STS, 3 de Octubre de 2006

En el Boletín Oficial del Estado de fecha 12 de julio de 2003 se publicó el Real Decreto 833/2003, de 27 de junio, por el que se establecen los requisitos técnicos que deben cumplir las estaciones de inspección técnica de vehículos (ITV) a fin de ser autorizadas para realizar esa actividad.

Contra dicho Real Decreto se interpuso por la Entidad INSPECCIÓN TÉCNICA DE VEHÍCULOS DE ASTURIAS, S.A. el presente recurso contencioso-administrativo, formalizando la demanda mediante escrito presentado el 23 de abril de 2004, en el que suplicó a la Sala, tenga por formulada la demanda y dicte en su día sentencia por la que, estimando el recurso, declare nulos por contrarios a Derecho las siguientes normas del Real Decreto impugnado: artículo 1, apartado 1, inciso final ("o en las que la comunidad autónoma ejecute directamente el servicio de inspección"); artículo 4, apartado 1; y los apartados 3 y 4 de la Disposición Transitoria Segunda; condenando a la Administración demandada a la adopción de cuantas medidas sean necesarias para la completa ejecución del fallo.

Dado traslado a la parte demandada, ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, el Abogado del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito de fecha 8 de junio de 2004, en el cual, tras exponer los razonamientos que estimó pertinentes, solicitó se dicte sentencia por la que se declare la desestimación del recurso.

Por providencia de fecha 11 de junio de 2004 se acordó dar traslado conjuntamente de la demanda a las demás partes personadas para que contestaran a la misma.

Mediante escritos de fechas 1, 16 y 19 de julio de 2004, por la representación procesal de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, ASOCIACIÓN ANDALUZA DE ENTIDADES CONCESIONARIAS DEL SERVICIO DE INSPECCIÓN TÉCNICA DE VEHÍCULOS y COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN respectivamente, evacuaron el trámite de contestación a la demanda, solicitándose se dicte sentencia desestimando el recurso confirmando íntegramente el acto recurrido, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por Auto de esta Sala, de fecha 22 de noviembre de 2004, se acordó fijar la cuantía de este recurso en indeterminada y no recibir el pleito a prueba.

Mediante providencia de fecha 9 de marzo de 2005 se señaló para la votación y fallo del presente recurso contencioso administrativo el día 21 de junio de 2005, dictándose otra en fecha 21 de junio de 2005 en la que se acuerda, toda vez que se encuentra pendiente de señalamiento ante el Tribunal Constitucional el recurso de inconstitucionalidad nº 5077/2000, formulado contra el Real Decreto-Ley 7/2000, de 23 de junio, en desarrollo del cual se dictó el Real Decreto impugnado en el presente recurso, oír a las partes sobre la conveniencia de suspender la resolución de este asunto hasta tanto no recaiga sentencia en el recurso mencionado y suspender el señalamiento acordado.

Mediante escritos de fechas 5, 14, 18 y 27 de julio de 2005, las partes evacuan el trámite que les fue conferido, manifestando lo que a su derecho convino. Por auto de esta Sala, de fecha 3 de octubre de 2005, se acuerda suspender el presente recurso hasta tanto no recaiga sentencia en los recursos de inconstitucionalidad entablados contra el Real Decreto-ley 7/2000, de 23 de junio.

Por providencia de fecha 7 de febrero de 2006, habiendo sido resuelto el recurso de inconstitucionalidad planteado contra el Real Decreto-Ley 7/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes en el Sector de las Telecomunicaciones, se acuerda proceder a levantar la suspensión acordada y oír a las partes a fin de que aleguen sobre la incidencia que pueda tener la resolución dictada por el Tribunal Constitucional, siendo evacuado el trámite conferido por la Comunidad Autónoma de Aragón, Asociación Andaluza de Entidades Concesionarias del Servicio de Inspección Técnica de Vehículos, Verificaciones Industriales de Andalucía, S.A., Inspección Técnica de Vehículos de Asturias, S.A. y Administración General del Estado mediante escritos de fechas 16, 20, 21, 24 y 28 de febrero de 2006 respectivamente, en los que manifestaron lo que a su derecho convino.

Por providencia de fecha 7 de marzo de 2006 se señaló para la votación y fallo del presente recurso contencioso administrativo el día 26 de abril siguiente, dictándose otra en fecha 20 de abril de 2006, en la que por necesidades del servicio se suspende el señalamiento acordado, y se señala nuevamente para el día 26 de septiembre de 2006, en que tuvo lugar.

