Estabilidad presupuestaria en las comunidades autonomas: coordinacion versus autonomia
| Autor | Felipe Alonso Murillo |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Valladolid |
| Páginas | 461-512 |
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EL CUMPLIMIENTO DEL PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO POR EL SECTOR PUBLICO ESPAÑOL Y LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
La Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (en adelante, LGEP), y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, Complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (en adelante, LOCEP), han establecido los principios rectores de la política presupuestaria de todo el sector público español en el marco de la Unión Económica y Monetaria, con la finalidad de cumplir los principios derivados del conocido como Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en virtud de la competencia del Estado respecto de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, como reconoce el propio artículo 1 de la LGEP (1). Ahora bien: ¿Cuáles son los principios derivados del conocido como Pacto de Estabilidad y Crecimiento? ¿Por qué deben establecerse los mismos principios rectores de la política presupuestaria en todo el sector público español para conseguir el cumplimiento de dichos principios?
Para examinar los principios derivados del conocido como Pacto de Estabilidad y Crecimiento debe comenzarse diciendo que, tras sus modificaciones por el Tratado de Maastricht, de 7 de febrero de 1992, y por el Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997, el artículo 2 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (en adelante, TCE) (2), dispone, en lo que aquí interesa destacar, lo siguiente: «La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y de una unión económica y monetaria… un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un alto nivel de empleo y de protección social… un crecimiento sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y convergencia de los resultados económicos…». El artículo 4 del TCE, por su parte, establece: «Para alcanzar los fines enunciados en el artículo 2, la acción de los Estados miembros y de la Comunidad incluirá… la adopción de una política económica que se basará en la estrecha coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, en el mercado interior y en la definición de objetivos comunes, y que se llevará a cabo de conformidad con el respeto al principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia… 3. Dichas acciones de los Estados miembros y de la Comunidad implican el respeto de los siguientes principios rectores: precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable».
En desarrollo de los anteriores preceptos, los tres primeros apartados del artículo 104 del TCE establecen: «1. Los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos. 2. La Comisión supervisará la evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros con el fin de detectar errores manifiestos. En particular, examinará la observancia de la disciplina presupuestaria atendiendo a los dos criterios siguientes: a) Si la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto sobrepasa un valor de referencia, a menos que la proporción haya descendido sustancial y continuadamente y llegado a un nivel que se aproxime al valor de referencia; o que el valor de referencia se sobrepase sólo excepcional y temporalmente, y la proporción se mantenga cercana al valor de referencia; b) Si la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto rebasa una valor de referencia, a menos que la proporción disminuya suficientemente y se aproxime a un ritmo satisfactorio al valor de referencia. Los valores de referencia se especificarán en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al presente Tratado. 3. Si un Estado miembro no cumpliere los requisitos de uno de estos criterios o de ambos, la Comisión elaborará un informe, en el que también se tendrá en cuenta si el déficit público supera los gastos públicos de inversión, así como todos los demás factores pertinentes, incluida la situación económica y presupuestaria a medio plazo del Estado miembro».
El artículo 1 del Protocolo número 5 Anejo al TCE, sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo (3), considera como valores de referencia los siguientes:
— 3 por 100 en lo referente a la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto a precios de mercado;
— 60 por 100 en lo referente a la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto a precios de mercado.
El artículo 2 de este mismo Protocolo número 5 Anejo al TCE, en la interpretación que debe darse al mismo con arreglo al Reglamento CE 475/2000, del Consejo, de 28 de febrero de 2000, procede a aclarar lo que se entenderá a estos efectos por público, por déficit o superávit público, por inversión pública y por deuda pública.
Por público se entenderá lo perteneciente al sector Administraciones Públicas, que comprende los subsectores: Administración Central, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Administraciones de Seguridad Social, con exclusión de las operaciones de carácter comercial, tal como se definen en el Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas (SEC-95 (4). La exclusión de las operaciones comerciales significa que el sector Administraciones Públicas abarca exclusivamente las unidades institucionales que producen, como función principal, servicios no mercantiles.
Por déficit (superávit) público se entenderá la necesidad (capacidad) de financiación del sector Administraciones Públicas, tal como se define en el SEC-95.
Por inversión pública se entenderá la formación bruta de capital fijo del sector Administraciones Públicas, según se define en el SEC-95.
Por deuda pública se entenderá el valor nominal total de las obligaciones brutas del sector Administraciones Públicas pendientes al final de año, a excepción de las obligaciones representadas por activos financieros que estén en manos del sector Administraciones Públicas.
El artículo 3 de este mismo Protocolo número 5, por su parte, dispone que «a fin de garantizar la eficacia del procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, los Gobiernos de los Estados serán responsables, con arreglo a dicho procedimiento, de los déficits del gobierno general con arreglo a la definición del primer guión del artículo 2. Los Estados miembros garantizarán que los procedimientos nacionales en materia presupuestaria les permitan atender, en dicho ámbito, a sus obligaciones derivadas del Tratado. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión, sin demora y de forma periódica, sus déficits previstos y reales y el nivel de su deuda». Por último, el artículo 4 prevé que «la Comisión suministrará los datos estadísticos utilizados para la aplicación del presente Protocolo».
Con este marco de referencia se adoptó el conocido como Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que consta de tres piezas básicas: el Reglamento CE 1466/97, del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas; el Reglamento CE 1467/97, del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, y la Resolución del Consejo Europeo sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de Amsterdam, de 17 de junio de 1997.
En la Resolución del Consejo Europeo sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de Amsterdam, de 17 de junio de 1997, los Estados miembros se comprometen: a respetar el objetivo presupuestario a medio plazo establecido en sus programas de estabilidad o convergencia consistente en conseguir situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o con superávit, y a tomar las medidas presupuestarias correctoras que se estimen necesarias para alcanzar los objetivos fijados en sus programas de estabilidad y convergencia.
El adecuado entendimiento de esta Resolución del Consejo Europeo requiere hacer las dos precisiones que seguidamente se exponen.
Primera. Se trata de una Resolución del Consejo Europeo no del Consejo de la Unión, es decir, como señala el artículo 4 del Tratado de la Unión Europea (adoptado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 y en vigor desde el 1 de noviembre de 1993, en la numeración posterior al Tratado de Amsterdam), el que componen los Jefes de Estado o de Gobierno de
los Estados miembros y el Presidente de la Comisión, bajo la presidencia de turno del Jefe de Estado o de Gobierno del Estado miembro que ejerza la presidencia del Consejo de la Unión, que se reunirá al menos dos veces al año y dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo, definiendo sus orientaciones políticas generales. Como señala GARCÍA NOVOA (5), al adoptar esta forma jurídica, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de Amsterdam de 17 de junio de 1997 constituye una orientación y al mismo tiempo una invitación a los Estados miembros. El deber de comportamiento que supone para los Estados miembros dimana de su carácter de acuerdo intergubernamental, puesto que no se trata de una auténtica disposición comunitaria derivada, aunque presente características propias de ellas, poniendo de relieve la naturaleza mixta entre lo internacional y lo institucional comunitario que puede otorgárseles (6). Por eso mismo, queda a la libre decisión de los Estados miembros la adopción de los mecanismos que consideren necesarios para cumplir los compromisos derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Segunda. El Reglamento CE 1466/97, del Consejo, de 7 de julio, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, regula el contenido, la presentación, el examen y el seguimiento de los programas de estabilidad (para aquellos Estados miembros que hayan adoptado la moneda única) y de los programas de...
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