STS, 16 de Mayo de 2005

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLO

QUE ESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR D. Jesús María FRENTE A LA RESOLUCIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA GUARDIA CIVIL DE 13/12/00, DESESTIMATORIA DE LA SOLICITUD DEDUCIDA PARA OBTENER EL ABONO DEL COMPLEMENTO ESPECIFICO SINGULAR DE ZONA CONFLICTIVA, RECONOCIENDO SU DERECHO A LA PERCEPCIÓN DEL COMPLEMENTO CITADO durante el período de tiempo transcurrido entre la fecha de su cese en destino HASTA EL MES DE SEPTIEMBRE (INCLUSIVE) DE 2000. Y A QUE SE PRACTIQUE LIQUIDACIÓN DE HABERES AJUSTADA A ESTE PRONUNCIAMIENTO JUDICIAL, SIN IMPOSICIÓN DE COSTAS A ALGUNA DE LAS PARTES LITIGANTES.(...)"

El Abogado del Estado interpuso recurso de casación en interés de la Ley contra la referida Sentencia. En el escrito de interposición, presentado con fecha 25 de noviembre de 2003 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "dicte Sentencia por la que, estimando el presente recurso, declare domo doctrina legal lo siguiente:

"para poder disfrutar" del complemento retributivo de peligrosidad por Zona Conflictiva se requiere tener destino concreto y determinado en dicha Zona Conflictiva no siendo suficiente el encuadramiento en una Unidad sita en tal Zona Conflictiva a efectos de régimen interior sin destino alguno en la misma."

Ajustándose en principio el recurso presentado a los requisitos exigidos en el artículo 100.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos y, por providencia de 2 de febrero de 2004, se acordó la reclamación de los autos a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, ordenándole que practicara los oportunos emplazamientos a cuantos hubiesen sido parte en los mismos para su comparecencia en el recurso.

En virtud del traslado conferido por diligencia de ordenación de 6 de octubre de 2004, don Ludovico Moreno Martín, en representación de don Jesús María, se opuso al recurso interpuesto en base a los motivos que expuso en su escrito presentado el 25 de noviembre de 2004 y solicitó a la Sala "dicte sentencia inadmitiendo y subsidiariamente desestimando el recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, confirmando en todos sus extremos la sentencia dictada en fecha uno de julio de dos mil tres por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, así como la doctrina que en ella se postula."

El Fiscal informó el 10 de diciembre de 2004, que procede la desestimación del presente recurso.

Conclusas las actuaciones, mediante providencia de 11 de abril de 2005 se señaló para la votación y fallo el día 11 de mayo de 2005, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

El Abogado del Estado considera gravemente dañosa para el interés público y errónea la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el 1 de julio de 2003. Mediante ella estimó el recurso nº 470/2001 interpuesto por don Jesús María y le reconoció, en su condición de miembro de la Guardia Civil, el derecho a percibir el complemento por zona conflictiva durante el período en que permaneció en situación de disponible, tras cesar en su destino por pérdida de aptitudes psicofísicas para el servicio, mientras se tramitaba el expediente de inutilidad correspondiente.

El caso es que el Sr. Jesús María, cabo primero de la Guardia Civil, estaba destinado en San Sebastián, en la 1103ª Comandancia (Guipúzcoa), en la especialidad "guía de perros" y, una vez cesado por Resolución de la Dirección General de la Guardia Civil de 16 de junio de 2000, le fue descontado el complemento específico de "Zona Conflictiva" que venía percibiendo. Reclamó que se le abonara el correspondiente a los meses de julio, agosto y septiembre de 2000 pero su recurso administrativo fue rechazado por la resolución de la Dirección General de 13 de diciembre de 2000, que es la que anula la Sentencia ahora impugnada. La desestimación obedeció a que el interesado no tenía destino ni desempeñaba un puesto de trabajo en zona conflictiva.

La Sala de Bilbao observó que el artículo 97.2 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen de Personal de la Guardia Civil, precepto aplicado al Sr. Jesús María, dispone que cuando la insuficiencia de condiciones psicofísicas para el servicio, motivada por lesión o por enfermedad, "se presuma definitiva o, en todo caso, transcurrido un período de dos años desde que le fue apreciada, se iniciará el expediente que se regula en el artículo 55 de esta Ley. El afectado cesará en su destino si lo tuviere y mantendrá la misma situación administrativa hasta la finalización del referido expediente". También puso de manifiesto que el Real Decreto 311/1988, de 30 de marzo, de Retribuciones del Personal de las Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado, modificado por el Real Decreto 8/1995, de 13 de enero, si bien se ocupa del complemento específico, no regula el complemento en cuestión. Solamente dice al respecto en su artículo 4.2.3:

"En el caso de que algunos puestos de trabajo tuvieran asignados más de un componente singular, únicamente podrá percibirse el de mayor cuantía, a excepción del que pudiera corresponder por zona conflictiva"

