Estudio preliminar. Sobre las resistencias y las posibilidades de reforma de la Administración española
| Autor | Manuel Arenilla Sáez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Ciencia de la Administración |
| Páginas | 19-52 |
19
ESTUDIO PRELIMINAR.
SOBRE LAS RESISTENCIAS
Y LAS POSIBILIDADES DE REFORMA
DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA
Manuel Arenilla Sáez
Catedrático de Ciencia de la Administración
1. LA INTENCIÓN DEL LIBRO
Podría pensarse que Andrés Morey nos entrega un libro de memorias des-
pués de una fecunda, larga y ejemplar carrera en los ámbitos de la dirección
pública y la docencia y no se trata de eso; o sí. En el texto deja clara su
intención: «No hay, pues, ambición académica ni profesional en este trabajo,
quizá es sólo una necesidad o una vocación de trasmitir lo aprendido». Domina,
por tanto, el interés docente e investigador que le ha acompañado a lo largo
de su vida. Pero también es un libro de la memoria, también de la nuestra.
El libro le ofrece la excusa a nuestro autor para analizar críticamente la
evolución de nuestra Administración pública en el último siglo desde la pers-
pectiva del derecho administrativo y del dificultoso e incompleto encaje en
ella de la ciencia de la Administración. A los que nos hemos dedicado a esta
nos permite recordar y profundizar en los fundamentos institucionales y orga-
nizativos de saberes que creíamos olvidados y que, sin embargo, comprobamos
que han marcado nuestra trayectoria profesional. Además, al revisitarlos,
permiten ahondar en las causas de la superficialidad e irrelevancia de algunos
de los enfoques añadidos estas últimas décadas al estudio de lo público.
Morey declara que la motivación para escribir el libro se origina al perca-
tarse de que «los tribunales de Justicia no parecen considerar la organización
como derecho y sí como una potestad autónoma de cada Administración
pública» y que las comunidades autónomas, para separarse de la legislación
JURIDICIDAD Y ORGANIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA
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del Estado, consideran a la organización como un espacio autónomo. Es decir,
constata que la llamada «caja negra» de la Administración es realmente un
agujero que la devora y que escapa en gran medida al control de los ciuda-
danos.
Frente a esta posición realiza una muy relevante consideración: «la orga-
nización pública transciende del ámbito interno administrativo y, además, el
ordenamiento que aplica supera el ámbito propio y alcanza a toda la sociedad».
De ahí que el fin de la Administración sea cumplir la eficacia del derecho, de
las políticas y leyes que lo declaran o desarrollan y de las políticas públicas
lo que le hace «superior en transcendencia jurídica y organizativa a cualquier
otra empresa». A la vez, destaca que el derecho de la organización, del que se
han de extraer los principios jurídicos y finalistas que rigen toda Administra-
ción pública, se encuentra disperso en el ordenamiento general. El eje central
argumental del libro y su principal aportación es que la discrecionalidad de la
potestad organizatoria, a la que pone límites claros, no puede ir en detrimento
de la satisfacción del interés público/general y de los derechos de la colecti-
vidad, de ahí la necesidad de objetivar la organización.
Pudieran calificarse las afirmaciones anteriores de obvias, especialmente si
las tomamos una a una. Sin embargo, Morey defiende un modelo de Admi-
nistración que en muchos aspectos no es el dominante en nuestro país y que,
además, se encuentra, como desarrollará ampliamente, cuestionado por dos
fuerzas centrífugas: la politización y un excesivo recurso al mercado en forma
de los fenómenos privatizadores, a las que no son ajenas los burócratas. Situar
a la Administración como poder público, que es lo que hace nuestro autor,
obliga a que se regule su organización y funcionamiento, asuma sus deberes,
sea transparente, rinda cuentas y, sobre todo, que garantice los derechos de los
ciudadanos y logre el bienestar de la sociedad, a la vez que le impide ser
considerado un mero instrumento político. Claro es que suele resultar menos
arriesgado contemplar a la Administración desde la transparencia, la integridad
o la innovación, ya que, en la mayor parte de las ocasiones, estos enfoques
no cuestionan un modelo que, como Morey aborda extensamente, impide que
esos principios se puedan cumplir de una manera efectiva. La institucionali-
zación orgánica de estos principios, como el de transparencia, suele ir acom-
pañado de un asfixiante y deliberado burocratismo procedimental que conjura
cualquier posibilidad de cambio cultural en nuestras organizaciones públicas.
Otra línea argumental del libro la representa el tema clásico en los estudios
de ciencia de la Administración de la relación entre política y Administración.
Morey lo aborda desde la perspectiva jurídica y burocrática para concluir que
la patrimonialización burocrática y el dominio de una partitocracia oligárquica
conducen a la desviación del principio de legalidad, lo que afecta «al sistema
ESTUDIO PRELIMINAR. SOBRE LAS RESISTENCIAS Y LAS POSIBILIDADES DE REFORMA
DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA
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democrático y del Estado de derecho y no es, pues, cosa banal, sino de corrup-
ción».
Nuestro autor pone letra precisa y rigurosa a la música que suena desde
hace ya mucho en la opinión pública de que la Administración española es el
campo de juego en el que regatean las élites políticas y burocráticas. Frente a
esta situación, nuestro autor no se resigna a que los ciudadanos seamos meros
espectadores y desarrolla un modelo en el que la organización administrativa
debe rendir cuentas por sus resultados ante los tribunales de justicia. Se trata,
como en tantas ocasiones, de redistribuir el poder público empoderando a los
ciudadanos en detrimento de los que controlan de manera casi omnímoda las
instituciones administrativas.
En la publicación encontramos también una reflexión profunda e histórica
sobre la función pública y la burocracia española, donde Morey ha realizado
aportaciones muy relevantes, que concluye con su afirmación de que se ha
producido «la deriva de nuestra Administración pública de un sistema legal
de mérito y capacidad en las funciones públicas a un sistema de spoils system».
Finalmente, en coherencia con su recorrido vital, el texto mantiene como uno
de sus planteamientos principales que «el estudio de la Administración pública
necesita estudios conjuntos por la ciencia jurídica, la política, la administrativa
y la sociología».
Sobre la primera afirmación, hay que señalar que la Administración espa-
ñola, que hasta hace un tiempo servía de referencia para la profesionalización
de las funciones públicas de otros países, singularmente los latinoamericanos,
tiene dificultades ahora en justificar la enorme masa de servidores públicos
precarios con los que cuenta; que una buena parte de sus funcionarios públicos
presten sus servicios sin haber cumplido debidamente con los principios cons-
titucionales que rigen el acceso a la función pública; la penetración profunda
de los nombramientos políticos en la organización administrativa; la despro-
fesionalización de los puestos directivos; o la muy elevada remoción de los
puestos superiores tras los cambios políticos.
La llamada a los estudios conjuntos sobre la Administración ha chocado,
siguiendo la principal característica de nuestras instituciones y de nuestra
sociedad, el corporativismo, con la ordenación administrativa del conocimiento
en la universidad española. La infinita extensión de los grados y másteres
universitarios ha concluido en su hiperespecialización y en la exclusión de los
saberes conexos. Así, basta contrastar el plan de estudios de la antigua Licen-
ciatura en Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense con
los nuevos grados que integran estudios sobre Administración pública para
comprobar que también la universidad está prescindiendo de los fundamentos
institucionales y formales en los estudios sobre las organizaciones administra-
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