La reforma de l'estatut d'autonomia de canàries i la posició dels cabildos insulars

Aquest treball té el seu origen en un dictamen sol·licitat el juny de 1993 pel Parlament de Canàries, a fi de preparar tècnicament la proposta de reforma de l'Estatut d'autonomia de Canàries. La versió que ara s'ofereix és una revisió de l'esmentat treball en la qual s'ha tingut en compte la proposta aprovada definitivament pel Parlament i admesa a tràmit por les Corts Generals, que s'annexa al final per la seva millor comprensió.

Malgrat la bibliografia existent sobre els antecedents històrics del règim local canari,¹ resulta necessari un breu apunt històric justificador de l'evolució històrica dels cabildos.

2.1. La normativa bàsica que ha regit històricament el règim local a les illes Canàries és continguda en el títol sisè del llibre primer de l'Estatut provincial de 1925, redactat d'acord amb el Reial decret-llei de 8 de maig de 1928 que substituí la Llei d' 11 de juliol de 1912, que fou la primera que reconegué i regulà les institucions de govern i administració local de l'arxipèlag canari. Els preceptes d'aquest Reial decret-llei es van reproduir en els articles 421 a 434 del Reglament d'organització, funcionament i règim jurídic de les corporacions locals de 1952. Quant a la divisió provincial, s'estableix a l'Estatut provincial de 1925, article 187, l'existència de dues províncies, bo i constituint, els cabildos de cadascuna d'elles, una mancomunitat provincial i interinsular que té com a funcions assumir la «representació» política de la província i coordinar els interessos de les illes, regir i administrar les competències que li traspassin els cabildos, antedre els serveis de règim local en allò que no ho facin els cabildos, repartir entre ells les prestacions concedides per l'Estat a les diputacions provincials de règim comú i fomentar els serveis de caràcter insular.

2.2. De l'anàlisi històrica de l'organització especial de l'Administració local canària es pot col·legir que, pel legislador, fins i tot a la Llei de règim local de 1955 (article 210), es manifesta una intenció descentralitzadora en el cabildo per equiparar-Page 268lo a les diputacions provincials de règim comú; fins mantenint la ficció de la mancomunitat com a òrgan representatiu de la província i aquesta com a circumscripció de l'Administració de l'Estat, i es pot concloure que a Canàries mai no es va consolidar la província com a ens local, fenomen que sí que es produeix a l'Espanya peninsular.²

De les afirmacions anteriors, es poden aportar diverses proves històrico-legals, com ara que en la Llei de 1912 el president dels cabildos pot suspendre els acords aportats per la corporació insular en casos anàlegs a la possibilitat atorgada al Govern Civil en el règim comú; o desde la perspectiva competencia!, les funcions consultives en matéries d'aigües, foment, instrucció, sanitat, beneficiència i obres públiques que s'atribueixen a aquestes instituciones. El Reglament de 12 d'octubre de 1912 desenvolupa d'una tal manera les competències dels cabildos, que anul·len les de la Diputació Provincial, d'ara endavant Mancomunitat. Per tant, històricament, la corporació local superior al municipi i interlocutora de l'Administració de l'Estat a les illes, enteses com a ens territorials subjectes de govern i canalitzadores de les reivindicaciones ciutadanes, davant dels governadors civils, l'Administració militar i l'Administració perifèrica, ha estat tradicionalment i per a cada illa el seu cabildo.

2.3. Tanmateix, o potser per això, tots els estudis doctrinals sobre els cabildos insulars, fins i tot els postconstitucionals, pateixen aquest llast de «tradicionalisme» o «foralisme», que impedeix albirar al paper futur dels cabildos com a peça territorial ex Estatut (esglaó geogràfïco-insular) de l'articulació administrativa de la Comunitat Autònoma de Canàries.

S'ha mitificat l'eficàcia i bona imatge d'aquestes corporacions en la gestió d'interessos insulars, qüestió subjectiva de la qual s'ha de procurar desempallegarse i portar al seu punt just, ja que:

En primer lloc, fins a la Constitució vigent i el posterior accés de Canàries a l'autonomia mitjançant l'aprovació de l'Estatut, no hi havia altra expressió adminiStrativo-territorial-orgànica dels interessos supramunicipals, fins i tot dels regionals referits a cada illa.

En segon lloc, davant l'existència d'un corpus legislatiu singular no ajustat a l'uniformista règim comú propi de l'Administració local espanyola, resulta relativament fàcil cedir a la temptació d'interpretar en clau d'autonomia política insular insolidària amb el fet regional aquesta tradició jurídica descentralit2adora.

A més no s'ha d'oblidar que, en temps passats, els cabildos no han exercit una administració gestora directa de serveis públics de primera necessitat als ciutadans, sinó només competències de foment, juntament a la constant reivindicació dels interessos insulars. No es pot pensar, per això, en una administració de tracte directe amb els problemes diaris del ciutadà. Únicament en l'aspecte sanitari els cabildos han tingut un paper gestor d'un servei públic primari i essencial, complementari, a més, del servei sanitari de l'Estat.

Recapitulant, com a tancament del breu excurs històric, es pot dir que els cabildos han tingut una «cara bondadosa»,³ generadora de la consciència social de la sevaPage 269necessària supervivència, perceptible fàcilment en el naixement de la Comunitat Autònoma i, abans, en el text constitucional, en consagrarse l'illa no solament com a unitat geogràfica, sinó, a més, político-social. El poble canari té una imatge institucional dels cabildos que ha de tenir un paper important en l'articulació del poder polític intraautonòmic, però des d'una perspectiva tècnico-jurídica, aquesta imatge; o millor, els seus perfils no apareixen perfectament nítids. Tanmateix, això anterior no significa que el model de construcció de la Comunitat Autònoma sigui absolutament indefinit i manipulable, tenint en compte els perfils principals definits per l'article 141.4 de la Constitució.

