La estrategia de biodiversidad de la Unión Europea 2030: entre la ambición y la realidad
| Autor | Agustín García Ureta |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo Universidad del País Vasco/Euskal-Herriko Unibertsitatea |
| Páginas | 13-44 |
CAPÍTULO 1
LA ESTRATEGIA DE BIODIVERSIDAD
DE LA UNIÓN EUROPEA 2030:
ENTRE LA AMBICIÓN Y LA REALIDAD
Agustín G U*
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad del País Vasco/Euskal-Herriko
Unibertsitatea
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN: ¿DE LOS LAMENTOS A UNA MAYOR EFICACIA?—II. LOS
OBJETIVOS DE LA EB30: ENTRE LA AMBICIÓN Y LA REITERACIÓN: 1. El lenguaje de la
EB30. 2. La ausencia de referencia sobre el conocimiento en la EB30. 3. La coherencia de Natura
2000, el objetivo de recuperación y los porcentajes de áreas protegidas en 2030: 3.1. Algunos proble-
mas de Natura 2000. 3.2. Los objetivos de la EB30. 4. Agricultura y protección de polinizadores: la
importancia de lo pequeño. 5. Los bosques: ¿solo una cuestión de número? 6. El suelo y su necesaria
protección porque «no van a hacer más». 7. El ámbito marino: lo más grande y lo más desconocido.
8. La EB30 y las ciudades: ¿se ha detenido la protección de la biodiversidad ante sus puertas? 9. La
vertiente exterior de la política ambiental de la UE.—III. COMENTARIOS CONCLUSIVOS.
I. INTRODUCCIÓN: ¿DE LOS LAMENTOS A UNA MAYOR
EFICACIA?
1. La UE, junto con sus 27 Estados miembros, es la organización su-
pranacional con el marco jurídico posiblemente más robusto de protección
de la biodiversidad 1. Sin embargo, por debajo de esta aseveración se obser-
* Este trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto Derecho de la biodiversidad y cambio cli-
mático PID2020-115505RB-C21/C22, nanciado por MCIN/AEI /10.13039/501100011033.
1 K, L., «El papel de la Directiva de Hábitats en la protección de la Biodiversidad en la
Unión Europea», en G U, A. (coord.), La Directiva de hábitats de la Unión Europea: Balance
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van diversas ausencias y problemas sobre una realidad quizá no tan halagüe-
ña 2. Las cifras de espacios protegidos o la tutela de determinadas especies
también se ven acompañadas de dicultades, no menores, de conocimiento
sobre su estado de conservación o grado de protección. La realidad de la
biodiversidad no está aislada de fenómenos que la afectan directamente y
sin respetar fronteras. Algunos de tales fenómenos pueden ser, hasta cierto
grado, externos, caso del cambio climático 3. Otros responden a aspectos
intrínsecos de sus Estados miembros y de la propia UE, como la fragmen-
tación del territorio 4, la ausencia de obligaciones más especícas en ma-
teria degestión de los espacios de la Red Natura 2000 5, o simplemente la
carenciade una norma central de protección de la biodiversidad, como ha
solicitado el Parlamento Europeo 6. En efecto, la UE, a pesar de ser Par-
te del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), protege algunas de
sus realidades. Otras quedan en el limbo de las generalizaciones del propio
CDB, que emplea hasta en ocho ocasiones la expresión «en la medida de lo
posible, y según proceda». No obstante, en el supuesto de una organización
como la UE (y sus Estados miembros) tal locución no otorga discreciona-
lidad para llevar a cabo las obligaciones correspondientes, habida cuenta
de que la capacidad de la UE no es ciertamente la misma que la de otros
Estados Partes del CDB.
2. En el momento de escribir esta contribución han transcurrido
cuarenta y dos años desde la aprobación de la Directiva 79/409 (DAS) y
veintinueve de la Directiva 92/43 (DH). Cabría plantearse si la protección
de la biodiversidad precisa de un marco más completo y coherente de pro-
tección que concrete, con mayor detalle, las obligaciones de resultado a
alcanzar, sin depender de sucesivas estrategias que terminen, al nal de
de 20 años, Thomson Reuters, 2012, pp. 19-44; C, A., «EU Nature Conservation Law: t for
Purpose», en P, M., y E, M., Research handbook on EU Environmental Law, Edward
Elgar, 2020, pp. 265-279; S, N., y B, C.-H., Droit international et Communautaire de
la biodiversité, Dalloz, 2003, pp. 481-562; G U, A., EU Biodiversity Law, Europa Law Pu-
blishing, 2020.
2 AEMA, «The European environment -state and outlook 2020».
3 M-D, S., y W, M., «Biodiversity and climate change», en M, E., y
R, J., Biodiversity and nature protection law, Edward Elgar, 2017, pp. 295-319.