Por tanto, no señala si, en casos como el planteado en la instancia, procede su percepción o no. Ante esta circunstancia, la Sentencia erige la naturaleza objetiva de este complemento en clave interpretativa de los problemas jurídicos que plantea su aplicación. Así, destaca que se trata de un concepto retributivo vinculado al puesto de trabajo cuyo devengo no acompaña al funcionario cuando deja de desempeñarlo, pues solamente mientras permanece en él se cumple la finalidad remuneratoria que le es propia: el estímulo del personal destinado en puestos de trabajo necesitados de dedicación o exigencia especial, en este caso los llamados a desempeñarse en zonas del territorio nacional donde se hace presente con singular intensidad la amenaza terrorista que pende sobre los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado. Concepción ésta, añade la Sentencia, que se ajusta a la idea que del complemento específico refleja el Real Decreto 311/1988. Además, es diferente del complemento de peligrosidad o penosidad propio de algunos puestos de trabajo. A este respecto, se remite la Sala de Bilbao a Sentencias anteriores suyas en las que, a partir de normas como la Orden de 23 de octubre de 1984 (y del Real Decreto 1781/1984, de 26 de septiembre, en virtud del cual fue dictada, todo ello en desarrollo del Real Decreto-Ley 9/1984), pone de relieve el distinto sentido que tienen el complemento de peligrosidad o penosidad y el de zona conflictiva. Así, para percibir el primero es necesario realizar efectivamente las funciones correspondientes al puesto de trabajo que lo lleva aparejado. En cambio, para ser retribuido con el segundo basta con que el puesto de trabajo o destino se halle situado en una zona conflictiva, recibiendo el complemento mientras lo tenga, aunque eventualmente salga de la zona peligrosa. Desde esas premisas, razona así la estimación del recurso contencioso-administrativo:

"Si en la efectividad del desempeño del puesto de trabajo dentro de un ámbito territorial singularizado por especiales circunstancias radica la especialidad del complemento, es evidente que este dato fáctico concurre tanto si el funcionario disfruta plenamente y sin avatares de la posesión del puesto de trabajo, como si se encuentra en situación de disponible por cesar en el puesto anteriormente ostentado por las razones que sean, ya que ambas situaciones comparten un sustrato común, porque determinan la presencia del funcionario en una parte del territorio nacional que presenta un índice de peligrosidad superior a la media. No vale invocar que el demandante no desempeñaba funciones operativas, puesto que la simple estancia en la Comandancia 1103 de Gipuzkoa implica el desenvolvimiento de las actividades vitales básicas en calles, barrios y pueblos donde acecha el peligro, y esta es en sí misma una circunstancia de riesgo, aparte de que el complemento no discrimina en función del número o intensidad de las operaciones efectuadas sobre el terreno, concepto cuya recompensa retributiva tiene o debería tener cauces específicos, sino que atiende exclusivamente al hecho físico de la estancia en el territorio acotado en función de características peculiares".

El Abogado del Estado considera que la Sentencia es gravemente dañosa para el interés general porque, si se convalida su doctrina, puede trascender al caso enjuiciado y cobrar un efecto multiplicador grave que afecte a un importante número de situaciones o se proyecte sobre un ámbito de suficiente generalidad. Y, si bien el Real Decreto 311/1988 no regula el llamado complemento de peligrosidad, sino que se limita a establecer su compatibilidad con cualquier complemento específico singular, su configuración ha de establecerse aplicando las reglas que sobre la interpretación de las normas contiene el Código Civil. Así, de los antecedentes históricos y legislativos más inmediatos [el Real Decreto Ley 8/1984, de 11 de julio, conforme al cual el complemento de peligrosidad se percibirá por el personal que desempeñe un puesto de trabajo con tales características singulares (artículo 7.4) y la Orden de 23 de octubre de 1984 para la que ese complemento será percibido por todo el personal que preste servicios en Zona Conflictiva cualquiera que sea la misión que desempeñe (artículo 4.3)] le llevan a la conclusión que es preciso tener un destino concreto y determinado en ese ámbito territorial, lo que el Sr. Jesús María no tenía.

Y le confirma en esa posición la Sentencia dictada por esta Sala el 16 de octubre de 1996 en el recurso de casación en interés de la Ley nº 6315/1994, que fijó como doctrina legal, acogiendo las pretensiones de la Abogacía del Estado, que "para poder disfrutar del complemento retributivo de peligrosidad por zona conflictiva (...) se requiere en primer lugar tener destino en Zona Conflictiva". De esta manera, al carecer el interesado de destino en la Comandancia de Guipúzcoa, por haber sido cesado en el mismo, y siendo su encuadramiento en esa unidad exclusivamente a efectos de régimen interior, no tenía derecho al complemento del que hablamos. De ahí el error de la Sentencia de instancia. Por eso, nos pide que declaremos como doctrina legal la que se ha recogido en los antecedentes.

