¿Cuál es la estrategia fiscal respecto al medio ambiente?

¿Por qué esta moda a favor de la aplicación de la fiscalidad?

La posibilidad de aplicación de los elementos económicos y fiscales en el terreno del medio ambiente es una novedad de los debates actuales.

Ello se explica, indudablemente, a causa de la sensación de que la eficacia de la acción reglamentaria tiende a ser sofocada por la multiplicación y por las constantes modificaciones de las diversas normas. También se explica por las dudas que existen respecto al uso de los derechos de polución.

Los promotores de la aplicación del impuesto afirman que permite actuar sobre los precios: aumentando el precio de los productos polucionantes o disminuyendo el de los productos limpios, permitiría modificar comportamientos. Es, pues, una forma de actuar a la vez universal y descentralizada; se considera más eficaz que los medios reglamentarios.

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Deberían haberse agotado todos los recursos de las demás formas de actuar a favor del medio ambiente, cosa que está lejos de la realidad. Pensemos por un momento en las importantes demoras en la reducción de la polución en el sector de los transportes urbanos o en el de los residuos, en los que Europa no ha realizado todavía todos los progresos posibles.

Pensemos igualmente en los medios resultantes de una mejor tasación económica de ciertas operaciones como la eliminación de residuos.

La fiscalidad ofrece medios de actuación diversos, particularmente los de incentivo fiscal, debiendo respetar las exigencias del mercado interior.

1. Primar los incentivos fiscales

   Si se decide explorar la vía de la fiscalidad, es primordial examinar la aplicación de todas las gamas de elementos fiscales. Es precisa una acción conjunta para las tasas, para el establecimiento de la tasa y para su cálculo.

   No obstante, tiene una importancia primordial conceder en este ámbito un lugar privilegiado a los incentivos fiscales, cuyas experiencias más recientes han demostrado que pueden ser muy eficaces. Así pues, a causa de las ventajas fiscales autorizadas en la mayoría de los países de la Comunidad, el consumo de gasolina sin plomo ha pasado del 3% en 1987 al 35% aproximadamente del consumo total de gasolina en la Comunidad en 1990 y este porcentaje sigue aumentando hoy en día.

2. Coherencia con el mercado interior

   Toda acción emprendida en este terreno en el seno de la Comunidad deberá tener en cuenta las experiencias comunitarias en materia de fiscalidad, comenzando por aquellas vinculadas al acuerdo político adoptado el 24 de junio de 1991 respecto a la supresión de las fronteras fiscales.

   Además, esta es la razón por la que se consideran cada vez más dichas cuestiones a nivel comunitario, a fin de evitar desde arriba los riesgos de «división» del mercado interior.

   Efectivamente, los Estados miembros no perderán su libertad de acción, tal como estipula el principio de subsidiariedad. Podrán, como antes, crear o mantener tasas sobre productos polucionantes.

   Así pues, el hecho de que tal tasa o tal otra existan en un país y no en otro no llevará aparejado su control, cuando estos productos crucen la frontera, a diferencia de lo que sucede actualmente.

   Esto parece evidente, pero se trata de una condición importante, que comportará exigencias concretas en el futuro.

El desarrollo de la aplicación de la fiscalidad en el terreno del medio ambiente deberá tener en cuenta tanto los aspeaos políticos como los aspectos económicos de la cuestión.

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1. Los aspectos políticos

   Los aspectos políticos remiten a la conocida sensibilidad de la opinión pública en materia fiscal, sobre todo cuando se trata de nuevos impuestos.

   Desde este punto de vista, la imposición no es un instrumento como otro cualquiera y el riesgo existe siempre que sea mal acogida.

   Se puede añadir que la propuesta de creación de un impuesto constituiría una intervención totalmente nueva e inédita de la Comisión en el terreno de la físcalidad, lo que aboga por una aproximación progresiva y decidida!

2. Los aspectos económicos

   Las iniciativas en este terreno deberán tener en cuenta la situación económica en la Comunidad. Deben considerarse los efectos sobre la competítividad internacional de la industria comunitaria. En el caso de un nuevo impuesto sobre el CO2 es evidente que determinadas industrias, como la del aluminio, la del acero, la química, o la del papel serán, debido al volumen de su consumo energético, las primeras afectadas.

   Al respecto hay que poner de relieve que ninguno de los grandes miembros de la Comunidad ha previsto crear una tasa sobre el CO2, a pesar de la movilización internacional sobre el efecto invernadero.

   Hay también un segundo aspecto importante a tener en cuenta: la necesidad de no penalizar a las regiones de la Comunidad menos favorecidas en su proceso de desarrollo económico.

