Las especies exóticas invasoras y el Derecho, con especial referencia a las especies acuáticas, la pesca recreativa y la acuicultura

AutorPedro Brufao Curiel
CargoCatedrático de Escuela Universitaria interino de Derecho Administrativo. Universidad de Extremadura
Páginas1-54

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I Introducción

El Programa de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente (PNUMA) califica el problema de las invasiones biológicas como una de las cinco causas principales de pérdida de la biodiversidad, junto con la destrucción del hábitat, el cambio climático, la sobreexplotación y la contaminación1. Las invasiones biológicas son también un grave problema económico, pues se calcula que ocasionan al menos unas pérdidas globales de 1’4 billones de dólares norteamericanos al año, según el PNUMA2, especialmente en los ecosistemas acuáticos continentales, dada la facilidad que muestran ríos y humedales para las expansiones biológicas, así como en los ecosistemas insulares.

Teniendo en cuenta estas apreciaciones, avaladas por numerosos estudios científicos, el PNUMA estableció el control de las amenazas planteadas por las especies biológicas como uno de los objetivos para lograr la protección de la biodiversidad para el año 2010. Este objetivo general de control se ha dividido en dos cuestiones. Por un lado, el control de las rutas de las principales especies exóticas invasoras (EEI), respecto del cual se dice que "no se ha alcanzado a nivel mundial ya que persiste la invasión de especies exóticas como consecuencia del incremento del transporte, el comercio y el turismo. Sin embargo, las acciones nacionales emprendidas en el marco de acuerdos mundiales sobre protección fitosanitaria y agua de lastre han logrado contener significativamente la invasión de nuevas especies en algunos países y ecosistemas". Por otro lado, se habla de aplicar planes de gestión para las principales especies exóticas que amenazan los ecosistemas, hábitats o especies, lo cual "no se ha alcanzado a nivel mundial, aunque existen algunos planes de manejo", pues "la mayoría de los países no tiene programas efectivos de ese tipo"3, constatándose los crecientes riesgos que suponen las especies exóticas invasoras4y las patentes mejoras de la calidad de la

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biodiversidad cuando se interviene a tiempo para lograr su erradicación o al menos su control5 Con estos antecedentes en mente y con vistas a ayudar a entender este relativamente nuevo campo del Derecho Ambiental6, el estudio que el lector tiene en sus manos analiza las principales cuestiones jurídicas que suscitan las especies exóticas invasoras, tanto en el plano del Derecho internacional como en el comunitario europeo y el nacional, con especial referencia a las especies ícticas, la pesca y la acuicultura, sectores donde los efectos de las EEI son particularmente notorios.

II Las especies exóticas invasoras en el derecho internacional
1. Las especies exóticas invasoras en el Convenio de la Biodiversidad: La biodiversidad autóctona como bien jurídico

Con algunas normas pioneras como la Convención de Bucarest referente la pesca en las aguas del Danubio, de 28 de enero de 1958, cuyo art. 10 del anexo exigía la autorización previa de la Comisión Mixta para la aclimatación y cría de nuevas especies

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de peces, animales y plantas acuáticos, la principal norma internacional sobre las EEI es el Convenio sobre la Diversidad Biológica de 1992 (CDB).

El CDB recoge diversas medidas de conservación "in situ" destinadas a la mejora de la biodiversidad en su art. 8, entre las cuales se encuentra en su apartado h) el que cada Parte contratante, en la medida de lo posible y según proceda, "impedirá que se introduzcan, controlará o erradicará las especies exóticas que amenacen a ecosistemas, hábitats o especies". Es decir, trata de ir a la causa de los perniciosos efectos ocasionados por las especies exóticas invasoras empezando por evitar su introducción; si ésta ya se ha producido, las Partes contratantes se obligan a instar su control, lo que de suyo implica el que no se liberen más ejemplares de una especie, subespecies, población o raza concreta y con vistas a evitar su propagación, teniendo en cuenta además el compromiso de la erradicación y los verbos empleados en dicho art. 8 h), que denotan una clara obligación de resultado para los Estados signatarios7.