3.1. En efecte, aquest precepte constitucional reconeix el fet insular com a pressupòsit d'una modulació específica del règim local previst amb caràcter general, L'existència en aquest esglaó local d'una Administració representativa i gestora dels seus interessos, juntament amb el seu caràcter democràtico-representatiu mitjançant elecció directa, fa que l'illa no es construeixi administrativament com a agrupació de municipis, sinó com un ens administratiu singular, diferenciat pel fet geogràfic.⁴

La Constitució espanyola utilitza l'adverbi «a més»⁵ a l'article 141.4, per la qual cosa la regulació constitucional dels cabildos insulars té dues característiques principals:⁶

- Rellevància constitucional com d'inexcusable presència com a esglaó administratiu territorial, per la qual cosa està protegit per la garantia institucional.

- Ubicació en l'Administració local, però amb notes d'especificitat o peculiaritat, enfront del règim local comú. És Administració pròpia de l'illa, dins de l'Administració local.

La constitucionalització de la província ha plantejat, des de llavors, la problemàtica de la supervivència de Canàries de l'esglaó provincial, i, si s'escau, la constitucionalitat o no de l'Estatut en relegar-la a la disposició transitòria setena. Això és una discussió bizantina, ja que, en aquest cas, som davant del típic cas d'una norma que, per bé que és en l'ordenament jurídic local (art. 41.2 de la LBRL), ha quedat apartada per la realitat social, la qual cosa no implica la seva derogació, però sí la seva inaplica-ció, i està cridat al fracàs qualsevol intent acadèmic de reviure la polèmica sobre l'existència o necessitat de l'existència de l'Administració provincial a Canàries, salvant la seva significació electoral.

Les postures que pretenen reviure la província com a ens local, a Canàries, s'han de considerar com a nostàlgiques de règims anteriors o disgregacionistes de l'autonomia regional com a expressió unitària de la identicat del poble canari.⁷

Page 270

3.2. En el règim preautonòmic, el Reial decret-llei 9/1978, de 27 de març, va establir, amb relació a l'assentament de l'organisme preautonòmic, la Junta de Canàries, la possibilitat de transferències de funcions i serveis dels cabildos a la Junta i la possibilitat que l'esmentat organisme preautonòmic utilitzés els mitjans personals i materials dels cabitdos per a l'execució dels seus acords i la coordinació de les seves actuacions. Igualment, l'òrgan preautonòmic va assumir totes i cadascuna de les competències de les mancomunitats interinsulars, la qual cosa reflectia una tendència propensa a diluir els possibles interessos provincials en l'interès regional o autonòmic. ⁸

3.3. L'Estatut d'autonomia, aprovat per la Llei orgànica 10/1982, va establir la regulació respecte a l'organització de l'Administració territorial de la Comunitat Autònoma que es detalla en els punts següents, havent-se de fer l'excepció que actualment es croba aprovada pel Parlament autonòmic, i admesa a tràmit a les Corts Generals (BOCG, Congrés, núm. 98-1, de 3 de gener de 1995) una proposta de reforma que ha comptat amb els vots favorables de tots els grups parlamentaris, tret pel que fa al sisrema electoral. En la tramitació parlamentària, es van presentar dues proposicions de reforma, una dels partits integrats a Coalició Canària (AIC, CCI, ICAN, AM i AHI) i una altra del PSC-PSOE, i es prengué en consideració la primera. Després dels dictàmens del Consell Consultiu i dels informes dels cabildos insulars, s'ha produir un substancial acostament de postures que es reflecteix en el text aprovat.

3.3.1. L'article 1 del títol preliminar de l'Estatut vigent constitueix Canàries com a Comunitat Autònoma, basant-se en l'expressió d'una identitat com a poble que accedeix al seu autogovern en el marc de la unitat de la nació espanyola. Després, el primer principi estatutari és l'existència de Canàries com a expressió de la identitat d'un poble capaç d'accedir al seu autogovern com a comunicar autònoma en el marc del títol VIII de la Constitució, en desenvolupament del dret que els articles 2 i 143.1 CE prediquen de les nacionalitats i regions, i que en aquest cas es reconeix dels territoris insulars, d'on radica la identitat. L'article 1 també exigeix, entre els fins de la Comunitat Autònoma, la defensa dels interessos canaris, el desenvolupament equilibrat entre illes i la solidaritat entre els seus habitants, com a expressió del principi de solidaritat interterritorial, la qual cosa confirma l'existència d'interessos canaris, representats per poders suprainsulars. Aquesr article ha estat reformat en la proposta sotmesa a les Corts on es qualifica Canàries com a «nacionalitat», i s'inclou també la «cooperació entre els pobles» entre les tasques de la Comunitat Autònoma.

