Estudio de reciente jurisprudencia sobre gestión urbanística

AutorFrancisco Bengoetxea Arrieta
CargoAbogado del Departamento de Derecho Inmobiliario y Urbanístico de Uría Menéndez
Páginas96-122

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1. Preliminar

Tal y como se ha advertido en las publicaciones anteriores, la selección de jurisprudencia comporta, inevitablemente, un fuerte componente subjetivo del operador jurídico que realiza la selección. Desde esta perspectiva, se ofrece a continuación una selección de recientes sentencias del Tribunal Supremo, de varios Tribunales Su-

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periores de Justicia y dos resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado, relativas a varios aspectos de la gestión urbanística que, para el que suscribe, han sido consideradas como relevantes durante el año 2009.

2. Sobre los convenios de planeamiento y sus efectos frente a terceros

El análisis de los aspectos identificados en este apartado se va a realizar teniendo en cuenta la sentencia número 826 de 18 de noviembre de 2004 (JUR 2005/189196), dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, y la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2009 (JUR 2009/317432), dictada en el recurso número 1836/2005, por la que se desestima el recurso de casación interpuesto contra aquélla.

2.1. El punto de vista del Tribunal Superior de Justicia de Galicia

En la sentencia del Tribunal Superior se desestima el recurso interpuesto por una mercantil contra la aprobación definitiva de la modificación de un plan especial y, de forma indirecta, contra la Adaptación y Revisión de las Normas Subsidiarias del municipio en cuestión.

En cuanto a los antecedentes administrativos de las resoluciones recurridas, cabe destacar que el Ayuntamiento y dos mercantiles - distintas de las comparecidas en el recurso- suscribieron un convenio urbanístico para el desarrollo de un complejo turístico con usos residenciales, una parcela hotelera y un campo de golf. En su ejecución, se aprobó definitivamente una modificación de las Normas Subsidiarias vigentes en ese momento. En concreto, en este convenio se preveía la existencia de dos zonas diferenciadas, una para la implantación del complejo turístico residencial y hotelero, y otra para el campo de golf, lo que se reflejó posteriormente en la modificación de las Normas Subsidiarias en vigor (el campo de golf se clasificó como suelo no urbanizable). El desarrollo del campo de golf se articuló a través de un plan especial. Posteriormente, se aprobó la Revisión y Adaptación de las Normas Subsidiarias que, a diferencia de lo previsto en el convenio que se plasmó en la modificación de las Normas Subsidiarias anteriores, permite ahora la construcción de un

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hotel en la zona destinada exclusivamente a campo de golf, generando así nuevos usos no previstos conforme al convenio urbanístico.

Resumiendo, nos encontramos con que la sociedad que adquirió en un procedimiento ejecutivo los terrenos destinados al campo de golf -y que, por tanto, no suscribió el convenio- ha promovido una modificación del plan especial para permitir la implantación de un hotel en la zona del campo de golf, todo ello conforme a la Revisión y Adaptación de las Normas Subsidiarias, que permite ahora nuevas edificaciones turísticas en estos terrenos.

El recurrente, la sociedad titular de una parcela destinada a uso hotelero en la parte de los terrenos en los que sólo se preveían edificaciones residenciales y turísticas, que, además, tampoco suscribió el convenio, afirma que éste se ha incumplido al prever edificaciones turísticas no pactadas en la zona destinada a campo de golf. Por su parte, la sociedad titular del campo de golf sostiene que el convenio no le vincula porque no lo suscribió, que no se ha incorporado a la Adaptación y Revisión de las Normas Subsidiarias y, además, que no se ha inscrito en el Registro de la Propiedad.