En su escrito de oposición el Sr. Jesús María propugna, en primer lugar, la inadmisión y, subsidiariamente, la desestimación del recurso de casación en interés de la Ley. Al respecto alega, por un lado, que el Abogado del Estado no acredita la gravedad de la lesión que la doctrina de la Sentencia produciría al interés público, siendo obligación suya hacerlo. Indica en este sentido que solamente afectaría a los miembros de la Guardia Civil que sufran una pérdida de condiciones psicofísicas y, cesando en su destino, queden sin embargo encuadrados en las Comandancias en las que se percibe el complemento por zona conflictiva, lo que sólo sucede en el País Vasco y Navarra. Y que son una minoría. Además, observa que el derecho a percibir el complemento que reconoce la Sentencia se refiere a unos pocos meses. Por el otro, rechaza que aquella sea errónea. Por el contrario, entiende que se ajusta al ordenamiento jurídico y subraya que durante el tiempo que tardó en resolverse el expediente regulado en el artículo 55 de la Ley 42/1999 el Sr. Jesús María siguió residiendo con su familia en el Cuartel de Intxaurrondo. Además, advierte que esa Ley no excluye la percepción del complemento cuanto se está en la situación en la que se hallaba el recurrente en la instancia.

Por su parte el Ministerio Fiscal mantiene que procede la desestimación del recurso. Fundamenta su posición en que el Abogado del Estado no ofrece argumentos para sostenerlo. Solamente su discrepancia con la Sentencia. Rechaza, en este sentido, que la Sentencia de esta Sala de 16 de octubre de 1996 conduzca a la conclusión a la que llega el representante de la Administración porque solamente dice que para percibir el complemento por zona conflictiva hace falta, en primer lugar, tener destino en ella pero, precisamente, esto es lo que se discute en este litigio, ya que la Sala de Bilbao entendió que el actor en la instancia lo tenía mientras se resolvía el expediente. Y ese criterio no puede tenerse por equivocado sin perjuicio de que sea posible mantener otro distinto pero esa posibilidad no hace errónea la interpretación seguida por la Sentencia. Además, añade el Ministerio Fiscal, no está en absoluto claro que concurra el grave perjuicio para el interés público que exige la Ley de la Jurisdicción. No se da una explicación objetiva de tal posibilidad.

El artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción define en términos muy estrictos el recurso de casación en interés de la Ley. 1) Respecto del objeto, pues solamente cabe contra Sentencias firmes, dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo o por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de recurso de casación ordinario o para la unificación de doctrina. 2) A propósito de los sujetos legitimados para interponerlo, que son únicamente la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las Entidades o Corporaciones representativas de intereses generales o corporativos que tengan interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal o la Administración General del Estado. 3) En cuanto a los presupuestos que han de darse conjuntamente para que pueda utilizarse: grave daño para el interés general y error en la resolución dictada. 4) Respecto de las exigencias de tiempo --tres meses de plazo para interponerlo-- y forma --escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule a presentar ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo con copia certificada de la Sentencia impugnada en la que conste la fecha de su notificación--, pues, advierte la Ley de la Jurisdicción, su incumplimiento obligará a que se ordene del plano el archivo 5) Sobre el alcance del enjuiciamiento, ya que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido. 6) En fin, el pronunciamiento también se ve restringido pues debe respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida y, de ser estimatorio, habrá de fijar en el fallo la doctrina legal, publicándose la Sentencia del Tribunal Supremo en el Boletín Oficial del Estado.

Vemos, pues que si, ya en los recursos de casación contemplados en los artículos 86 y 96, la Ley de la Jurisdicción impone requisitos severos cuyo cumplimiento se vigila por la Sala, en este caso, lo hace especialmente. Por eso, debemos coincidir con el Ministerio Fiscal cuando deduce de esta regulación restrictiva la consecuencia de que procede exigir con rigor su observancia para cumplir fielmente las determinaciones del legislador. En realidad, ese es el criterio mantenido reiteradamente por la jurisprudencia, por ejemplo, en las Sentencias de 5 de mayo (casación en interés de la Ley 3456/2001) y 23 de junio de 2003 (casación en interés de la Ley 2829/2001), y en las allí citadas, o en la de 23 de julio, también de 2003, (casación en interés de la Ley 9450/1997), por señalar algunas de las más recientes.

El presente recurso ha sido interpuesto dentro de plazo contra una Sentencia firme, de la que se aporta certificación en la que consta la fecha de la notificación, por uno de los sujetos legitimados para hacerlo. Cumple pues, los requisitos que sobre esos particulares extremos ha establecido la Ley de la Jurisdicción.