3.3.2. A l'arcicle 2 es concreta geogràficament l'expressió d'identitat canària en els territoris insulars que es descriuen, modificat ara amb una referència genèrica a l'arxipèlag canari, com a àmbit territorial de l'exercici de competències; i en el títol primer, intitulat de les institucions de la Comunitat Autònoma, s'estableixen els poders polítics de la Comunitat: el Parlament, el Govern i el seu president. Tanmateix, a l'article 7.2 i a la secció tercera d'aquest títol: «El Govern dels territoris insulars», article 22, es baixa un esglaó més i es passa a establir que Canàries s'ha d'organitzar quant a la seva Administració, que depèn del Govern (art. 152.1 CE), aPage 271les set illes, en cabildos, considerats com a institucions de la Comunitac Autònoma, a més d'ens locals (art. 141.4), i les illes, al seu torn, en municipis com a ens locals. Observeu la diferència de tractament estatutari i la distinció dels poders polítics superiors de la Comunitat —que la constitueixen— i l'organització administrativa del poder polític del Govern, a cravés dels cabildos insulars, emprats com a institució de la Comunitat Autònoma, a més de la seva naturalesa d'ens de naturalesa corporativo-democràtica d'elecció directa, producte de la seva inserció constitucional en l'Administració local. Aquest precepte es modifica en la proposta de modificació de l'Estatut, canviant la denominació actual de «territoris insulars» per la d'arxipèlag canari (pla geogràfic), als efectes, possiblement, de justificar la integració, com a territori de la Comunitat, a efectes de l'exercici de competències, de les aigües interiors, jurisdiccionals i zona econòmica exclusiva.⁹

3.3.3. L'article 22 de l'Estatut, en relació amb el 21, que autoritza la Comunitat Autònoma a crear i organitzar la seva pròpia Administració pública en el marc dels principis que exigeix, a través de la seva divisió en illes, constitueix allò que el Dictamen del Consell Consultiu núm. 1, de 31 d'octubre de 1985, va denominar «sistema polític de configuració de les institucions autonòmiques».¹⁰

Per al Consell Consulriu, la condició d'institucions de la Comunitat Autònoma de Canàries dels cabildos, d'acord amb l'Estatut, obre una perspectiva no unívoca d'articulació del sistema polític intracomunitari que permet entenderla sense els cabildos: articles 22.1 o 60.1 de l'Estatut, això és, únicament, els poders polítics superiors; o amb els cabildos: l'accepció tercera del títol primer, l'article 7.2 i els punts 2 i 3 de l'article 22. Per la qual cosa aquest englobament dels cabildos en el concepte, en sentit ampli, de Comunitat Autònoma, fa que es confonguin els interessos que cada un serveix, quan existeix una i difusa frontera entre l'interès comunitari, que hauria de ser servit, en una primera intervenció, per la pròpia Comunitat Autònoma, i l'interès insular, que hauria de ser servit pel cabildo com a Administració local. El Consell Consultiu adverteix sobre aquesta compartimentació, d'esclariment dificultós, que fonamenta i explica la implicació institucional de la Comunitat i dels cabildos, articulada pel legislador estatuent. En resum, no va deixar un sistema político-regional totalment dissenyat, sinó flexible i calculadament ambigu, en consonància amb la cultura legislativa de la Constitució i del consens d'aquelles dates, que permetés el desenvolupament de les diverses opcions polítiques de l'arc parlamentari. Reconeix el paper històric dels cabildos insulars com a Administració local pel que fà a la defensa dels interessos de les illes. Per això (tradició foralista) i per l'exigència dels principis d'economia, eficàcia i màxima proximitat a l'administrat, en l'exercici competència! autonòmic, els insereix dins de les institucions possibles de l'Administració autonòmica, en organitzar-la sobre la base de l'illa. Per a això, dota el territori, illa, de la naturalesa de circumscripció de l'Administració autonòmica i del seu ens de govern local, el cabildo de naturalesa bifront, capaç d'arribar a ser Administració de la Comunitat Autònoma a l'illa, per mitjà de les tècniques de distribució de competències quePage 272enumera, però remet, per al seu desenvolupament, a la voluntat del Parlament canari.¹¹ En aquest mateix sentit, i amb més gran precisió, el segon Dictamen del Consell Consultiu sobre la reforma de la Llei de règim jurídic de les administracions públiques canàries defineix la posició institucional-administraciva dels cabildos en el si de la Comunitat Autònoma com a «copartícips» de les competències regionals i «coadjuvants» estatutaris, en la prossecució dels fins de la Comunitat Autònoma. ¹²

El legislador territorial autonòmic ha procurat desenvolupar els preceptes estatutaris, a fi d'articular l'organització de la Comunitat Autònoma d'acord amb les seves prescripcions, les quals, a diferència de l'Estatut balear, no són unilaterals, perquè l'Administració pública de Canàries s'explica en funció de la regulació que es faci de les institucions comunitàries, en desenvolupament de l'article 21.1 i 3, en relació amb l'article ¹³ 22 de l'Estatut, ja que la Comunitat pot desenvolupar alternativament un aparat administratiu directe dependent del Govern o bé utilitzar, per a l'execució de les tasques administratives, els aparats propis dels cabildos insulars, passant aquests a funcionar com a Administració directa de la Comunitat Autònoma. Aquesta autodisposició organitzativa del Parlament regional té com a límit estatutari els principis de l'art. 21.2, o sigui, la subjecció del model d'Administració que es crea: eficàcia, economia i màxima proximitat als ciutadans, desenvolupament, al seu torn, dels constitucionals de l'art. 103.

S'ha d'afegir, a més, l'aprofitament de l'esglaó administratiu municipal que, per bé que poc desenvolupat a l'Estatut i sense previsió de relació directa de cap mena entre la Comunitat i els municipis, podria albirar una certa línia constructiva interna de la Comunitat segons la qual només els esglaons administratius immediats es comuniquen entre ells. Tanmateix, això ha estat contradit per la legislació territorial de desenvolupament, que ha establert amplis mecanismes de cooperació entre els tres nivells administratius intraautonòmics (art. 15 de la LRJAPC).