1. Las decisiones del Consejo

   A iniciativa de la Comisión, el Consejo ya ha incluido en sus decisiones en materia fiscal ciertos elementos que tratan del medio ambiente.

   Ya se ha citado la diferencia fiscal en beneficio de la gasolina sin plomo, adoptada por el Consejo en el acuerdo político de 24.06.91. Esta medida permite favorecer (alrededor de 50 ecus/1000 1 o para ser más exactos, 6 pta/1) este carburante menos polucionante, que contribuye a reducir las emisiones nocivas de gas.

   En este mismo Consejo ECOFIN, los ministros declararon que, además de las modificaciones de tasas de accisas que realizarán en el futuro, se inspirarían en las tasas-objetivo propuestas por la Comisión. Dichas tasas, superiores a las tasas mínimas, son en cierto modo, el blanco, es decir, los niveles de convergencia a medio plazo.

   Así pues, la tasa objetiva para la gasolina había sido determinada por la Comisión teniendo en cuenta las emisiones de CO2 provocadas por el consumo de dicho carburante.

   Este elemento constituye una innovación, puesto que es la primera vez que el problema del efecto invernadero ha sido tenido en cuenta en la fiscalidad a nivel comunitario.

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2. La propuesta de la Comisión en materia de biocarburantes

   La Comisión Europea realizó el 19 de febrero de 1992 una propuesta para implantar una ventaja fiscal en beneficio de los carburantes de origen agrícola o vegetal, llamados «biocarburantes».

   Esta propuesta tiene por objeto establecer, a nivel comunitario, una reducción del 90% como mínimo de las tasas de accisas aplicadas a los «biocarburantes».

   Esta iniciativa se basa en un análisis positivo de la viabilidad económica de los biocarburantes y presenta ventajas vinculadas a otras políticas comunitarias, en cuyo primer lugar se encuentra la política de medio ambiente.

   - Aspectos económicos

   Las recientes evoluciones vinculadas a los nuevos mercados industriales, tanto para la gasolina como para el diesel, y a la baja de los precios agrícolas prevista por el proyecto de reforma de la política agrícola común (PAC) conceden unas perspectivas económicas favorables a los biocarburantes.

   Además, de los análisis macroeconómicos sobre los efectos de una política que estimule fiscalmente los biocarburantes se desprende una tendencia general, según la cual una orientación tal implicaría ventajas en términos económicos.

   - Vínculos con la PAC

   Desde que la Comunidad se enfrenta a excedentes de producción en aumento, ha llevado a cabo una política de cara a encontrar nuevas salidas en el sector no alimenticio, principalmente con la reforma de la PAC. En este contexto, un incentivo suplementario, en forma de reducción de la imposición de los biocarburantes, debería permitir un desarrollo creciente de los usos no alimenticios de la agricultura.

   - Vínculos con la política energética

   El estímulo para favorecer a los biocarburantes procede igualmente de consideraciones relacionadas con la política energética de la Comunidad, principalmente en lo que respecta al balance energético de dichos productos, así como a su contribución a la seguridad de aprovisionamiento.

   - Vínculos con la política de protección del medio ambiente

   Este análisis demuestra que los biocarburantes presentan ventajas netas en materia de emisiones gaseosas: reducción del CO2 (gas causante del efecto invernadero) y del SO; (agente de la lluvia acida).

   La contribución de los biocarburantes a la reducción de las emisiones de CO2 es particularmente notable, porque afecta al sector de los transportes.

   Este sector representa alrededor del 25% de las emisiones de CO2 en la Comunidad y todas las previsiones demuestran que, con toda seguridad, este porcentaje crecerá en el futuro, sobre todo debido al aumento esperado del tráfico rodado.

   Por esta razón dicho sector ha sido considerado siempre por la Comisión como un vasto terreno para los esfuerzos de reducción de CO2.

   - Ventaja fiscal propuesta

   Esta propuesta intenta reducir al menos un 90% los derechos de accisas aplicables a todos los carburantes de origen agrícola sin distinción según el origen de estosPage 41 carburantes, según el origen del producto agrícola utilizado para su producción ni según la naturaleza de este producto. Se aplica:

   - al etanol de origen agrícola (bioetanol) o, de modo más general, de origen vegetal que sea utilizado directamente o en la fabricación de ETBE;

   - al metanol de origen agrícola o, de modo más general, de origen vegetal que sea utilizado directamente o en la fabricación de MTBE;

   - a los aceites vegetales puros;

   - a los aceites vegetales modificados químicamente, entre los cuales se encuentran los esteres de aceite vegetal, llamados igualmente «diésteres».

