómico, queda pues sujeto en este momento a las determinaciones de la Ley estatal 21/2013.
La evaluación ambiental estratégica, regulada actualmente en la Ley básica estatal 21/2013, de 9 de diciembre, tiene como finalidad principal la integración de los aspectos ambientales en la planificación pública. A este respecto, el propio preámbulo de la ley se inicia manifestando que la misma "facilita la incorporación de los criterios de sostenibilidad en la toma de decisiones estratégicas, a través de la evaluación de los planes y programas".
Su objeto, según determina el artículo 1 de la referida Ley, es promover un desarrollo sostenible, mediante:
a) La integración de los aspectos medioambientales en la elaboración y en la adopción, aprobación o autorización de los planes;
b) el análisis y la selección de las alternativas que resulten ambientalmente viables;
c) el establecimiento de las medidas que permitan prevenir, corregir y, en su caso, compensar, los efectos adversos sobre el medio ambiente;
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d) el establecimiento de las medidas de vigilancia, seguimiento y sanción necesarias para cumplir con las anteriores finalidades.
Así pues, con la finalidad de alcanzar un adecuado nivel de protección y un desarrollo sostenible, la evaluación ambiental estratégica tiene por objeto los planes que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, lo que requiere que dicha evaluación se efectúe con carácter previo a la aprobación del plan.
Para la evaluación ambiental estratégica -como igualmente para la de impacto ambiental- la ley diseña dos procedimientos: el ordinario y el simplificado. En puridad, el procedimiento ordinario es el aplicable a aquellos planes respecto de los cuales se presume que comportan una incidencia significativa sobre el medio ambiente, y que por ello deben ser obligatoriamente evaluados. El procedimiento simplificado, por el contrario, cumple la función de analizar, respecto de los restantes planes -o modificaciones de los mismos-, si estos presentan esa incidencia significativa sobre el medio ambiente. De ser así, el plan o su modificación deberá someterse a evaluación ambiental estratégica ordinaria. En caso contrario, el informe ambiental estratégico que debe formular el órgano ambiental declarará la ausencia de incidencia significativa sobre el medio ambiente.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6.1 de la Ley 21/2013, serán objeto de una evaluación estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal, o reglamentaria, o por acuerdo del Consejo de Ministros, o del Consejo de Gobierno de la comunidad autónoma, cuando:
a) Establezcan las bases o el marco de una "futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental", y vengan referidos a una serie de sectores, entre ellos, la "ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo".
Se trata, por consiguiente, de aquellos planes que constituyan el marco de una futura autorización de proyectos sometidos, a su vez, a evaluación ambien-tal4, circunstancia esta que frecuentemente ocurre con los planes urbanísticos.
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Requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los térmios previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
Sin perjuicio de los propios instrumentos de gestión ambiental de los espacios de la Red Natura 2000, el artículo 46 de la Ley 42/2007 obliga a la evaluación ambiental de "cualquier plan, programa o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a las especies o hábitats de los citados espacios, ya sea individualmente o en combinación con otros planes, programas o proyectos". De ello trataremos más adelante.
c) Los comprendidos en el apartado 2, cuando así lo decida caso por caso el órgano ambiental en el informe ambiental estratégico de acuerdo con los criterios del anexo V.
Se trata de aquellos supuestos en que, habiéndose seguido el procedimiento de evaluación ambiental estratégica simplificada, el mismo finalice con informe ambiental estratégico en el que el órgano ambiental determine que el plan debe someterse a una evaluación ambiental estratégica ordinaria porque pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente. La discrecionalidad para apreciar esa incidencia del plan sobre el medio ambiente queda limitada por el legislador, que sienta los criterios para constatar esa implicación en el anexo V de la Ley5.
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d) Los planes y programas incluidos en el apartado 2, cuando así lo determine el órgano ambiental, a solicitud del promotor.
Por último, también serán objeto de evaluación ambiental estratégica ordinaria aquellos planes -o modificaciones de los mismos- sujetos en principio al procedimiento simplificado, cuando así lo decida el órgano ambiental atendiendo a una solicitud del promotor.
En cuanto al procedimiento...
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