Aparecen observadas las formalidades de tramitación, que son las del procedimiento ordinario.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de Sala

INSPECCION TÉCNICA DE VEHÍCULOS DE ASTURIAS, SOCIEDAD ANÓNIMA (ITVASA) ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 833/2003, de 27 de junio

, por el que establecen los requisitos técnicos que deben cumplir las estaciones de inspección técnica de vehículos (ITV) a fin de ser autorizadas para realizar esa actividad.

Con esta fecha se resuelven por esta Sala los recursos números 95/2003 y 105/2003, interpuestos contra el mismo Real Decreto. Los razonamientos contenidos en las respectivas sentencias que los resuelven deben ser tenidos en cuenta en el presente.

La pretensión impugnatoria se funda, en primer lugar, en la infracción formal consistente, a juicio de la recurrente, en haberse prescindido del preceptivo informe del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial, creado por el artículo 18.1 de la Ley 21/1992 de 1 de julio, de Industria, con la finalidad de "impulsar y coordinar los criterios y actuaciones de las Administraciones Públicas en materia de Seguridad Industrial", una de cuyas funciones, según el art. 2 del Reglamento de este Consejo, aprobado por Real Decreto 251/1997 de 21 de febrero, es la de "informar preceptivamente los proyectos de Reglamentaciones de Seguridad Industrial de ámbito estatal".

No se observa en el presente caso que la referida omisión sea determinante de la nulidad de norma impugnada. En efecto, aunque el Real Decreto regule una actividad industrial, en sus aspectos organizativos y técnicos, no contempla, al menos directamente, los aspectos de seguridad que deben presidir su prestación, Es cierto que tiene relación con la seguridad del tráfico, pero tampoco regula los requisitos mecánicos que deben poseer los vehículos objetos de inspección, los cuales son objeto de otra normativa independiente.

A diferencia del caso contemplado por la sentencia de esta Sala de 27 de octubre de 2003, en la que se impugnaba el Reglamento de Seguridad contra incendios en los establecimientos industriales, y en el que si existía una incidencia directa sobre la seguridad industrial, lo que determinó a esta Sala a anularlo por falta del referido informe, en el caso presente, aunque indirectamente haya algunos aspectos que puedan incidir sobre ella, no bastan por si mismo para que sea necesario el informe previsto en la norma.

Una interpretación excesivamente amplia del art. 21 del RD 251/97, llevaría a someter a dictamen del Consejo todo reglamento que afecte a la industria, pues difícilmente sería posible evitar que en él no se viese concernida la seguridad. Una cosa es que en el Real Decreto se determinen los elementos técnicos que deben poseer las estaciones de ITV para desarrollar su actividad, y otra bien distinta son las condiciones de seguridad de las propias estaciones, sometidas al régimen general de seguridad industrial, y que en el Anexo del Real Decreto no se contemplan.

En segundo término, pretende la nulidad por entender que el Real Decreto incurre en invasión de las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, al tratarse de organizar y determinar el régimen jurídico del servicio de inspección técnica de vehículos, que es tarea integrante de la función ejecutiva en su vertiente de normas organizatorias relativas a la forma de organización y prestación de los servicios, que entra de lleno en las potestades de autoorganización de la Comunidad.

La sentencia del Tribunal Constitucional 332/2005 de 15 de diciembre, a cuyo dictado se esperó para resolver este recurso, dispuso en su fallo que el art. 7.2 del Real Decreto-ley 7/2000 de 23 de junio, de medidas urgentes en el sector de las telecomunicaciones, vulnera las competencias autonómicas en materia de industria al imponer la autorización administrativa como título habilitante para que los particulares puedan participar en la prestación del servicio de ITV.

La inmediata consecuencia de la anterior sentencia es, conforme impone el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, declarar la nulidad de los preceptos impugnados del Real Decreto de desarrollo que sean consecuencia del artículo anulado, o contrarios a la doctrina sentada para llegar a esta conclusión.

Debe destacarse, por tanto, que el fundamento que llevó al Tribunal Constitucional a declarar la nulidad del artículo 7.2 del RDL 7/2000 fue (FJ. 12 ) que "la previsión de que la participación de los particulares en la prestación del servicio de ITV se produzca necesariamente a través de la técnica de la autorización administrativa reglada, de modo que las Comunidades Autónomas estén obligadas a conceder dicha autorización a todas las instalaciones que acrediten el cumplimiento de los requisitos técnicos establecidos reglamentariamente, no puede considerarse materialmente básica desde la perspectiva del art. 149.1.13 CE sin vaciar de contenido las competencias en materia de industria que los respectivos Estatutos de Autonomía atribuyen con carácter exclusivo a las Comunidades Autónomas recurrentes...en este caso no puede aceptarse que dicha competencia faculte al Estado a hacer depender la participación de los particulares en la prestación del servicio de ITV única y exclusivamente del cumplimiento de unos requisitos técnicos que las Comunidades Autónomas deben limitarse a verificar a través del otorgamiento de la correspondiente autorización administrativa".