A este respecto, el Tribunal Superior entiende que la modificación puntual de las normas subsidiarias vigentes al momento de la suscripción del convenio -pese a que la modificación puntual no lo menciona expresamente- sí incorporó las determinaciones del convenio, por lo que considera que está incorporado a la normativa de las Normas Subsidiarias. Así las cosas, añade la Sala que la sociedad que ha impulsado la modificación del plan especial no ha suscrito el convenio ni ha sido inscrito en el Registro de la Propiedad, por lo que no puede aceptarse su vinculación al convenio por subrogación (artículo 80 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia de aplicación en ese momento). Además, el Tribunal Superior determina lo siguiente:

«SEXTO: Sabido es que aunque los planes tienen una vigencia indefinida (art. 48.1 LSG 1/1997), están sometidos a revisión (art. 49) y modificación (art. 50).

Pues bien, lo mismo cabe decir de los convenios urbanísticos. Los incorporados al instrumento de planeamiento por pasar a formar parte del mismo en virtud de la incorporación, y los no incorporados materialmente, pero cuyas cláusulas fueron recogidas en la normativa -cual es el caso de autos-, por conformar su propio texto.

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En consecuencia, mal puede considerarse disconforme a derecho que una revisión del planeamiento conlleve a su vez la variación de los términos de un convenio urbanístico normativo».

Por tanto, el Tribunal Superior entiende que los convenios urbanísticos de planeamiento, ya se hayan incorporado expresamente, o sólo materialmente al planeamiento, tienen naturaleza normativa y, por ende, su vigencia está asociada a la vigencia de la norma que los incorpora. Por tanto, si se revisa ésta, ya no será vinculante para el Ayuntamiento el convenio suscrito, con la consecuente pérdida de su vigencia.

2.2. La perspectiva del Tribunal Supremo

Tal y como hemos referido, el Tribunal Supremo desestimó el recurso de casación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, ya que el Alto Tribunal entiende que el convenio urbanístico suscrito se enmarca en los denominados convenios de planeamiento, que tienen por objeto la preparación y gestación de una modificación del planeamiento en vigor. Conforme con este carácter, el Tribunal Supremo afirma que el convenio suscrito no constituye una disposición de carácter general, como parece deducirse del alegato del recurrente al hacer alusión a su «carácter normativo», sino que solo adquiere una eficacia general cuando se incorpora al plan, que sí tiene una indudable naturaleza normativa.

Además, el Tribunal Supremo añade que esta actividad concertada que se plasma en el convenio no es sólo un conjunto de obligaciones recíprocas, sino que también comporta la asunción de compromisos por parte de la Administración y de la entidad que lo acuerda, tendentes a materializar una modificación futura del plan, y que su incumplimiento podría comportar, para las partes que lo suscriben, las consecuencias indemnizatorias derivadas del principio de responsabilidad. No obstante, se determina que por vía convencional no puede verse limitada ni coartada la potestad de planeamiento, que ha de ejercerse siempre en defensa del interés general.

Como complemento a este análisis, el Tribunal Supremo señala lo siguiente:

«El examen de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, que se recoge al respecto en la STS de 13 de abril de 2003 (re-

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curso de casación 6788/2003), avala cuanto decimos. Así se señala en la sentencia citada que «tanto de la referida al "ius variandi" que compete a aquélla en la ordenación del suelo, para el que ni tan siquiera los derechos adquiridos, ni los convenios que la Administración haya podido concluir, constituyen obstáculos a su ejercicio racional y no arbitrario (sentencias, entre muchas otras, de 30 de abril y 13 de julio de 1990, 3 de abril, 9 de julio, 21 de septiembre, 30 de octubre y 20 de diciembre 1991, 27 de febrero, 28 de abril y 21 de octubre de 1997 y las en ellas citadas), como de la atinente a aquel principio de la "indisponibilidad de las potestades de planeamiento por vía convencional", en la que reiteradamente se afirma que las exigencias del interés público que justifican tales potestades implican que su ejercicio no pueda encontrar límite en los convenios que la Administración concierte con los administrados; que las competencias jurídico-públicas son irrenunciables y se ejercen por los órganos que las tienen atribuidas como propias, por lo que no resulta admisible una "disposición" de la potestad de planeamiento por vía contractual; o que, cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento haya llegado con...

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