Estabilidad presupuestaria y endeudamiento autonómico en la crisis
| Autor | Alain Cuenca |
| Cargo | Profesor titular de Economía Aplicada. Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 161-175 |
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La economía española se enfrenta a una grave crisis económica y financiera que ha requerido la utilización intensa de la política económica, en particular de la política fiscal. Como es sabido, España se ha dotado de una hacienda pública descentralizada en tres niveles de gobierno, siendo las CCAA el principal agente que realiza el gasto público. Por ello, la coordinación de la política de estabilidad presupuestaria y de endeudamiento constituye un elemento determinante del éxito de la política fiscal. Dicha coordinación ha atravesado diversas etapas desde los inicios de la descentralización y a partir de 2003 se realiza contando con una normativa legal específica2 que pretende asegurar la coordinación y el control de la actuación financiera de las administraciones territoriales, en particular de las CCAA.
La política de estabilidad presupuestaria se ha analizado en el ámbito académico, tanto desde la perspectiva económica (Monasterio y Fernández Llera [2010]), como jurídica (Ruiz Almendral [2008]), antes de la crisis que ha azotado a la economía española en los años 2008 a 20113. En las páginas que siguen se realiza un breve análisis de la estabilidad presupuestaria y el endeudamiento autonómico durante estos ejercicios en que las administraciones han debido coordinar su política presupuestaria con instrumentos jurídicos diseñados para un contexto de crecimiento económico. Mostrar cómo ha ido incrementándose la coordinación en este ámbito en los años 2008 a 2011 ayuda a comprender la reforma del artículo 135 de la Constitución Española operada en el otoño 2011 con un amplio consenso político.
En el primer apartado de este trabajo se presenta someramente la situación financiera de las CCAA, ofreciendo las principales cifras relevantes a efectos de estabilidad y endeudamiento. En el segundo apartado se describe la política seguida en esta materia en los años 2008-2011, lo que permite poner de manifiesto el reforzamiento de la coordinación efectiva de la actividad financiera de las CCAA. El artículo concluye con unas consideraciones finales.
Como se ha dicho, España se organiza en tres niveles de gobierno, siendo el nivel autonómico el principal agente que realiza el gasto público. Además del fuerte grado de descentralización que caracteriza nuestra hacienda, un rasgo relevante es lo reciente del proceso descentralizador. Si en 1982, la Administración General del Estado (AGE, en adelante) más la Seguridad Social realizaban el 85,5% del gasto público, hoy
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en día ejecutan solamente el 50,8% del total. Las CCAA han sido el principal beneficiario de esta reducción, alcanzando ya 35,6% del gasto público total (cuadro 1).
CUADRO 1 Participación en el gasto público
| 1982 | 1996 | 2009 | |
| Comunidades Autónomas | 3,6% | 22,3% | 35,6% |
| Entidades Locales | 10,6% | 11,3% | 13,6% |
| Admon Gral del Estado | 53,0% | 37,2% | 20,9% |
| Seguridad Social | 32,5% | 29,2% | 29,9% |
| TOTAL | 100% | 100% | 100% |
Fuente: Intervención General de la Administración del Estado
La estabilidad presupuestaria se mide, atendiendo a su definición en la Normativa de Estabilidad Presupuestaria (NEP), en términos de Capacidad (superávit) o Necesidad (déficit) de Financiación de acuerdo con el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. En el cuadro 2 aparece la evolución de la Capacidad o Necesidad de Financiación de las Administraciones Públicas españolas desde el primer año de aplicación de la NEP. Como puede apreciarse, el proceso de consolidación fiscal iniciado en España a mediados de los años 90 culmina con un superávit en los años 2005-07 en torno al 2% del PIB. En un contexto de fuerte crecimiento de la economía, se requería y se logró mantener un superávit público con una administración fuertemente descentralizada. Podrá discutirse, desde la perspectiva actual, si ese superávit fue suficiente, pero en todo caso, el signo del saldo presupuestario era el correcto.
CUADRO 2 Capacidad o Necesidad de Financiación
| AÑO | TOTAL | ESTADO | CC.AA. | EE.LL. | SS |
| 2003 | -0,2 | -0,5 | -0,5 | -0,2 | 1,0 |
| 2004 | -0,3 | -1,3 | -0,1 | 0,0 | 1,0 |
| 2005 | 1,0 | 0,2 | -0,3 | -0,1 | 1,1 |
| 2006 | 2,0 | 0,7 | 0,0 | 0,1 | 1,3 |
| 2007 | 1,9 | 1,2 | -0,2 | -0,3 | 1,3 |
| 2008 | -4,5 | -3,0 | -1,7 | -0,5 | 0,7 |
| 2009 | -11,2 | -9,3 | -2,0 | -0,6 | 0,8 |
| 2010 | -9,3 | -5,7 | -2,9 | -0,5 | -0,2 |
Fuente: Intervención General de la Administración del Estado.
Sin embargo, los agentes protagonistas de la consolidación fiscal y del superávit hasta 2007 fueron la AGE y la Seguridad Social. En cambio, las Administraciones terri- 163
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toriales tuvieron hasta 2007 ligeros déficit, salvo en 2006 cuando las CCAA cerraron con equilibrio y las EELL con un pequeño superávit.
Por lo que se refiere a los años de la crisis, el déficit aparece a partir de 2008 siguiendo las recomendaciones de la Unión Europea en el marco del Plan Europeo para la Recuperación Económica. Nuevamente se podrá debatir si el déficit de 2008 y en particular el de 2009 fueron excesivos, pero importa subrayar aquí que la orientación de la política presupuestaria que se realizó era la adecuada a la realidad de ese momento. Nuevamente, el agente protagonista de la política expansiva fue la AGE con un impulso fiscal en dos años de 10,5 puntos del PIB, mientras que las CCAA elevaron su déficit entre 2008 y 2009 solamente en 1,8 puntos del PIB.