4 Según la AEMA, en 2015 había una media de unos 1,5 elementos paisajísticos fragmentados por
km2 en la UE, lo que suponía un aumento del 3,7 por 100 en comparación con 2009. Aproximadamente
1,13 millones de km2, alrededor del 28 por 100 de la supercie de la UE, estaban fuertemente fragmen-
tados en 2015, lo que suponía un aumento del 0,7 por 100 en comparación con 2009. Véanse también
AEMA, «Fragmentación del paisaje en Europa», 2013; T, A., «Countering fragmentation of
habitats under international wildlife regimes», en B, M.; D, P., y G, E., Research
handbook on Biodiversity and Law, Edward Elgar, 2016, pp. 219-244, esp. pp. 238-244.
5 Art. 6.1 DH. Véanse las críticas del Tribunal de Cuentas en el Informe Especial núm. 1, «Es
necesario dedicar más esfuerzo a la plena implantación de la Red Natura 2000», apartados 24-26, in-
cluido el dato de que en enero de 2021 seguían abiertos 13 casos de infracción relativos a la ausencia
o a la calidad insuciente de las medidas de conservación para las zonas especiales de conservación,
apartado 32.
6 Resolución del Parlamento Europeo, de 9 de junio de 2021, sobre la Estrategia de la UE sobre
la biodiversidad de aquí a 2030: Reintegrar la naturaleza en nuestras vidas (en adelante, Resolución del
Parlamento Europeo de 2021).
LA ESTRATEGIA DE BIODIVERSIDAD DE LA UNIÓN EUROPEA 2030... 15
su vigencia, con una declaración reconociendo que los objetivos previs-
tos no se han alcanzado. El recurso a las estrategias es un rasgo común
actual en la política ambiental 7. Podría decirse que tiene el efecto adverso
de desviar la atención de lo que debería ser el eje básico de actuación, es
decir, los diferentes mandatos legales y vinculantes adoptados por el legis-
lador. Las estrategias tienden a ocultar las normas obligatorias por docu-
mentos administrativos en los que abundan los objetivos, pero de los que
nadie es nalmente responsable si no se alcanzan las metas jadas. Las
estrategias de protección de la biodiversidad son un elocuente ejemplode
esta circunstancia. Con todo, hay que tener en cuenta que la adopción
de una estrategia por la Comisión Europea, aparte de no ser vinculante,
solo constituye un paso en el largo entramado decisional de la UE, sien-
do los Estados miembros los que cuentan con la competencia ejecutiva
para plasmar las obligaciones que las normas vinculantes establezcan. No
por conocido es ocioso recordar que, de acuerdo con el TFUE, el medio
ambiente constituye una competencia compartida con los Estados miem-
bros 8. A pesar de que la actuación de la UE va ciertamente erosionando
la capacidad de aquellos 9, el TFUE también recuerda que «[s]in perjuicio
de determinadas medidas adoptadas por la Unión, los Estados miembros
tendrán a su cargo la nanciación y la ejecución de la política en materia
de medio ambiente» 10. Como recuerda el Parlamento Europeo, «cerca del
80 por 100 de la biodiversidad de la Unión se encuentra en la actualidad
en sus regiones ultraperiféricas y países y territorios de ultramar» 11. Así
como las primeras, esto es, Azores, Madeira y las islas Canarias, quedan
sujetas a las normas de la UE, básicamente la DAS y DH, esto no ocurre
así con otros territorios, ya que aquellas normas son de aplicación en el
7 Por ejemplo, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad,
prevé las siguientes estrategias: art. 15 (Estrategia estatal de infraestructura verde y de la conectividad y
restauración ecológicas); art. 27 (Estrategias de conservación y restauración de los hábitats en peligro
de desaparición); art. 60 (Estrategias de conservación de especies amenazadas y de lucha contra amena-
zas para la biodiversidad); art. 60.3 (Estrategias de conservación de especies amenazadas marinas y las
de lucha contra las amenazas para la biodiversidad marina); art. 63 (Conservación ex situ de material
biológico y genético de especies silvestres); art. 64.5 (tercer párrafo) (Estrategias, planes y campañas
de control o erradicación de las especies); art. 64.9 (Estrategias para las especies exóticas invasoras
marinas). Por su parte, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética,
prevé las siguientes: Estrategia de Descarbonización a 2050 (art. 5), Estrategia para la rehabilitación
energética en el sector de la edicación (art. 8.4, segundo párrafo), Estrategia del Agua para la Tran-
sición Energética (art. 19.2), Estrategia de Adaptación de la Costa a los efectos del Cambio Climático
(art. 20), Estrategia Estatal de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración ecológicas
(art. 24), Estrategia de conservación y restauración de ecosistemas y especies especialmente sensibles
a los efectos del cambio climático (art. 24.2), Estrategia de Transición Justa (art. 27), Estrategias del
descarbonización del sector eléctrico (art. 34), Estrategia de nanciación climática internacional (disp.
adic. 3.ª), Estrategia Española de Economía Circular (disp. adic. 5.ª), Estrategia de impulso del trans-
porte de mercancías por ferrocarril (disp. adic. 6.ª).
9 Sobre esta cuestión puede verse, de manera general, G U, A., Derecho de la Unión
Europea. Parte General, Marcial Pons, 2013, pp. 108-111.
10 Art. 192.4 TFUE, cursiva añadida.
11 Resolución del Parlamento Europeo de 2021, apartado AW.
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