Régimen jurídico de la provincia en los estatutos de autonomía y en las leyes de relación de las comunidades autónomas con las entidades locales de su territorio. Análisis de las comunidades autónomas pluriprovinciales de régimen común
| Autor | Mayte Salvador Crespo |
| Cargo del Autor | Universidad de Jaén - Área de Derecho Constitucional |
| Páginas | 237-274 |
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El análisis del tratamiento que otorgan los estatutos de autonomía a la entidad provincial ofrece un primer y fundamental diagnóstico sobre el rol que juega esta institución en el Estado autonómico. Para abordar este estudio se van a tomar como referencia los siguientes parámetros:
(i) El análisis del tratamiento estatutario y legislativo de la autonomía provincial en relación con la autonomía municipal.
(ii) El estudio de las diferentes técnicas de relación intracomunitaria: gestión ordinaria de servicios, delegación y transferencia.
(iii) El desarrollo e impulso de la comarca o de otras entidades supramunicipales en el marco del artículo 141.2 de la CE en los estatutos de autonomía.
(iv) La provincia en el marco de las relaciones interadministrativas de cooperación, coordinación y control.
Pero este análisis quedaría incompleto sin el estudio complementario de las leyes autonómicas que sobre régimen local o, concretamente, sobre sistemas de relación con las diputaciones provinciales se han ido dictando por el legislador autonómico, porque todas las comunidades autónomas objeto de este estudio cuentan, aunque con diferente denominación y alcance, con al menos una ley de este tipo.
En los epígrafes que siguen se analizará el régimen estatutario de las diputaciones provinciales en las diferentes comunidades autónomas seleccionadas, así como la legislación autonómica dictada al efecto. También se hará una mención especial al desarrollo y posición que el ente comarcal ocupa en los estatutos de autonomía, puesto que en algunos casos, como se tendrá ocasión de analizar, la posición de la comarca en la legislación autonómica o en la norma estatutaria ofrece la clave para explicar la posición y papel que cumplen las diputaciones provinciales en el entramado territorial de esas comunidades.
Es obvio que en un primer momento la regulación autonómica de las diputaciones provinciales estuvo condicionada por la asunción de la competencia-régimen local- por las comunidades autónomas. Pero hoy esta competencia ha sido asumi-
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da con carácter exclusivo por todas las comunidades autónomas, de forma que su estudio y comparación está perfectamente justificado.
El artículo 137 de la Constitución reconoce la autonomía con carácter igualitario para las comunidades autónomas, los municipios y las provincias. Sin embargo, un estudio más detallado demuestra cómo, al margen de la literalidad del precepto, se pueden extraer consecuencias que evidencian un trato desigual en el alcance y significado de la autonomía de municipios y provincias en los estatutos de autonomía, que quizás indirectamente ha influido en la devaluación de la entidad provincial dentro del entramado autonómico.
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Andalucía
En esta comunidad, los artículos 3 y 4 del EAA atribuyen respectivamente personalidad jurídica propia al municipio y a la provincia siguiendo en este aspecto los dictados de la propia Constitución. El Estatuto reconoce al municipio plena autonomía en el ámbito de sus competencias, mientras que al referirse a la autonomía provincial opta por un término menos claro y matiza la autonomía reconocida a la provincia vinculándola a la gestión de sus "intereses específicos" o "respectivos intereses", ambigüedad que se mantiene en el borrador actual de nuevo Estatuto de Andalucía.
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Aragón
El Estatuto aragonés no hace ninguna mención a la autonomía municipal o provincial que permita extraer diferencias entre ambas.
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Castilla-La Mancha
El Estatuto de esta comunidad constituye una excepción en este aspecto. Los artículos 29 y 30.2 del ECLM equiparan respectivamente autonomía municipal y autonomía provincial. A ambas entidades se les otorga autonomía tanto para la gestión de sus respectivos intereses, como para su gobierno. El artículo 30.2 atribuye el gobierno y la administración autónoma de las provincias a las diputaciones, con lo que se supera la tradicional visión de las provincias como meras entidades administrativas y se cualifica el ámbito de su autonomía.509
4. Castilla y León
Este Estatuto opta, en la línea seguida por el ECLM, por utilizar la misma fórmula para el reconocimiento de autonomía a municipios y provincias: "personalidad jurídica propia y plena autonomía para la gestión de sus intereses" (artículos 25 y 26 respectivamente).