En cambio, tienen razón las alegaciones del Sr. Jesús María y del Ministerio Fiscal sobre la falta de justificación de que la Sentencia impugnada, su doctrina, sea gravemente dañosa para el interés público ya que no es evidente por sí mismo el efecto multiplicador al que se refiere el recurrente. El derecho a percibir temporalmente el complemento de zona conflictiva solamente se reconoce a los miembros de la Guardia Civil que, como consecuencia de la pérdida de las condiciones psicofísicas, sean cesados en destinos situados en zona conflictiva --País Vasco y Navarra-- y permanezcan encuadrados administrativamente en las unidades en las que se hallaban hasta la resolución del expediente del artículo 55 de la Ley 42/1999. Los términos limitados del reconocimiento no conducen a pensar en graves quebrantos. En todo caso, era el Abogado del Estado el que tenía que haberlos puesto de manifiesto y no lo ha hecho, ya que se ha limitado a afirmarlos genéricamente.

Por otra parte, no vincula el escrito de interposición la doctrina legal que pretende que declaremos a ningún precepto y tampoco demuestra que sea errónea la fundamentación sobre la que descansa la Sentencia de Bilbao. En realidad, los razonamientos de fondo del escrito de interposición son los mismos que ya recogía la resolución de la Dirección General de la Guardia Civil de 13 de diciembre de 2000 que desestimó el recurso administrativo del Sr. Jesús María. Y la Sala de instancia los rechaza con razón, pues, por un lado, no hay ningún precepto que conduzca a la conclusión a la que llegó la Administración ni que impida la que la Sentencia impone y, por el otro, la interpretación que sostiene sobre el complemento de peligrosidad por zona conflictiva es plenamente razonable.

Ha de advertirse a ese respecto que la Sentencia de esta Sala de 16 de octubre de 1996, invocada en su día por la Dirección General de la Guardia Civil y ahora por el Abogado del Estado, no sirve para apoyar las pretensiones del recurrente, sino más bien sucede lo contrario. En efecto, en aquella ocasión lo que se debatía era si los miembros de la Guardia Civil con destino en zona conflictiva podían seguir percibiendo ese complemento durante los períodos en que salieran de ella. Y la Sentencia mencionada estableció como doctrina legal, en lo que ahora importa, que el artículo 4.4 de la Orden de 23 de octubre de 1984 solamente permite percibirlo "en los supuestos en que el personal afectado por el mencionado complemento, y que lo estuviera percibiendo, se desplace a otros lugares para realizar cursos informativos o de perfeccionamiento que estén relacionados con la especialidad que dentro de las existentes en los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, se desempeñe por el asistente a tales cursos en la Unidad de destino y no por la realización de cualesquiera otros cursos de diferente clase o naturaleza". Y, en el razonamiento que le lleva a estimar el recurso de casación en interés de la Ley que interpuso el Abogado del Estado, sienta la premisa de que para "disfrutar del complemento retributivo cuestionado se requiere en primer término tener destino en "zona conflictiva" puesto que lo que pretende retribuir el citado complemento es la permanencia física en dichas zonas, en razón de las características de riesgo especial que conllevan y para poder continuar percibiéndolo sin la permanencia física, se requiere o estar de vacaciones o permiso "concedidos legalmente con plenitud de derechos económicos" (art. 4º.5 O.M. de 23 de octubre de 1984) o estar realizando un curso "informativo" o de "perfeccionamiento" ...". De donde se puede concluir que esta Sentencia lo que toma como presupuesto para el devengo de la retribución que nos ocupa no es el destino en cuanto tal, sino en la medida en que supone permanencia física en zona conflictiva. Por tanto, se sitúa en una posición con la que no entra en contradicción la Sala de Bilbao.

Por último, cabe resaltar que, frente a lo razonado y resuelto por la Sentencia impugnada, el escrito de interposición se vale de un argumento meramente formal, el cese previsto en el artículo 97.2 de la Ley 42/1999, pero desconoce que, en tanto el encuadramiento temporal del Guardia Civil afectado en la misma unidad en la que se hallaba supone su permanencia en zona conflictiva, sigue, precisamente por ello, bajo el mismo riesgo que el complemento retribuye. Y que no da respuesta a las consideraciones que la Sentencia impugnada hace a partir de la naturaleza objetiva que ve en ese concepto retributivo.

Así, pues, se impone la desestimación del presente recurso de casación en interés de la Ley, sin que sea de acoger la pretensión de inadmisión formulada por el Sr. Jesús María porque la Ley de la Jurisdicción reserva esa solución para aquellos supuestos de incumplimiento de los requisitos de legitimación, de tiempo y forma previstos en su artículo 100.3 o de manifiesta falta de justificación de la grave afectación del interés general, extremo al que no se llega en este caso.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción y dada la naturaleza del recurso de casación en interés de la Ley, no procede hacer pronunciamiento sobre costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,