   El beneficio fiscal afecta a todos los usos que se puedan hacer de los carburantes, sin límite. También a los biocarburantes que utilizarán tanto los coches particulares como los vehículos comerciales, las flotas, los transportes comunes, etc.

   Esta medida es un ejemplo concreto de una iniciativa fiscal vinculada a la protección del medio ambiente.

3. Otros trabajos de la Comisión

   Afectan al sector de los transportes, donde deberán tenerse en cuenta los criterios medioambientales (como el gas polucionante y el ruido) para el cálculo de las tasas de circulación anuales sobre los coches o los camiones.

La comunicación de la Comisión de 14 de octubre de 1991¹ menciona la idea de una eventual tasación del CO2.

1. Contexto

   El texto de la Comisión da prioridad a medidas no fiscales como la reglamentación, la sustitución de energías, la información o la investigación.

   Además de tener en cuenta el CO2 en las tasas sobre la gasolina, la idea sobre una eventual creación de una tasa sobre el CO2 y la energía ha sido adelantada por la Comisión. Se trataría de disponer de un instrumento que permitiera orientar los consumos en favor de las energías menos polucionantes en CO2 y de los equipos o técnicas correspondientes.

   Tal idea merece ser considerada con la prudencia necesaria cada vez que se habla de nuevos impuestos.

   La Comisión se ha limitado hasta el presente a considerarla una hipótesis y no ha hecho una propuesta formal puesto que el texto que ha presentado no es más que una comunicación. Lo cierto es que una iniciativa tal, en caso de adoptarse, debería respetar el principio de neutralidad fiscal.

2. Las modalidades técnicas de una tasa eventual

   Los puntos a examinar respecto a las modalidades técnicas de un nuevo impuesto son los siguientes:

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   - naturaleza de la tasa: tasa de producción o tasa de consumo;

   - características de la tasa: establecimiento y tasa;

   - modalidades de la neutralidad fiscal;

   - medida periódica de eficacia de la tasa.

   - naturaleza de la tasa: tasa de producción o tasa de consumo

   Por tasa de producción se entiende una tasa sobre las fases de extracción, de transformación o de generación² de los productos referidos (productos petroleros, gas, carbón, electricidad).

   Una tasa de consumo o accisa corresponde a una tasa cuyo pago se traslada a un estadio más cercano al consumo final del producto de referencia (estadio denominado «situación de consumo»)

   La respuesta a esra cuestión variará según la naturaleza de los distintos productos tasables, es decir, los hidrocarburos, el carbón y la electricidad.

   Los criterios que deberán guiar la elección son los siguientes:

   - necesidad de un sistema de gestión administrativa lo más ágil posible, tanto para las empresas como para las administraciones;

   - coherencia y adaptación a la necesidad de un tratamiento particular para la industria;

   - respeto a las exigencias del mercado interior e integración en el sistema de intercambios internacionales.

   - Establecimiento de la tasa

   El establecimiento recomendado por la Comisión será una base mixta, correspondiendo una mitad a las emisiones de CO2 y la otra mitad al contenido energético del producto considerado.

   Estas variables podrían basarse en los baremos fijos y obligatorios de contenido en CO2 y del valor térmico de las diferentes fuentes de energía.

   - Tipo de la tasa

   En lo que se refiere a los tipos, pueden imaginarse muchas opciones que representan grados de obligaciones diferentes para los Estados miembros.

   Por carácter obligatorio decreciente para los Estados miembros, las opciones consideradas son las siguientes:

   - Tasa única obligatoria en todos los Estados miembros de la Comunidad

   - Tasa mínima obligatoria

   Esta tasa mínima podría ser fija o elevada progresivamente, llegado el caso, según un calendario determinado a priori.

   - Tasa-objetivo

   Esta «tasa-objetivo» o «tasa-blanco» correspondería a un nivel de convergencia a medio plazo, hacia el cual los Estados miembros deberían tender según su propio ritmo.

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   - Tasa mínima asociada a una tasa-objetivo

   La tasa recomendada por la Comisión en caso de creación de la misma sería de tres dólares USA por barril de petróleo en 1993 y aumentaría regularmente hasta alcanzar 10 dólares en el horizonte del año 2000.

3. Significado del principio de neutralidad fiscal

   Quiere decir que en el caso de que la Comisión decidiera proponer la creación de un nuevo impuesto, debería recomendar también que los ingresos que los Estados miembros obtengan de dicho impuesto deberán ser enteramente compensados por las disminuciones de otros impuestos o de otras deducciones públicas en beneficio de las empresas o de los consumidores.