Desde esta perspectiva, no ofrece duda la nulidad del artículo 4.1 ya que impone a las Comunidades Autónomas la autorización por el simple cumplimiento de las obligaciones y los requisitos técnicos establecidos en el Real Decreto, negando la posibilidad de rechazarla por razón de otras circunstancias establecidas por la propia Comunidad, que considere relevantes tales, según la propia sentencia del TC, como "la distribución territorial de las instalaciones de ITV o la forma y condiciones de prestación del servicio, que no estén directamente relacionados con la seguridad vial".

Por esta misma razón, es procedente la nulidad del art. 5 en cuanto declara el carácter reglado de la autorización, tanto para su otorgamiento como para su vigencia, haciéndola depender exclusivamente de la demostración del cumplimiento de las obligaciones y requisitos establecidos al efecto, así como la justificación anual del cumplimiento de los mismos, aunque sea a través de una entidad de acreditación, o por otros mecanismos.

En relación con la Disposición Adicional única, que también ha sido impugnada, no cabe, sin embargo, declarar su nulidad, al tratarse de una norma que deja en manos de las Comunidades Autónomas la potestad de discernir sobre que requisitos de los establecidos en la norma suponen modificaciones o transformaciones de difícil ejecución, con el fin de relevar de su cumplimiento a las estaciones ITV habilitadas con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 7/2000.

En relación con la Disposiciones Transitoria 2ª, su nulidad se razona en la sentencia de esta misma fecha dictada en el recurso nº 95/2003 con base en los siguientes fundamentos:

La Disposición transitoria segunda del Real Decreto 833/2003 debe, en efecto, ser anulada en sus tres primeros apartados, pronunciamiento que no es necesario extender al cuarto pues en él se regula una cuestión del todo ajena al otorgamiento de nuevas autorizaciones (el apartado cuarto impone al Tribunal de Defensa de la Competencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26.2 de la Ley 16/1989, de 17 de julio de Defensa de la Competencia, la emisión de un dictamen en el que analice "las condiciones de competencia existentes en la prestación de servicios de ITV en cada comunidad autónoma").

Habiendo declarado el Tribunal Constitucional que el artículo 7.2 del Real Decreto -ley vulnera las competencias autonómicas en materia de industria al imponer la autorización administrativa como título habilitante para que los particulares puedan participar en la prestación del servicio de ITV, es claro que una disposición transitoria que no tiende sino a regular el otorgamiento de dichas autorizaciones de modo progresivo en el tiempo carece ya del respaldo normativo que le proporcionaba aquel artículo. Cualquiera que sea el designio de los tres apartados de la disposición transitoria segunda del Real Decreto 833/2003 (esto es, incluso admitiendo que pretendiera aminorar los efectos que para los anteriores titulares pudiera tener la implantación no gradual del nuevo régimen autorizatorio), en ellos se trata de desarrollar el paso de un sistema preexistente a otro -el de las autorizaciones regladas como único mecanismo habilitador- que la sentencia constitucional 335/2005 ha considerado no conforme con el ordenamiento jurídico. En esa misma medida la norma que trataba de poner en marcha el nuevo sistema, de modo transitorio y gradual, resulta privada de validez.

El art. 149.1.13 CE reconoce al Estado la competencia sobre las "bases y coordinación de la actividad económica". Ello permite imponer a todas las Comunidades Autónomas a hacer posible la participación de los particulares en la prestación del servicio de ITV, como expresamente lo señala el Tribunal Constitucional en su sentencia 332/2005 (FJ.12). Desde este punto de partida no pueden ser acogidos los argumentos aducidos en la demanda sobre la ilegalidad del sistema introducido por el Real Decreto-ley 7/2000, ni su desarrollo por el Real Decreto impugnado.

La parte recurrente, sin embargo, da un paso más e intenta justificar que de la norma reglamentaria se deduce que el sistema de gestión directa que el Real Decreto-ley permite a aquellas Comunidades Autónomas que lo deseen, ha sido suprimido por ella, de tal forma que el único régimen aplicable en el futuro sería el de gestión por los particulares, lo que representaría una lesión del principio de jerarquía normativa, o desde otra perspectiva entiende que se permitiría en estas Comunidades la competencia con las gestionadas por particulares.