4.1. La Llei 8/1986, de 18 de novembre, és la primera norma legal que aborda l'organització, l'articulació de l'Administració de la Comunitat Autònoma i l'encaix en ella, tant orgànicament com competencialment, dels cabildos pel que fa a entitats locals i institucions de la Comunitat Autònoma, i dels ajuntaments. Fins a arribar al text legal promulgat, es produí un ampli debat dogmàtic¹⁴ i polític en el qual es polaritzen dues postures diametralment oposades. Unes, que pretenen un model de construcció d'una Comunitat Autònoma entesa com una mancomunitat voluntària de cabildos basada en la tradició i la bona imatge d'aquests, amb la titularitat i l'exerciciPage 273del major nombre de competències, quedant les institucions bàsiques de la Comunitat, els poders polítics superiors, com a arbitrals o de coordinació. Aquesta postura es concreta en la proposició de Llei de descentralització de Canàries, presentada com a esmena a la totalitat del projecte que presentà el Govern i que es pot qualificar, sense embuts, com a inconstitucional, perquè vulnera el sistema de fonts de l'Estatut i la Llei de bases de règim local, en pretendre un sistema confederal en sentit impropi. L'altra postura pretén constituir la Comunitat mitjançant l'assentament i la consolidació d'un aparat administratiu dependent del Govern autònom i les seves consergeries, i, a partir d'aquí, produir, mitjançant les tècniques de transferències, encomanades o delegacions, el traspàs de competències administratives als cabildos. Això no obstant, la Llei obre una extensa possibilitat de transferències, delegacions o encomanades de gestió ordinària de serveis que no s'han dut fins a les seves últimes conseqüències. Tanmateix, es produeix un creixement de l'Administració autònoma en mitjans materials i personals substancialment important, per la qual cosa sembla que el Govern va optar per la fórmula de consolidar una Administració pròpia fonamentalment i quasi exclusivament a les dues illes més grans i capitalines, i, residualment, anar transferint i delegant competències de gestió ordinàries als cabildos insulars. Com es pot observar, és un problema no de seu legislativa, sinó de programació descentralitzadora del Govern, de normes reglamentàries i voluntat política. Per bé que, des d'un punt de vista político-institucional, resulta difícil estructurar un nou esglaó político-administratiu sobre l'espai ocupat fins a dates recents pel poder central i ara detingut per un poder en plena expansió i consolidació com és el de les comunitats autònomes.

De la Llei de 1986, per acabar, únicament s'ha de recordar el desús de la tècnica de l'encomanda de gestió ordinària de serveis, com a utilització expressa dels cabildos, com a Administració comuna, per a la gestió de competències d'interès regional a través del préstec d'òrgans (art. 7, 11 i 12), a fi d'evitar la creació d'una Administració pròpia per part de la Comunitat Autònoma, ja sigui a les illes capitalines o a les denominades perifèriques o menors.

Sobre les competències que s'han arribat a transferir o a delegar en virtut de l'esmentada Llei, certament escasses, es refereixen el Decret 54/1988, de 12 d'abril, en el qual s'aprova la metodologia en la valoració de les competències transferides; el Decret 55/1988, de 12 d'abril, sobre transferències en matèria de règim local; el Decret 56/1988, de 12 d'abril, sobre traspassos de funcions en matèria de policia d'espectacles; el Decret 57/1988, de 12 d'abril, sobre traspàs de funcions en matèria d'artesania; el Decret 59/1988, de 12 d'abril, en matèria d'agricultura; el Decret 60/1988, de 12 d'abril, en matèria de cultura, esport i patrimoni artístic insular; el Decret 61/1988, de 12 d'abril, en matèria de transports terrestres; el Decret 62/1988, de 12 d'abril, en matèria de turisme; el Decret 63/1988, de 22 d'abril, sobre traspàs de funcions en matèria de política territorial (en realitat es circumscriu a matèria de caça i activitats classificades i alguna petita competència en matèria de llicències urbanístiques); el Decret 64/1988, de 12 d'abril, en matèria d'habitatges; el Decret 65/1988, de 12 d'abril, en matèria de carreteres; tots ells concreten transferències els cabildos d'una part de la gestió administrativa de la competència i es reserva una altra part de la gestió a la Comunitat, per la qual cosa ambdues Administracions mantenen i han de crear serveis administratius per atendre la part de competències que se'ls transfereix o manté, incidint en la duplicitat burocràtica i incomplint els principis d'eficàcia i eficiència

.

Page 274

L'articulació intracomunitària feta amb la Llei de cabildos de 1986 parteix d'allò previst a l'article 2 de la Llei de bases de règim local, respecte al fet que les illes tenen dret a intervenir en tots els afers que afectin directament el seu cercle d'interessos, i tenen dret que se'ls atribueixin les competències que siguin procedents, en relació amb les característiques de l'entitat pública de què es tracti i la capacitat de gestió de l'entitat local i en desenvolupament dels principis de descentralització i màxima proximitat als ciutadans i la categoria d'institucions de la comunitat autònoma que l'Estatut li assigna. En resum, el legislador autonòmic concep el sistema d'organització del poder públic administratiu a la comunitat autònoma, d'acord amb els principis de l'article 1.2, com el d'un sistema articulat de peces segons el compliment de les funcions administratives derivades de les competències assumides per la comunitat autònoma per aconseguir un poder públic garant, eficaç, econòmic i no duplicat. Per a això, l'esmentada Llei establia tres tècniques que distribució, com són l'encomanda per a la gestió extraordinària de serveis, la delegació i la transferència de competències, i tancaven el sistema els articles 7 i 8, en el sentit d'atribuir la competència residual o bàsica a l'administració pròpia de la comunitat autònoma en tots aquells casos en què la legislació del Parlament de Canàries no l'atribueixi expressament a una altra instància territorial, o sigui, als cabildos.