   Así pues, los recursos obtenidos a través de estas tasas no podrían ser utilizados por programas de subvenciones presupuestarias, sea cual sea el objetivo de tales programas. En particular, se excluye la idea, algunas veces mencionada, del destino de estos recursos a acciones de protección del medio ambiente a través de subvenciones.

   Tal idea supondría efectivamente un aumento del montante total de impuestos, es decir, un aumento de las contribuciones obligatorias, lo que supondría un nuevo obstáculo para la economía comunitaria.

   Aquí, por el contrario, se ha aplicado el principio de neutralidad fiscal: por tanto, la compensación de los ingresos de este eventual nuevo impuesto por el recorte de otras tasas (ya sean impuestos, cotizaciones sociales obligatorias o cualquier otra deducción pública) se ocupará de asegurar que la propuesta de la Comisión no suponga el aumento de las contribuciones obligatorias (overall tax burden).

   La compensación de estos ingresos podría hacerse de dos maneras:

   - ya sea mediante deducciones referidas a otros componentes de las contribuciones obligatorias (fiscales o sociales);

   - ya sea mediante incentivos fiscales a favor de programas medioambientales o de eficacia energética. Estos incentivos fiscales podrían referirse a toda la industria y prioritariamente a las anteriormente citadas que se hallan entre las más expuestas a la competencia internacional.

   Por otra parte, convendría actualizar los acuerdos contractuales entre los poderes públicos y la industria, lo que permitiría a algunas empresas o a ciertos actores industriales ser exonerados de esta tasa como contrapartida a los compromisos suscritos por éstos en materia de reducción de sus emisiones de CO2. Estos acuerdos contractuales estarían abiertos a todos los sectores industriales y podrían suponer así reducciones voluntarias de las emisiones de CO2.

4. Debates en curso

   Además del debate del Parlamento y del Consejo, habrá que acordar una concerta-ción con estos sectores y, en general, con la industria, a fin de encontrar los puntos de aplicación concretos de estas medidas de incentivación fiscal. Convendría igualmente, mediante auténticos contratos con las empresas, llevar a cabo programas de reducción progresiva de las emisiones de CO2.

   Esta idea de concertación con la industria es esencial: permitirá progresar de manera concreta, apoyándose en las ideas e iniciativas de cada uno.

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   Otro aspecto que deberá tenerse en cuenta es la dimensión internacional del problema del efecto invernadero, un problema mundial que será examinado en el transcurso de la Conferencia de Río de junio de 1992, en la que será importante que la Comunidad Europea pueda convencer a sus grandes interlocutores 'de la necesidad de una acción en común.

   Como conclusión respecto a la tasa CO2, conviene recordar que la consecuencia de la afirmación del principio de neutralidad fiscal es esencial, porque cambia completamente la óptica de esta cuestión.

   No se trataría de proponer una tasa adicional, una nueva tasa que significaría, como las precedentes, simplemente incrementar los presupuestos nacionales.

   Se trataría, por el contrario, de proponer una verdadera modernización de la fiscalidad favorable al medio ambiente. La Comisión ofrecería a los Estados miembros orientaciones para una reforma progresiva y a medio plazo de la fiscalidad.

   Esta reforma se canalizaría de manera que la fiscalidad favoreciera los comportamientos más respetuosos con el medio ambiente, asegurando que el total de las contribuciones obligatorias no sea, sin embargo, aumentado.

   Así se presentan las grandes orientaciones de la Comisión en materia de utilización de la fiscalidad en el terreno de la protección del medio ambiente.

   En algunos terrenos avanzados éstas ya han tenido lugar, como en el caso de las tasas de los productos petroleros, donde la Comunidad se halla muy avanzada en relación a sus grandes competidores y aún más en cuanto a los biocarburantes.

   En otros terrenos, como la fiscalidad de los transportes, los trabajos han sido iniciados sobre bases definidas, pero todavía no han culminado.

   Respecto al efecto invernadero, la Comisión ha iniciado el debate, que debe desarrollarse en el Parlamento Europeo, en el Consejo y con todos los actores económicos involucrados, en la perspectiva de la cumbre de Río en junio de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo.

   En el futuro convendrá seguir desarrollando dichos trabajos, teniendo en cuenta la protección del medio ambiente y vigilando por lo que respecta a la competitividad de la industria comunitaria.

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   [1] SEC(91) 1744 final.

   [2] Este término se refiere a la generación eléctrica, es decir, a la producción de electricidad en una central.