La especial relación, que no relación especial, del personal interino al servicio de las Administraciones públicas

AutorToscani Giménez, Daniel
Cargo del AutorProfesor Titular de Universidad. Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Valencia.
Páginas255-280

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1. Introducción

Si existe una nota caracterizadora, por antonomasia, del régimen jurídico de los funcionarios, conquistada además como garantía frente al sometimiento de los vaivenes de las luchas políticas hasta el régimen actual, es precisamente la estabilidad absoluta propia y real en el puesto de trabajo o en el empleo, que pasa por la permanencia al servicio de la Administración, de la cual, en principio sólo pueden ser apartados por sanción, mediante la incoación del oportuno expediente disciplinario1.

Sin embargo, incluso en el ámbito del Derecho del Trabajo, tanto la jurisprudencia, como el propio legislador se han manifestado asimismo a favor de una relación laboral estable o indefinida frente a una relación temporal o precaria. Así, aun cuando el actual art. 15 del ET no se decanta explícitamente a favor de los contratos laborales por tiempo indefinido al señalar expresamente que "el contrato de trabajo podrá concertarse por tiempo indefinido o por una duración determinada". No es menos cierto que, acto seguido, enumera los distintos supuestos de contratación temporal, como una excepción y condicionados a la concurrencia de causas justificativas. Por lo tanto, para poder celebrar contratos temporales, rige el principio de causalidad. De este modo la posibilidad de recurrir a la contratación temporal es algo excepcional, debiendo haber causa legal para ello y las causas se enumeran de forma taxativa, en un listado cerrado2. Además el propio art. 15 del ET articula una serie de presunciones a favor del carácter indefinido del contrato temporal, especialmente en supuestos de utilización fraudulenta de

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la misma, en aquellos supuestos en que se encubre un verdadero puesto de trabajo indefinido o estable con contratos temporales sucesivos. Habiéndose incluso objetivizado, como es sabido, el tiempo máximo que puede estar un mismo trabajador a servicio de un mismo empresario, desempeñando un mismo puesto de trabajo, con varios contratos temporales. En efecto, el apartado cinco del art. 15 del ET lo fija en un periodo máximo de 24 meses en un arco temporal de referencia de 30 meses. A partir del cual se presumiría que la relación laboral es indefinida. Sin embargo, precisamente, como veremos, excluye a las contrataciones de interinos.

De todo ello debería extraerse como conclusión, que cualquier relación de servicios profesionales con la Administración Pública y muy especialmente la de naturaleza funcionarial, que carezca del requisito de permanencia debería tener un carácter excepcional, causa concreta que respondiera a necesidades reales de mano de obra temporal y ser limitada en el tiempo.

Sin embargo, es precisamente la nota contraria, esto es la inestabilidad o la precariedad, la que caracteriza al personal interino, siendo particularmente antagónica en el caso del funcionario interino, que la lleva implícito, frente a la inamovilidad del funcionario de carrera.

Es por ello que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado en reiteradas ocasiones que el funcionario interino carece de estabilidad.

"La inestabilidad es condición inherente a la interinidad"3. Esto es así, porque como veremos, ocupan plazas de plantilla en tanto no se provean por funcionarios de carrera o en sustitución de sus titulares, por razón de necesidad o urgencia.

Con carácter general se ha de señalar que el funcionario interino cabe considerarlo como un funcionario público; esto es, está incluido en el concepto genérico de empleado público, más concretamente como funcionario de la Administración Pública, incorporado a la misma por una relación de servicios profesionales y retribuidos. Dicha naturaleza jurídica genérica queda singularizada por su vinculación con la Administración a los efectos de su clasificación, al distinguir el artículo 8 del EBEP4entre funcionarios de carrera (integrados en Cuerpos Generales y Especiales), y funcionarios interinos (habiéndose eliminado la subcategoría de funcionarios de empleo que, a su vez, podían ser eventuales o interinos). Por lo tanto, el funcionario interino, aparece como una especie funcionarial diferenciada del funcionario de carrera esencialmente, según se desprende de la delimitación legal que de este último tipo funcionarial hace el EBEP, por el elemento de permanencia característica de éstos, y no atribuible al funcionario interino, ya que están

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destinados a ocupar puestos de trabajo por razones de necesidad o urgencia, y en tanto los mismos no se ponen por funcionarios de carrera (artículo 10). Esta caracterización del funcionario interino delata, por un lado, su naturaleza jurídica temporal y precaria; y por otra, y por conexión con dicho rasgo esencial, su diferenciado régimen jurídico, tal y como establece el apartado 5 del mentado art. 10, al establecer que: «A los funcionarios interinos les será aplicable, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera». Desde esta perspectiva jurídica claramente se deduce que los funcionarios interinos son unos funcionarios con un régimen estatutario propio, parcial, pero que incide necesariamente en el marco de sus derechos, no tanto de sus obligaciones5.

