L'article 149.1.1 de la constitució espanyola. Aproximació al contingut I a l'aplicació

AutorM. Dolors Telia i Albareda
CargoProfessora associada de dret constitucional del Departament de Dret Públic de la Universitat de Lleida
Páginas199-233

Page 199

1. L'article 149 1.1 de la Constitució espanyola. Enfocament del treball

L'article 149.1.1 de la Constitució espanyola (CE) presenta la redacció següent:

L'Estat té competència exclusiva sobre les matèries següents: I.1 La regulació de les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat de tots els espanyols en l'exercici dels drets i en el compliment dels deures constitucionals.

Aquest article pretén ser uri estudi d'aquest precepte exposant, primerament, el punt de vista doctrinal i jurisprudencial i posteriorment alguna consideració sobre qüestions problemàtiques quejs'han derivat de la seva redacció.

Com a punt de partida cal recordar que les competències bàsiques estatals no són en absolut rígides sinó que tenen «mayor 0 menor amplitud, dependiendo de la matèria que se considere y la situación en que se aplique»1

Això portarà, amb una introducció prèvia, a fer un estudi de la reserva compe-tencial a favor de l'Estat que la Constitució espanyola de 1978 enuncia en l'article objecte d'estudi (l'art. 149.1.1) des de dues vessants: d) la vessant del contingut; i b) la vessant de la funció que compleix en l'ordenament constitucional.

Page 200

  1. En l'apartat introductori, es fa esment dels precedents de l'article 149.1.1 CE que es poden trobar en la història del constitucionalisme espanyol, com també d'aquells preceptes que en altres textos constitucionals -en l'àmbit del dret comparat- disposen d'una redacció que presenta semblances i/o divergències amb la redacció del precepte de la Constitució espanyola de 1978 que s'analitza.

    Tampoc no podem deixar de fer esment, en aquest apartat introductori, a la relació que presenta l'art. 149.1.1 amb dos certs principis constitucionals com són el d'igualtat i d'autonomia, claus en l'Estat social democràtic de dret i políticament descentralitzat en què es constitueix Espanya, segons l'art. 1.1 i l'art, 2 de la Constitució.

  2. Pel que fa a l'anàlisi de la competència que l'art. 149.1.1 atribueix a l'Estat, primerament, atès que les competències estan integrades per dos elements com són la matèria i les funcions exercitables en relació amb aquests dos components, seran objecte d'anàlisi, per tal de concretar:

    - El tipus de competència que l'article enuncia, atesa la funció o la potestat jurídica d'actuació de l'Estat sobre la matèria que l'apartat 1 de l'art. 149.1 defineix.

    - El contingut d'aquest títol competencial per determinar essencialment l'element matèria, ja que fer-ho és d'importància cabdal per tal de saber a qui correspon exercir certa competència2 sobre cada un dels diferents àmbits materials que poden quedar inclosos dins d'un mateix títol competencial. Aquest procés esdevé necessari sobretot quan analitzem els títols competen-ciaís que la Constitució defineix en l'article 149, donada la manca de relació generalitzada que en aquest article apareix entre el contingut de les competències i la qualificació que en fa el constituent.

  3. Tenint presents les conclusions obtingudes del tractament d'aquestes qüestions, s'analitzarà l'aplicabilitat efectiva que es pot predicar de l'art. 149.1.1 CE.

2. Introducció

La Constitució espanyola vigent empra dos articles per a configurar la distribució competencial entre l'Estat i les comunitats autònomes: l'art. 148 i 149 CE.3 Mentre l'art. 148 estableix la llista de matèries sobre les quals les comunitatsPage 201 autònomes poden assumir competències, el nostre estudi tindrà per objecte l'art. 149.1 que relaciona les matèries sobres les quals l'Estat té competència exclusiva. En concret, analitzarem eljprimer títol competència! que apareix en la llista de l'art. 149.1 CE.