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Cataluña 510
El Estatuto catalán garantiza con carácter general la autonomía de las diferentes entidades territoriales que se creen, pero sin insistir sobre la de ningún ente local
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en particular. Esta cuestión queda remitida a una futura ley del Parlamento, que será la encargada de la regulación de la organización territorial de Cataluña.511
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Extremadura
Al igual que ocurría en el Estatuto de Aragón, no hay en este Estatuto ninguna alusión a la autonomía provincial en relación con la autonomía municipal.
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Calida
Se observa en este Estatuto, con carácter general, una falta de sistemática en el tratamiento de la entidad provincial, que se pone de manifiesto en la ausencia de cualquier alusión relativa a la autonomía provincial para la administración de sus asuntos. Las únicas menciones a la autonomía provincial en este Estatuto están referidas a la relación de esta entidad con la comunidad autónoma.512 Este silencio estatutario respecto de la entidad provincial y sus órganos constitucionales exige acudir a las normas estatales y autonómicas pertinentes en cada caso. 8. Comunidad Valenciana513
Este Estatuto resulta significativo por cuanto en su artículo 44 hace una alusión general a la autonomía con la que administran sus asuntos las corporaciones locales comprendidas en su territorio, para, inmediatamente después, plasmar el compromiso de las Cortes Valencianas de impulsar la autonomía municipal (artículo 45.2), mientras que con referencia a la autonomía provincial sólo reconoce a las diputaciones como expresión de su autonomía (artículo 47.1).
El repaso al tratamiento estatutario de la autonomía provincial en relación con la autonomía municipal no ofrece suficientes pistas para determinar el papel y la importancia que realmente cada comunidad atribuye a la entidad provincial y por tanto necesita ser complementado con otros parámetros de estudio. En este sentido la opción autonómica por un sistema de administración directa o indirecta va a ser más determinante, aunque no decisivo para ir perfilando la posición del ente provincial en cada comunidad.
El paso de un Estado centralizado a un Estado descentralizado ha tenido un fuerte impacto en el sistema de competencias de las entidades locales. En la doctrina clásica del pouvoir municipal, las entidades locales contaban con unas competencias propias en virtud de sus intereses exclusivos y con unas competencias delegadas que ejercían como entes sometidos jerárquicamente a la Administración del
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Estado. Con el nuevo marco constitucional, los intereses locales no pueden considerarse diferentes a los del resto de las administraciones públicas, y la exigencia de que municipios y provincias cuenten con competencias propias deriva de la autonomía constitucionalmente a ellos reconocida.
Conforme a la Constitución, las competencias propias de las entidades locales se corresponden con el reconocimiento explícito de su autonomía institucional, pero, al mismo tiempo, al no existir una correspondencia entre competencia local e interés local, se exige un deber de coordinación entre todos los entes llamados a intervenir. Las entidades locales adquieren de este modo una doble posición institucional:514 como entes autónomos pero en directa relación con el resto de administraciones públicas y como elementos integrantes de la organización del Estado y de las comunidades autónomas.515
La doctrina, en relación con este tema, ha barajado dos posibilidades en la organización del territorio autonómico. Un sistema binario, consistente en el establecimiento de servicios periféricos territoriales, con independencia de las entidades locales existentes sobre ese territorio, y un sistema indirecto de gestión administrativa, en el que se opta por la utilización de las estructuras de gobierno local para la actuación administrativa de la comunidad autónoma. Estas opciones se materializan a través de las técnicas de la transferencia, delegación o gestión ordinaria de los servicios autonómicos a través de la instancia provincial.
La gestión ordinaria de los servicios autonómicos por las diputaciones provinciales fue una idea lanzada por la Comisión de Expertos en 1981 con el objeto de evitar la "centralización regional" que se intuía tras la aprobación de los estatutos de autonomía. Se trataba de una técnica inspirada en el modelo federal alemán de administración indirecta y en el regionalismo italiano (artículo 118 de la Cl), si bien cada modelo presentaba a su vez sus particularidades propias. Esta idea tuvo una proyección importante en la LPA516 y fue adoptada por la LRBRL como complemento al sis-
P...
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