4.2. El sistema descrit anteriorment resulta modificat al cap de pocs anys per la Llei 14/1990, que, en línies generals, pretén reforçar el paper dels cabildos, i exigeix en els seus articles 9 a 12 la transferència a les esmentades institucions de l'exercici de totes aquelles competències autonòmiques d'administració i gestió que responguin preponderantment a un interès insular; i estableix a la disposició addicional primera la transferència de competències en diverses matèries que poc afegeixen a allò transferit per la Llei de 1986 en intensitat (vegeu quadre annex), però que ja conformen un cos de competències apreciables de desenvolupar pels ens insulars.

Juntament amb el criteri anterior, l'article 12.1, com a declaració de principis, exigeix l'atribució de competències als cabildos, mitjançant la transferència de les funcions administratives autonòmiques que responen principalment a un interès insular. Les dites competències s'integraran com a pròpies d'aquests.

Igualment, l'article 10 estableix la tècnica de delegació als cabildos, com a institucions de la Comunitat Autònoma, de totes aquelles competències administratives de caràcter regional en què, d'acord amb l'article 9, hi hagi implicat un interès general de la regió, però en què no sigui necessari l'exercici per part de l'Administració pròpia de la Comunitat Autònoma, d'acord amb l'interès públic i la defensa dels principis dels articles 1 i 5.2 de l'Estatut; i que la naturalesa de l'activitat o servei no imposi una organització regional, en virtut de l'execució dels principis d'eficàcia, economia o raó social. Amb la qual cosa es modifica en part la línia traçada per la norma modificada i la interpretació que en feia el primer Dictamen del Consell Consultiu, perquè la potestat legislativa de la Comunitat Autònoma havia optat per un model en què els cabildos constituïssin l'«administració comuna o ordinària de l'exercici de les competències autonòmiques».

El sistema es tanca amb l'article 13, que exigeix que els cabildos insulars deleguin les seves competències pròpies en entitats municipals, segons el que estableix l'article 27 de la Llei de bases de règim local, i aquí no es prevenen els criteris, com en el cas dels articles 10 i 12, que la llei exigeix de la Comunitat respecte als cabildos, per a la delegació d'aquests en els municipis. En resum, s'ha mantingut la mateixa concepcióPage 275descentralitzadora que inspirava el text anterior i l'esperit estatutari. Únicament resulta significativa la matisació d'incidir en la posició institucional dels cabildos com l'administració comuna de la Comunitat Autònoma per a l'execució competencial.

En desenvolupament de les prescripcions d'aquesta Llei, s'ha aprovat el Decret 149/1994, de 21 de juliol, sobre la metodologia per a la valoració dels serveis i dels mitjans personals i materials corresponents a les funcions a transferir als cabildos, i pels decrets 150/1994 a 159/1994 es fan les transferències en matèria d'artesania, fires i mercats, agricultura, cultura, esports i patrimoni, activitats classificades i urbanisme, règim local i policia d'espectacles, promoció Í policia del turisme insular, carreteres, aigües terrestres i obres hidràuliques, transport terrestre i per cable; i en els decrets es descriuen les funcions traspassades, compartides i reservades.

Per procedir a una anàlisi de la teleologia i les conseqüències de l'opció organitzativa i competencial feta pel legislador de 1990, cal, amb caràcter previ, clarificar el contingut, la naturalesa i els caràcters de les diferents tècniques utilitzades.

6.1. La Comunitat Autònoma de Canàries, en els deu anys que van des de 1982, en què s'aproven l'Estatut i la LOTRACA, a 1992, ha promulgat dues lleis d'organització territorial de la seva Administració, en les quals ha intentat dissenyar la posició de les diferents peces de l'engranatge administratiu territorial, i també el sistema de competències a assignar a cadascun dels esglaons administratius creats, amb una orientació, sobretot a la segona llei, d'utilització dels cabildos com a Administració «comuna» gestora de l'execució de competències autonòmiques per la via de les tècniques de la transferència i la delegació. La realitat en el dia d'avui presenta l'exercici efectiu, per part dels cabildos insulars, d'una sèrie de funcions, atribuïdes abans a la comunitat Autònoma, que signifiquen un tant per cent ínfim respecte del total d'exercici de competències autonòmiques de gestió i execució administrativa de lleis, reglaments, programes i polítiques dissenyats pel seu poder executiu o legislatiu (vegeu el quadre annex). El fet de transferir-se les competències sobre una mateixa matèria, de manera fraccionada, mantenint la Comunitat part de les d'execució, sense altre criteri que la conveniència política de retenció per part del poder polític sobre la matèria, i transferint-ne part al cabildo, ha obligat que els departaments de l'Administració autonòmica mantinguin una estructura administrativo-burocràtica, alhora que els cabildos insulars han hagut de reforçar la seva estructura administrativa, la qual cosa no ha comportat la conculcació dels principis d'economia i eficiència.