2.1. Precedents en la història del constitucionalisme espanyol

Mentre que part de la doctrina és partidària de declarar la novetat del precepte, un altre sector rebutja aquesta possibilitat assenyalant una sèrie de preceptes que qualifiquen com a precedents de l'art. 149.1.1 CE.

Així doncs, d'una banda hi ha qui declara i defensa la novetat de l'art 149.1.1 tant en el sistema constitucional espanyol com també en el dret comparat, esmentant que és dificultós trobar articles que puguin ser considerats antecedents d'aquest precepte.4 A ía vegada, com a possibles efectes que pot provocar la inclusió d'aquest precepte en el text constitucional espanyol de 1978, s'assenyala la consagració «de una nueva perspectiva en el tratamiento del principio de igualdad constitucional; el Estado central aparececomo garantizadordel mismo en los términosya conocidos, ypara ello se le dota de una competència de regulación (e intervención) normativa. En este sentido puede decirse que el art. 149.1.1 nos muestra un Estado beligerante en matèria de defensa de la Constitución eh lo que a los derechos y deberes en elk consagrados se refiere.5 Però si aquests poden ser els efectes que pot provocar la incorporació d'aquest precepte, el fet és que si I analitzem la raó de la inclusió d'aquesta novetat, la motivació és quelcom que no es pot deduir expressament de la discussió parlamentària de l'art. 149 (precepte que, de fet, ja apareix a l'avantprojecte de Constitució i es manté fins a la fi del procés parlamentari sense cap discussió).

Oposadament a aquesta opinió, un altre sector doctrinal defensa l'existència de precedents d'aquest article; és à dir, hi ha qui afirmà que l'art. 149.1.1 sí pot comptar amb un precedent a la Constitució espanyola de 1931 en el seu article 14, apartat primer, el contingut del qual és el següent:

Artícuh 14. Son de la exclusiva competència del Estado espanolla leglalacióny la ejecución directa en las materias siguientes:

1.° Adqulaición y pérdida 'de la nacionalidady regulación de los derechosy deberes constitucionals.»

Així ho estableix Tudela Aranda, qui analitza de forma detallada com, en la República federal de 1931, es ya concebre la qüestió del repartiment competencialPage 202 entre la Federació i els estats regionals, en relació amb els «drets i deures constitucionals».6

Tanmateix, si bé és cert que no existeix cap document que permeti afirmar categòricament la influència de l'art. 14.1 CE 1931 en la redacció de l'art. 149.1.1, també ho és que part de la doctrina ha vist aquesta relació,7 així com l'existència de semblances entre ambdós articles, encara que tampoc es poden obviar la presència de certes diferències.

Com a aspectes comuns als dos preceptes cal esmentar: ambdós (art. 14 CE 1931 i art. 149.1.1 CE) són normes atributives de competències a l'Estat formant part de la llista del text constitucional que enuncia les matèries sobre les quals l'Estat té competència exclusiva, ambdós apartats figuren en el primer lloc de la llista i la Constitució de 1978 reprodueix el tenor literal de l'article 14.1 de la Constitució de 1931, llevat que intercala l'expressió «condicions bàsiques que garanteixen la igualtat en l'exercici i complimenr». A més, concretament l'expressió «derechos y deberes constitucionales» que inclou el text constitucional de 1931 sols s'utilitza en la Constitució de 1978 en aquesta clàusula que estudiem.8

Les diferències que presenten ambdós articles al·ludits, són bàsicament dues: l'abast dels preceptes i el catàleg de drets i deures constitucionals9 a què es refereixen si atenem a les èpoques històriques de les quals són fruit.

Page 203

Però si bé de la vinculació esmentada no és possible deduir conseqüències relle-vants per dues raons bàsiques: ll'escassedat de dades en relació amb l'art. 14.1 de la Constitució republicana i les] diferències que mostra amb l'article 149.1.1 de la Constitució de 1978; sí que'es pot concloure que si l'art. 149.1.1 de la Constitució de 1978 tingués un abast tan ampli com el que l'art. 14.1 de la Constitució de 1931 formula, quedaria buit de contingut el repartiment competencial entre l'Estat i les comunitats autònomes que la Constitució espanyola actualment vigent configura.