Sus argumentos responden a una serie de sospechas y lecturas entrecruzadas de preceptos del reglamento, que no permiten llegar a esa conclusión. No debe olvidarse, que junto a Comunidades Autónomas que opten por el régimen de gestión directa, habrá otras que acojan el régimen de gestión por los particulares, en cuyo territorio existen concesionarios del régimen anterior. No es extraño, por tanto, que el reglamento regule no sólo el régimen transitorio de estas Comunidades, sino también el sistema de gestión privada al que se acogerían. Llegar a otras consecuencias es pura especulación, por lo que no es posible acoger la impugnación que en este sentido se hace.

Por otra parte, como se señala en la sentencia resolviendo el recurso nº 95/2003:

"Rechazada la impugnación global procede analizar la subsidiaria respecto de los preceptos singulares que en la demanda se consideran nulos. En cuanto al artículo 1 del Real Decreto 833/2003 afirma la actora que contraviene el principio de jerarquía normativa -en concreto, el Real Decreto-ley 7/2000 - al "entender sujetas a los requisitos técnicos en él regulados a las estaciones de servicio explotadas directamente por las Comunidades Autónomas".

La argumentación debe ser rechazada, pues el artículo 7 del Real Decreto-ley 7/2000 no excluye a dichas estaciones del cumplimiento de los requisitos técnicos para cuya regulación el Estado es competente. Otra cosa es que dichas Comunidades Autónomas puedan, como se afirma en el fundamento jurídico 13 de la sentencia constitucional antes citada, dictar normas complementarias en esta materia. Correspondiendo al Estado la competencia para determinar los requisitos técnicos de las estaciones de inspección técnica de vehículos, en cuanto directamente relacionados con la seguridad vial, su normativa técnica afecta necesariamente a todas ellas, sea cual sea el modo de gestión que se haya adoptado en cada caso.

[...] Los artículos 2 y 3 del Real Decreto, cuya nulidad también se solicita, regulan respectivamente "las obligaciones generales que deben ser observadas por los titulares de las estaciones ITV autorizadas" y el régimen de "incompatibilidades" aplicable a los socios, directivos y personal de la empresa titular.

A lo largo de uno y otro precepto la norma reglamentaria deja a salvo, de modo reiterado, las competencias de las Administraciones autonómicas correspondientes para fijar las tarifas exigibles por la prestación del servicio (artículo 2.b ), fijar el horario de atención al público (artículo 2.c ), establecer la cuantía de las responsabilidades civiles que debe ser cubierta y afianzada por la empresa (artículo 2.f ) y determinar el régimen de incompatibilidades (artículo 3 ).

Nada cabe objetar desde el punto de vista competencial a ambos preceptos reglamentarios. En la sentencia constitucional 332/2005 las normas del artículo 7 del Real Decreto-ley 7/2000 de las que uno y otro no son sino específico desarrollo fueron consideradas conformes al orden constitucional de competencias: puede leerse, en efecto, en su fundamento jurídico 15 cómo "[dichas normas] hallan cobertura en la competencia estatal relativa a las bases de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE ), por cuanto constituyen disposiciones normativas que pretenden ordenar una actividad económica como la prestación de servicios de ITV a través del régimen de incompatibilidades y las tarifas que se cobran por su prestación [...]. Desde un punto de vista material, en cambio, no cabe duda de que el precepto ahora analizado puede considerarse básico, puesto que deja a las Comunidades Autónomas suficiente margen de maniobra para ejercer su propias competencias: por un lado, y en el caso del régimen de incompatibilidades, porque, como prevé el propio art. 3 del Real Decreto 1987/1985 (reproducido por el art. 3 del Real Decreto 833/2003, de 27 de junio, actualmente en vigor), el mismo no impide que las Comunidades Autónomas puedan establecer otro régimen de incompatibilidades complementario; y por otro, y en el caso de las tarifas, porque la introducción de un sistema de tarifas máximas no afecta en nada, como señala el Abogado del Estado, a la competencia autonómica para establecer dicho máximo. Por todo lo anterior procede desestimar la impugnación del art. 8 del Decreto -ley desde un punto de vista competencial."

A partir de esta premisa, repetimos, debe rechazarse la impugnación de los dos preceptos objeto de análisis. Aun cuando el artículo 2 contenga normas distintas de las meramente tarifarias, el contenido básico de sus preceptos y las remisiones a las competencias autonómicas impide hablar de extralimitación competencial y permiten considerar aquéllas como complemento mínimo del resto de la regulación. Y en cuanto al régimen de incompatibilidades previsto en el artículo 3 del Real Decreto 833/2003 (al que, por cierto, se refiere de modo expreso la sentencia constitucional citada), la ausencia del carácter estrictamente "técnico" de la regulación en él inserta no ha sido óbice para su conformidad con el orden constitucional de competencias al examinar el Real Decreto-ley en este punto, del que el artículo 3 no es sino desarrollo reglamentario.