De este modo se infiere que, desde el punto de vista funcional, se atribuye a los funcionarios interinos una actividad idéntica a la que corresponde a los funcionarios de carrera, ocupando las plazas de éstos y desarrollando las funciones asignadas a éstas en toda su extensión, razón por la que se les exige los requisitos de acceso al Cuerpo correspondiente y la aptitud necesaria para ello.

Sin embargo, con carácter general, existe una limitación a la aplicación analógica, cual es que la misma en algún aspecto no sea posible porque no es «adecuada a la naturaleza de su condición»6.

Por tanto, a la vista de la regla general establecida en este precepto, debe hacerse una aplicación analógica de las normas reguladoras del régimen jurídico de los funcionarios de carrera en relación con los funcionarios interinos, con las limitaciones o exclusiones derivadas únicamente de la condición de temporalidad en el desempeño de la función, que es la característica inherente de los funcionarios interinos

Esta diferenciación de trato ha sido admitida por el Tribunal Constitucional, desde la STC 7/1984, de 18 de enero, argumentando que los diversos cuerpos y categorías funcionariales al servicio de las Administraciones públicas son estructuras creadas por el Derecho, entre las que, en principio, no puede exigirse, ex art. 14 CE, un absoluto tratamiento igualitario, resultando así admisible, desde la perspectiva de este precepto constitucional, que el legislador reconozca el disfrute de determinados derechos al personal vinculado a la Administración de forma estable, y, en cambio, lo niegue a las personas que

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por motivos de urgencia y necesidad lo desempeñen de forma provisional en tanto no se provean las plazas así cubiertas por funcionarios de carrera.

Por su parte en cuanto al personal estatutario, la calificación como tal de estos empleados públicos delata una nota característica de su régimen jurídico. Se trata de que el vínculo con la Administración de la Seguridad Social se rige por el derecho administrativo y que las condiciones de trabajo se determinan de forma unilateral. En dicho personal estatutario concurren las notas definitorias del personal funcionario: sistema de selección, estabilidad en el empleo, régimen retributivo, régimen disciplinario, incompatibilidades. Por tanto sea cual fuese la denominación formal utilizada, la situación y relación jurídica real merece la calificación y tratamiento acorde con su naturaleza funcionarial7. En este mismo sentido se ha pronunciado la Sala de lo Social del Tribunal Supremo en la sentencia dictada en fecha 15 de julio de 1994 en el recurso de casación para la unificación de doctrina al disponer en su fundamento jurídico segundo que:

"El personal estatutario de la Seguridad Social no está vinculado a ésta por una relación jurídica de naturaleza laboral, sino que su relación con ella encierra una clara condición de Derecho Público, al intervenir y contribuir de alguna forma en la gestión, actuación y realización de un servicio público, como es la Seguridad Social, tal y como se desprende de lo que expresa el artículo 41 de la Constitución. Es indiscutible la similitud y proximidad existente entre este personal estatutario de la Seguridad Social y el personal funcionario de las Administraciones Públicas, si bien no puede olvidarse que aquel presenta ciertas peculiaridades y caracteres específicos que le dan una estructura y consistencia propias diferenciándolos de los funcionarios administrativos en sentido estricto. De ahí que, en no pocas ocasiones se haya hablado de que este personal estatutario venía a constituir un "tertitum genus" entre los trabajadores sometidos al Derecho Laboral y los funcionarios que se rigen por el Derecho Administrativo. Y así el artículo 1.3.a) del Estatuto de los Trabajadores excluye explícitamente de su ámbito a ese personal de la Seguridad Social. El contenido de esta norma pone de manifiesto la incuestionable proximidad o afinidad existente entre este personal estatutario y los funcionarios públicos, pues no sólo separa a ambos del área de aplicación del Derecho Laboral, sino que además los engloba y comprende en la misma exclusión".

A lo que se debe añadir ahora lo que dispone el artículo 2.3 del EBEP: "el personal estatutario de los Servicios de Salud se regirán por la legislación específica dictada por el Estado y por las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias y por lo previsto en el...

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