Seguint aquesta línia argurhental, aquells que troben en l'art. 14.1 de la Constitució republicana de 1931 el precedent de l'art. 149.1.1 CE opinen sobre el possible motiu que dugué a la introducció de l'art. 149.1.1 en el text constitucional i esmenten la possibilitat que la intenció del constituent de 1978 fos restringir l'abast de la clàusula de la Constitució de 1931 a un mínim en el qual tots estiguessin d'acord, com demostra fa manca de debat sobre el precepte en la seva discussió parlamentària.10 És a dir, el constituent cregué que l'Estat central havia de garantir certa uniformitat a tots els espanyols en l'àmbit de l'exercici dels drets i deures constitucionals, però també, per altra banda, volgué que aquesta actuació no impossibilités les comunitats autònomes d'intervenir en qualsevol àmbit relacionat amb els drets i deures constitucionals, i per aquest motiu probablement va creure necessari que la redacció de l'art. 149.1.1 tingués una finalitat limitadora de l'abast que podia tenir un títol compétencial tan genèricament redactat com és l'art. 14.1 de la Constitució republicana! de 1931.

@@2.2. Altres preceptes en la història del constitucionalisme comparat: l'article 72.2 GG, de la Constitució alemanya, i l'article IV, secció 2, de la Constitució nord-americana

Exposades aquestes dues opinions doctrinals relatives a la novetat de l'art. 149.1.1, en la història del constitucionalisme espanyol, un sector doctrinal defensa que tampoc hi ha precedents d'aquest article en l'àmbit del dret comparat, concretament que no es troba quelcom de semblant ni en la Llei fonamental de Bonn ni tampoc en la Constitució italiana -els dos textos constitucionals que han suposat una influència més directa sobre el nostre text constitucional vigent-.11 No obstant això, hi ha qui troba relació de l'art. 149.1.1 amb el principi d'uniformitat de les condicions de vida de la Llei fonamental de Bonn (LFB) i la «prïvileges and immunities clause» de la Constitució nord-americana.

a) En relació amb el primer text, malgrat les diferències de fons que hi puguin haver, potser l'únic article que manté certa semblança formal de redacció amb l'art.Page 204 149.1.1 és l'art. 72.2 de la Llei fonamental de Bonn, ja que en definir els supòsits en què la Federació pot legislar sobre les matèries de «legislació concurrent» -sempre que existeixi la necessitat de regulació federal fonamentada en certes causes taxades en l'art. 72.2 GG-, aquest precepte incorpora en el seu número 3, com a causa que permet la regulació federal, la fórmula «mantenimiento de la uniformidad de las condiciones de vida mas allà del territorio de un Land».

Si bé per a un sector doctrinal aquesta clàusula fou la que va inspirar al constituent espanyol la redacció de l'art. 149.1.1 CE,12 hi ha qui divergeix d'aquesta opinió doctrinal i opina que les diferències entre ambdós preceptes són essencials i per tant massa insalvables com per poder veure en aquest precepte la font d'inspiració immediata per al constituent de 1978.13

A més, l'aparença, però, en la redacció, no ens ha de portar a confondre la garantia d'igualtat -que l'art. 149.1-1 esmenta- amb un voler mantenir una uniformitat en l'àmbit de les condicions de vida -com defensa l'art. 72.2 de la LFB en el seu apartat 3.