[...] La Disposición transitoria primera del Real Decreto no hace sino desarrollar en términos más precisos el contenido de la correlativa disposición transitoria del Real Decreto-ley 7/2000.

Respecto de esta última la sentencia constitucional tan citada, tras reconocer que "[...] su contenido deja de tener en gran medida sentido, una vez atribuida a las Comunidades Autónomas la competencia para determinar el título jurídico que habilita a los particulares a participar en la prestación del servicio de ITV", rechaza que "desde una perspectiva competencial", sus previsiones planteen problemas de constitucionalidad "[...] puesto que se limitan a reconocer la subsistencia de las concesiones o autorizaciones vigentes en el momento de la entrada en vigor del Decreto-ley sin que sea preceptiva la autorización previa contemplada en su art. 7 . Aunque la referencia a esta autorización resulta intranscendente a la luz de lo declarado en los anteriores fundamentos jurídicos, esta previsión no sólo no incide negativamente en las competencias autonómicas, sino que incluso reconoce el ejercicio que hasta el momento se ha hecho de las mismas. Por su parte, la previsión de que los requisitos técnicos y el régimen sancionador exigibles con carácter general a todo tipo de instalaciones de ITV también es aplicable a las estaciones amparadas en títulos anteriores tampoco suscita problemas competenciales, puesto que, como se ha visto anteriormente, es claramente reconducible a la competencia estatal de tráfico y circulación de vehículos a motor (art. 149.1.21 CE ) por su conexión directa e inmediata con la seguridad vial. Por todo ello, procede declarar la constitucionalidad de la citada disposición transitoria."

La impugnación que se realiza en este recurso respecto de la disposición transitoria primera del Real Decreto 833/2003, en la medida en que se basa en la invasión de competencias autonómicas, debe ser desestimada por cuanto queda expuesto. Y en cuanto al contraste material entre la norma reglamentaria de desarrollo y la disposición transitoria del Real Decreto-ley 7/2000, interpretada aquélla en los términos que a continuación expondremos, no incurre en vulneración del principio de jerarquía normativa.

Deben hacerse a este respecto dos precisiones. La primera es que la referencia que en uno de los apartados de la disposición reglamentaria se hace al nuevo "régimen autorizatorio" (concretamente, en el inciso final del primer párrafo del apartado dos) queda ya desvirtuada por la anulación de éste como sistema preceptivo para instrumentar la participación de los particulares en la actividad inspectora de vehículos. Reputada inconstitucional la norma del Real-Decreto-ley que imponía a las Comunidades Autónomas de modo forzoso el "modelo" de las autorizaciones regladas con aquella finalidad, la alusión al nuevo "régimen autorizatorio" inserta en la disposición transitoria primera del Real Decreto 833/2003 resulta, pues, irrelevante.

La segunda precisión se refiere a las características de las concesiones o autorizaciones preexistentes: en la dicción literal de la norma reglamentaria que analizamos se habla tan sólo de las estaciones de servicio previamente habilitadas "en virtud de concesión o autorización administrativa adjudicada por concurso convocado con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 7/2000 ". Sin embargo, dicha expresión debe entenderse referida a todas las concesiones o autorizaciones preexistentes siempre que se hubieran obtenido legalmente, con independencia de que la adjudicación se hubiera efectuado por concurso o no.

En efecto, la disposición correlativa del Real Decreto-ley trata de regular el régimen transitorio de "las concesiones y autorizaciones de prestación de servicios de Inspección Técnica de Vehículos subsistentes en el momento de la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley", esto es, tanto las concesiones otorgadas conforme al Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre, como las autorizaciones concedidas conforme al Real Decreto 3273/1981, de 30 de octubre . Es en estos términos, y referida a dichas concesiones y autorizaciones, como debe interpretarse la expresión que contiene la disposición transitoria primera del Real Decreto 833/2003.

Por lo demás, no hay quiebra del principio de igualdad en esta Disposición transitoria que trata del mismo modo a todas las estaciones de servicio previamente habilitadas. Podría plantearse si existe o no trato desigual injustificado de éstas respecto de las que en el futuro tuvieran que acogerse a las prescripciones de la disposición transitoria segunda pero, como a continuación expondremos, ésta no resulta conforme con el ordenamiento jurídico".

No procede hacer declaración de condena en costas, por falta de las circunstancias previstas en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional para su imposición.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,