Dada su importancia, la Secretaría del CBD cuenta con un programa horizontal sobre especies exóticas invasoras, cuyos elementos principales han sido desarrollados por la 6ª Conferencia de las Partes (COP6) de abril de 2002, cuya Decisión VI/23 toma nota del Informe del año 2001 sobre el estado, los impactos y las tendencias de las especies exóticas que amenazan los ecosistemas, los hábitats y las especies8, por el que afirma que "las especies exóticas invasoras representan una de las principales amenazas a la diversidad biológica" y reconoce la labor llevada a cabo en cumplimiento de instrumentos internacionales como el Convenio Internacional de Protección Fitosanitaria, la Oficina Internacional de Epizootias, las organizaciones regionales de protección de las plantas, la FAO, la OMI y la OMS. Esta COP6 se apoya en varias cuestiones básicas para urgir a las Partes contratantes la adopción de medidas, que son9:

Estrategias y planes de acción nacionales en materia de especies exóticas invasoras destinadas a determinar las necesidades nacionales y la cooperación internacional, así como la evaluación, la información y el empleo de instrumentos adecuados.

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Quizás lo más importante de este documento del COP6 es el anexo sobre los "principios de orientación para la prevención, introducción y mitigación de impactos de especies exóticas que amenazan los ecosistemas, los hábitat o las especies", siendo el primero de ellos el principio de precaución10frente a las introducciones intencionales o no intencionales, así como respecto de los proyectos de erradicación11, contención y control, subrayándose el hecho de que la falta de certidumbre científica acerca de las diversas consecuencias de una invasión no debería utilizarse como una razón para aplazar o para no adoptar medidas adecuadas de erradicación, contención y control. La adopción de este principio de precaución conlleva el que se realice desde el punto de vista del ecosistema y con la prioridad de prevenir la entrada de las EEI, entre los Estados y dentro de un Estado, con el control fronterizo y las medidas de cuarentena y el intercambio de información basándose en la cooperación internacional. Si ya se ha producido la entrada de una especie invasora, una pronta detección y una acción rápida son decisivas para impedir su establecimiento.

Según el COP6 la respuesta preferida es erradicar los organismos tan pronto como sea posible, mientras que solo en el caso de que no sea posible o que no se disponga de recursos para su erradicación, deberían aplicarse medidas de contención y control a largo plazo, debiendo realizarse el examen de los beneficios y de los costos ambientales, económicos y sociales. Asimismo, los Estados deberían reconocer el riesgo que pueden plantear las actividades realizadas bajo su jurisdicción o control para otros Estados si son una fuente potencial de EEI, y deberían adoptar las medidas individuales o en cooperación adecuadas para reducir al mínimo ese riesgo, incluyendo el suministro de cualquier información. Para ayudar a los Estados a reducir al mínimo la propagación y efectos de las especies exóticas invasoras, deberían identificar, en la medida de lo posible, las especies que podrían convertirse en invasoras y poner esa información a disposición de otros países, como los estudios taxonómicos básicos de la diversidad biológica, a lo que se suma la adecuada vigilancia de nuevas especies exóticas invasoras, vigilancia que debería incluir estudios concretos y generales, y aprovechar la participación de otros sectores, con inclusión de las comunidades locales. La

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investigación sobre una especie exótica invasora debería incluir un examen cuidadoso y debería documentar la historia y la ecología de la invasión (orígenes, vías y períodos), las características biológicas de la especie exótica invasora y los correspondientes impactos en el ecosistema, las especies y el nivel genético, y también los impactos sociales y económicos y la forma en que cambian a lo largo del tiempo, con el debido conocimiento de estas cuestiones por parte de la sociedad.

Como es obvio, no debería haber ninguna primera introducción intencional o introducciones ulteriores de EEI en un país sin la autorización previa de una autoridad competente del Estado receptor, debiéndose efectuar un análisis de riesgos adecuado, que podría incluir una evaluación del impacto en el medio ambiente, como parte del proceso de evaluación antes de llegar a una decisión respecto de si ha de autorizarse o no una introducción propuesta al país o a nuevas zonas ecológicas dentro de un país. En cualquier caso, la carga de la prueba de que es improbable que una introducción propuesta amenace la diversidad biológica debe corresponder al proponente o ser asignada, según proceda por el Estado receptor. La autorización de una introducción puede ir acompañada, cuando proceda, de condiciones como la preparación de un plan de mitigación, la...

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