El análisis del saldo agregado de las CCAA oculta comportamientos bien diferentes entre ellas4. En ese sentido es ilustrativo ver el cuadro 3 siguiente.
CUADRO 3
Capacidad o Necesidad de Financiación de las CCAA
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | |
| País Vasco | -0,11% | 0,00% | 0,79% | 1,15% | 1,09% | -1,19% | -3,90% | -2,40% |
| Cataluña | -0,49% | -0,54% | -0,41% | -0,84% | -0,62% | -2,60% | -2,41% | -4,22% |
| Galicia | 0,16% | -0,23% | -0,36% | 0,15% | 0,18% | -0,37% | -1,00% | -2,38% |
| Andalucía | 0,05% | 2,22% | -0,18% | 0,35% | 0,38% | -1,01% | -1,62% | -3,13% |
| Asturias | 0,36% | 0,18% | 0,56% | -0,21% | 0,03% | -0,78% | -1,54% | -2,68% |
| Cantabria | 0,15% | 0,72% | 0,55% | -0,62% | -0,03% | -1,09% | -3,25% | -2,87% |
| Rioja, La | -0,77% | -0,26% | -0,15% | -0,92% | -1,00% | -1,32% | -0,92% | -3,05% |
| Murcia | -0,21% | -0,03% | 1,11% | 0,69% | -0,11% | -2,85% | -2,62% | -4,94% |
| C. Valenciana | -1,27% | -1,41% | -0,31% | 0,14% | -1,22% | -2,11% | -3,09% | -3,57% |
| Aragón | -0,08% | -0,41% | -0,01% | -0,17% | -0,16% | -1,01% | -1,74% | -2,99% |
| C. La Mancha | 0,00% | -1,13% | -0,88% | -0,64% | -0,37% | -2,80% | -4,76% | -6,32% |
| Canarias | -0,07% | -0,52% | 0,05% | 0,12% | 0,14% | -0,80% | -1,07% | -2,29% |
| Navarra | -0,02% | 0,12% | 1,13% | 2,52% | 1,06% | -4,75% | -2,89% | -3,28% |
| Extremadura | -0,03% | 0,29% | 2,09% | 0,55% | 0,49% | -1,18% | -1,89% | -2,39% |
| Balears, Illes | -0,40% | -1,76% | -1,31% | -1,23% | -1,95% | -3,31% | -3,25% | -4,00% |
| Madrid | 0,01% | 0,08% | -0,11% | 0,05% | 0,00% | -0,75% | -0,43% | -0,71% |
| Castilla y León | -0,04% | 0,19% | -0,69% | 0,17% | -0,20% | -0,96% | -1,64% | -2,26% |
Fuente: elaboración propia con datos publicados en la web de la Secretaría del CPFF e INE. El cuadro expresa el déficit de cada año en porcentaje del PIB regional publicado en noviembre 2011. Por ello, no refleja el cumplimiento legal del objetivo estabilidad fijado para cada año.
El análisis individualizado de la capacidad o necesidad de financiación de cada Comunidad Autónoma revela que en los años 2003 a 2007 algunas CCAA tuvieron déficit casi todos los años (Cataluña, La Rioja, C. Valenciana, Aragón, C. La Mancha e
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Baleares) mientras las restantes tuvieron mayoritariamente equilibrio o superávit5. Cabe preguntarse si existe algún motivo estructural para que en época de fuerte crecimiento de los ingresos públicos, algunas CCAA tuvieran sistemáticamente déficit, si bien de muy diferente importe. La única razón que parece común a esas CCAA es una voluntad política despreocupada de los objetivos de política económica del gobierno central, que en aquellos años perseguía alcanzar el superávit en el marco de una política contracíclica. A partir del 2008 todas las CCAA tuvieron déficit si bien, como veremos en el apartado segundo, algunas CCAA respetaron los límites fijados por la AGE mientras otras se desviaron de forma sustancial.
En suma, la política presupuestaria ha logrado sus objetivos en términos agregados -hubo superávit y déficit cuando era necesario- pero tanto en la etapa de fuerte crecimiento económico como en la recesión que le ha seguido, han existido dificultades para la coordinación de la política fiscal entre las CCAA y la Administración General del Estado, en la medida en que solo una parte de las CCAA han cumplido con los objetivos marcados.
La contrapartida obvia del déficit anual es la deuda pública que lo financia. El cuadro 4 muestra la evolución de la deuda pública desde 2003. Como puede verse, el proceso de consolidación fiscal permite alcanzar el volumen más bajo en 2007, con una deuda pública total del 36,2% del PIB, mientras que la deuda empieza a crecer de forma sustancial a partir de 2008. Nuevamente, la política fiscal fue, al menos en su signo, la adecuada a las circunstancias, y su protagonista ha sido el gobierno central. A partir de 2008 el crecimiento de la deuda de las CCAA se acelera, pero se sitúa en el tercer trimestre de 2011 en el 12,6% del PIB, un volumen reducido dado su peso en la actividad económica6.
CUADRO 4
Deuda pública en porcentaje del PIB
| Año | Total | A. Central | CC.AA. | EE.LL. |
| 2003 | 48,7 | 39,4 | 6,3 | 2,9 |
| 2004 | 46,2 | 37,0 | 6,2 | 2,9 |
| 2005 |
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