Page 280

Des de la perspectiva del receptor de l'exercici de les esmentades competències (els municipis i els ciutadans), no sembla que s'hagi produït una millora en l'eficàcia i agilitat de la resolució dels expedients administratius, ja que, per un costat, als ajuntaments de cada illa se'ls hauria de preguntar si s'han millorat la gestió de les competències transferides, i, per un altre costat, els ciutadans no troben que l'Administració se'ls hagi aproximat, sinó al contrari: el ciutadà es troba desorientat pel que fa als tràmits a fer en les matèries transferides, perquè, segons el procediment i que l'illa sigui més gran o més petita, s'ha de dirigir al cabildo o a la conselleria, la qual cosa és en perjudici dels principis d'eficàcia i agilitat administrativa.

6.2. Una altra qüestió és la conveniència jurídico-constitucional de mantenir un debat etern perquè la Comunitat Autònoma pugui avançar en la consecució d'una Administració pública territorial capaç d'exercir les competències i de prestar els serveis públics demanats per la població amb el fi de l'obtenció d'una qualitat de vida cada vegada millor. Cal clarificar el panorama: que hi hagi la percepció, tant dels funcionaris dels cabildos com dels ajuntaments i, sobretot, dels ciutadans, de la clara distribució del poder administratiu autonòmic.

6.3. Potser ei problema podria no ser de nova legislació, sinó d'execució i desenvolupament d'allò legislat. Des de fa temps s'està parlant a la doctrina de la legislació motoritzada administrativa i/o de la marea normativa que, amb la posada en marxa de les comunitats autònomes, s'ha generalitzat. Enfront d'això, s'ha desenvolupat la tècnica de legislar, com una part del dret constitucional que s'ocupa, entre altres coses, de la metòdica i la racionalitat de la legislació, desenvolupades en altres comunitats autònomes (com ara la catalana i la madrilenya), i que a Canàries no ha tingut fins ara cap plasmació en acords parlamentaris ni en directrius del Govern, una de les finalitats del qual és racionalitzar i avaluar l'anomenat impuls normatiu, a fi que el legislador detecti la correlació exacta entre la necessitat de la regulació, els objectius de la norma i les regles jurídiques que imposa, i, encara que l'impuls i la necessitat el pressionin, ha de decidir sobre el contingut de l'esmentada regulació amb el degut estudi del coneixement de la realitat social i política en què s'inserirà la norma, per tal d'evitar el rebuig i la desmotivació en la seva execució. Aquí no és el moment de parlar de les check list i de les tècniques d'avaluació normativa ex ante, pero sí de les tècniques d'avaluació normativa ex post. Això és, quan una norma ha estat satisfactòria, per acompliment dels objectius marcats amb la seva promulgació, o bé els ha defraudats. A parer meu, seria el moment per procedir a una avaluació de les dues lleis d'organització administrativa de la Comunitat Autònoma, tant des del punt de vista de l'Administració de la mateixa Comunitat com dels cabildos i ajuntaments; això faria llum a algun tipus de perspectiva sobre si s'ha de modificar o és procedent la innovació de l'Estatut d'autonomia.

Quant a la legislació de règim local, es podria estudiar una modificació de la Llei de bases de règim local en el sentit de la disposició addicional que regula els territorisPage 284històrics bascos, per possibilitar més gran flexibilitat d'autoorganització a l'entitat insular, com a Administració de la Comunitat Autònoma; això sí, subjecta la seva actuació en tots dos casos sempre a un mateix règim jurídic per evitar problemes esquizoides en l'exercici de les seves competències atribuïdes i conflictes institucionals entre la direcció política insular i el Govern de Canàries.

Aquestes modificacions, lògicament, poden anar acompanyades d'una modificació del règim electoral autonòmic. Algun autor²⁵ ha proposat la transferència al legislador territorial autonòmic del sistema electoral dels cabildos insulars, la qual cosa sembla problemàtica en virtut que la Constitució en el seu article 81 i la Llei orgànica del règim electoral general han entès que, com a entitat local, no és possible la seva regulació pel Parlament autònom. Això seria un tema objecte d'un altre treball, però sí que es pot apuntar que, a fi d'una més gran trava i fluïdesa en l'articulació territorial autonòmica en tres nivells (Govern i Administració directiva autonòmica, Administració gestora i executora ordinària dels cabildos insulars i Administració prestadora de serveis públics dels municipis), seria convenient evitar les possibles disfuncions de representacions polítiques diferents de l'ens insular i el poder polític autonòmic regional, per tal que es descarti, ah initio, l'aplicació del sistema balear d'elecció dels consells insulars per mitjà dels representants parlamentaris elegits a l'illa, per tal com això portaria el Parlament regional a la confrontació d'interessos insulars amb els interessos regionals.

En cas de modificarse l'Estatut, òbviament caldria modificar necessàriament la Llei de règim jurídic d'administracions públiques canàries, però fins i tot sense modificar el text estatutari, extrem que s'ha apuntat com a inconvenient, hi cabria la modificació de la Llei de règim jurídic d'administracions públiques canàries pel que fa als temes següents:

9.1. Articular l'organització i règim jurídic dels cabildos insulars com a institucions coadjuvants de l'Administració de la Comunitat Autònoma, diferenciant també, quant al tema competencial, l'atribució de competències com a ens local amb la categoria de pròpies o delegades en virtut del previst a la Llei de bases de règim local i a l'Estatut.

9.2. La modificació en el sistema d'atribució de competències autonòmiques, per mitjà de delegacions, del règim jurídic d'exercici de cadascuna d'elles, que s'ha de simplificar al màxim possible per evitar l'esquizofrènia administrativa.

La reforma de la LRJAPC hauria d'abordar els límits de la delegació intersubjectiva i règim jurídic d'exercici de les competències delegades, i també decidir clarament si s'opta per la coexistència d'una administració autonòmica de gestió i execució o s'encomanen, per mitjà de les tècniques ja previstes —fins i tot tornant a pensar en les encomandes de gestió ordinària—, totes les funcions d'administració i gestió ordinària als cabildos. Alternativa, aquesta, que presenta les variables següents:

Page 285

1. En línia amb l'acord del Parlament de Canàries de 28 i 29 d'octubre de 1992, transferir o delegar blocs coherents de competències d'execució i gestió administrativa, per evitar la duplicitat burocràtica i la confusió ciutadana.

2. S'han de discriminar, entre illes, les funcions i tècniques a utilitzar, perquè per predicar igualtat de tractament legislatiu i competencial cal partir de pressupòsits d'identitat entre els cabildos de les illes capitalines i els de les illes perifèriques, asserció que la realitat desmenteix. Resulta clar que el paper del cabildo en l'un i en l'altre cas ha de ser diferent:

1. A les illes capitalines, ultra gestionar les competències autonòmiques de mera execució, s'ha de comptar amb el cabildo com a equilibrador del nivell de prestació de serveis públics entre les àrees metropolitanes capitalines (en l'ajuntament o ens metropolità de les quals s'han de delegar, al seu torn, una gran part de les funcions de gestió dels serveis públics) i la resta dels municipis de l'illa, fent més èmfasi, en aquest cas, en el cabildo com a ajuntament d'ajuntaments.

2. A les illes perifèriques s'han de constituir efectivament en l'Administració de la Comunitat Autònoma a l'illa.

En aquest sentit, i com a conclusió, es pot advertir allò expressat per la doctrina²⁶sobre els problemes que la Comunitat Autònoma balear s'ha plantejat per l'art. 39 del seu Estatut, que ha fet reconsiderar al Govern balear la tècnica del desplaçament de competències auspiciada per l'esmentat precepte i reconduirlo en la Llei de consells insulars. En resum, l'articulació de les comunitats autònomes, com ha expressat l'informe de la Comissió d'Experts que va donar lloc a la LOAPA, ha d'evitar la formació d'un aparat administratiu duplicat a les comunitats autònomes, ja que s'hi reproduirien els problemes generats per la configuració d'una centralització regional.

Un cop consolidat el mapa autonòmic en els estatuts amb la redacció i promulgació de la LBRL, qualificada en el seu preàmbul com la Constitució interior de l'Estat, l'Administració local es configura com el tercer nivell de les administracions territorials en què s'organitza l'Estat de les autonomies, amb un règim jurídic a cavall entre la seva dependència de l'Administració de l'Estat i les administracions autonòmiques, i la constitucionalitat del qual ha estat legalitzada amb la Sentència del Tribunal Constitucional de 21 de desembre de 1989. La seva característica bàsica és la construcció d'un model de règim municipal basat en un poder executiu fort, l'alcaldia, i en una assemblea democràtica representativa, el ple, d'elecció directa pels ciutadans, que constitueixen uns òrgans als quals s'atribueix un bagatge de competències que, superant les tradicionalment assignades als ajuntaments (seguretat pública, trànsit, proveïments, escorxadors, fires, mercats, salubritat pública, cementiris, subministrament d'aigua, enllumenat, recollida i tractament de residus, clavegueram, etc), enriqueix el catàleg amb noves competències (com ara protecció civil, promoció i gestióPage 286d'habitatges, patrimoni històrico-artístic, protecció del medi ambient, defensa dels usuaris i reinserció social, transport públic de viatgers, activitats i instal·lacions esportives, cultura, turisme, ensenyamenc, urbanisme) que fan del municipi l'Administració gestora per excel·lència dels serveis públics en sentit ampli, que determinen el paràmetre de qualitat de vida dels ciutadans. Com a complement i per al marc provincial del règim comú, la Llei de bases de règim local configura unes diputacions com a Administració indirecta o coordinadora en la prestació de serveis i competències municipals, quant a la garantia del seu estàndard mínim, per la via dels principis de solidaritat, economia i eficiència en la seva gestió. A Canàries s'ha previst un sofisticat sistema organitzatiu-administratiu, i s'ha relegat el nivell municipal a la seva menció a l'article 22 de l'Estatut, sense que les PREA analitzades incideixin a desenvolupar el paper del municipi.

El professor Font i Llovet²⁷anomena «la rebel·lió de la ventafocs» la creixent ona d'esdeveniments que, durant els anys 1993 i 1994, han posat d'actualitat que el sistema d'articulació territorial no ha estat tancat per al nivell municipal amb l'aprovació de la Llei reguladora de les bases de règim local. Els municipis cristal·litzen les seves reivindicacions a l'Assemblea de la FEMP de novembre de 1993 a la Corunya, on queda patent que no solament els municipis reclamen més grans competències i més finançament per als serveis que presten davant la creixent demanda dels ciutadans, sinó que, segons diu Font, es reclama una dignificació del paper del municipi en el conjunt del sistema polític administratiu.

En el moment actual, la diagnosi del poder municipal a la Comunitat Autònoma de Canàries no és precisament gens falaguera. Els municipis, cada dia més conscients del paper protagonista que els ha atorgat la LBRL, pretenen exercir, gairebé sempre a requeriment dels col·lectius ciutadans també cada dia més conscients, el paper d'Administració gestora, a fi de complimentar aquesta expectativa administrativa a la qual acudeixen per resoldre els problemes de la seva quotidianitat (trànsit, contaminació, infraestructura, equipament ciutadà, zones verdes, culturals, esporcives, habitatges, assistència social a la població marginada i tercera edat, protecció al consum, qualitat dels serveis essencials, aigua, sanejament, endreç urbà, enllumenat, etc). Però la falta de transferències de competències i recursos financers per al seu exercici per part de les administracions territorials superiors i la insuficiència dels propis fan difícil aconseguir els esmentats objectius, que en aquests darrers deu anys, en la major part dels casos no han estat, ni de molt, substituïts pel cabildo de cada illa, centrat cada cop més en un poder administratiu superior de programació i planificació d'objectius «insulars» que, en funció de les competències que demanda, se li transfereixin de la Comunitat Autònoma; i també en el seu propi desig d'afirmació com a plataforma política, la qual cosa ha ocasionat una percepció des dels municipis d'allunyament del cabildo dels interessos municipals, la suma dels quals és únicament el que s'ha de considerar interès insular (diferentment de la concepció d'interès regional), abandonant la seva prescripció legal de coordinador i subsidiador de l'exercici de competències municipals i supramunicipals en el marc insular, tal com li correspon com a poder local. També es pot acusar la Comunitat Autònoma d'una falta de sensibilitat municipalista, manifestada en la seva pròpia normativa referent als municipis, que expressaPage 287en alguns casos una ignorància a nivells patètics quant al règim jurídic de les administracions locals, els seus òrgans de govern, les seves competències i el règim de funcionament. Per a l'atorgament de subvencions hi ha una absurda exigència d'acords plenaris, de fomalització de formularis humiliants a les autoritats municipals i de complexitat de tràmits per rebre assessorament i cooperació per part dels òrgans de la Comunitat Autònoma, ultra escàs personal especialitzat i coneixedor de la legislació local, assignat als departaments responsables de relacionarse amb l'Administració local. La Comunitat Autònoma ha pretès dirigir l'Administració municipal solament amb actuacions d'inspecció i control, partint de la base que el municipi i els seus òrgans de govern representatius, l'alcalde i el ple, són potencials infractors de la legalitat, normativa que es promulga des de la teoria i que està cridada al fracàs, pel seu allunyament de la realitat social i per la impossibilitat de control i de coacció que la normativa comunitària pressuposa i que mai no és duta a terme, per falta de mitjans materials de l'Administració autonòmica. Aquest pessimista diagnòstic es veu avalat pel naixement d'un moviment municipalista reivindicatiu que ha plantejat l'exigència de majors transferències financeres per a la gestió dels municipis i que s'ha enfrontat a les autoritats regionals pel repartiment de fons pressupostaris autonòmics. La solució passaria pels paràmetres següents:

1. La simple transferència financera de fons al municipi no solucionaria res, perquè d'aquí a quatre anys s'estarà en igual situació que actualment. La Comunitat Autònoma ha de concretar el paper potencial dels municipis d'esglaó administratiu d'exercici dé totes aquelles competències d'execució i administració que no excedeixin del cercle d'interès municipal (té sentit que les activitats classificades, o les llicències en sòl rústic amb pla adaptat a la Llei 5/1987, no estiguin en el nivell competencial municipal?) i transferir per a això competències i recursos.

2. S'ha de controlar l'exercici de les esmentades competències i transferències amb un estricte programa de modernització de les administracions municipis.

3. S'ha de procedir a un estudi, pel Parlament regional, de la redefinició dels termes municipals, o, si s'escau, imposar per la via de concertació o delegació de competències les mancomunitats de serveis entre municipals.

4. S'ha de potenciar el tractament diferenciat en els municipis de l'arxipèlag des del punt de vista normatiu, ja que hi ha a Canàries ttes classes de municipis: els municipis de les dues àrees capitalines, que haurien de tenir un tractament no solament excepcional quant a competències, sinó a exigència i eficàcia en el seu exercici; els municipis turístics, i la resta del municipis.

1. L'article 141.4 de la CE defineix la naturalesa i els límits de la manipulació dels governs insulars, i també la seva necessària incardinació en l'Administració local.

2. El debat cabildos-Comunitat Autònoma s'ha desenfocat i ha presentat com a incompatible l'existència d'uns cabildos amb un fort contingut competencial enfront del desenvolupament i la consolidació de la Comunitat Autonòmica.

3. S'ha de partir de la base que Canàries ha de procurar tenir una sola veu institucional davant la Unió Europea, a la visca de la configuració dels principis d'unitat i de subsidiarietat plasmats al Tractat de Maastrich.

4. Sens perjudici d'això, s'ha de mantenir l'especificitat dels cabildos com a administració i govern de l'illa, i prestarse a ser l'Administració comuna de la Comunitat, sense perdre els seus signes d'identitat, que es residencien en la seva legitimitat democràtico-representativa i en la seva autonomia com a Administració local.

5. La reforma de l'Estatut, tal com ha estat plantejada, sobretot en els articles 7 i 22, significa una major interiorització dels cabildos en l'estructura autonòmica, i trastoca el sistema polític regional concebut per l'Estatut en la seva primera redacció.

   Page 289

   La reforma es podria exercitar en el pla competencial, reservant ex Estatut als cabildos un nucli bàsic de funcions administratives en determinades competències que s'hagin d'exercir en el pla insular.

6. D'altra banda, s'està difuminant cada dia més la connexió dels cabiidos amb els ajuntaments, sense que aquest fenomen estigui essent acompanyat per una substitució, en aquest paper, pels òrgans de la Comunitat Autònoma (Vice-conselleria d'Administracions Públiques).

Page 290

Page 291

Page 292