Tanmateix una altra diferència entre ambdós preceptes pot ésser el diferent tractament que els tribunals constitucionals respectius els han donat. Així, mentre el Tribunal Constitucional Federal no ha entrat a valorar l'ús de l'habilitació que inclou l'art. 72.2 de la Llei fonamental de Bonn,14 afirmant-en la seva doctrina- la llibertat del legislador sobre les possibilitats de control, el Tribunal Constitucional espanyol ha actuat de manera diferent, plantejant-se la seva aplicabilitat en cadaPage 205 supòsit i valorant la competència que en cada cas correspon a l'Estat, de manera que el Tribunal Constitucional interpreta expressament l'art. 149.1.1 sempre amb la finalitat de no buidar de contingut les competències autonòmiques.

b) Pel que fa als termes eri què s'estableix la possible relació entre la «privileges and immunities clatuse» de la Constitució nord-americana i l'art. 149.1.1 CE, la secció 2 de l'article IV de la Constitució nord-americana en el seu paràgraf primer formula la previsió següent: «Els ciutadans de cada estat tindran dret a tots els privilegis i immunitats dels ciutadans en els diversos estats».15

Així es formula la privileges. and immunities cfóuse de l'art. IV, secció 2, de la Constitució nord-americana, però existeix una altra privileges and immunities clau-se, introduïda posteriorment per l'esmena XIV, en el contingut de la qual s'al·ludeix als ciutadans dels Estats Units (i no als ciutadans dels diversos estats integrants de la Unió).

Ambdues troben el seu origen en el número IV dels «Articles de la Confederació», aprovats pel Congrés el 1777, que més detalladament exposa: «Per assegurar i perpetuar l'amistat mútua i les relacions entre els pobles dels diversos estats en aquesta Unió, els habitants lliures de cada un d'aquests estats, exceptuant els pobres, rodamóns i fugitius deia justícia, gaudiran de tots els privilegis i immunitats dels ciutadans lliures dels diversos estats; i la gent de cada estat tindrà lliure entrada i sortida en qualsevol altre estat, i hi gaudirà de tots els privilegis del comerç, sotmesa als mateixos deures, imposicions i restriccions que els seus propis habitants

D'aquesta clàusula és important destacar que la seva inclusió en la Constitució de 1787 respon a un propòsit unificador; propòsit que com a tal ha estat destacat tant per mitjà d'explicacions doctrinals com de sentències del Tribunal Suprem.16 També cal assenyalar que en aquest darrer àmbit jurisprudencial, la clàusula «privi-leges and immunities» ha anatj transformant el seu significat amb el transcurs dels anys i, actualment, el Tribunal Suprem la interpreta considerant possible la diferència de tractament entre residents i no residents. No obstant això, aquest tracte diferent sols és possible si es compleixen certs requisits.17

Page 206

De l'anàlisi concreta d'aquesta interpretació jurisprudencial, esdevé obvi afirmar certes semblances entre la interpretació i aplicació que rep aquesta clàusula continguda i reconeguda en la Constitució nord-americana i el tractament doctrinal i també jurisprudencial que rep i ha rebut l'art. 149-1.1 CE. En aquest àmbit, deixant de banda les diferències que s'apunten entre ambdós preceptes d'àmbit terminològic, la Constitució nord-americana fa referència a «privilegis i immunitats» referents a la vitalitat de la Nació com una entitat única en relació amb els quals l'Estat ha de tractar tots els ciutadans igualment, residents i no residents, tenint en compte però que no tots els drets són iguals, i per tant, no tots tenen igual immunitat a l'acció dels estats. La Constitució espanyola de 1978 en el seu article 149.1.1 empra l'expressió genèrica «drets i deures constitucionals», però si bé és cert que l'abast de l'expressió «drets i deures constitucionals» presenta certes dificultats interpretatives que més endavant tractarem, també ho és que el drets continguts en la Constitució espanyola de 1978 tampoc no són iguals, essent necessari matisar, en cada cas, la competència de l'Estat en relació amb el corresponent dret o deure segon la posició que cada un ocupi en el text constitucional en relació amb la unitat de la Nació espanyola.18

@@2.3. L'article 149.1.1 i la seva relació amb dos principis constitucionals: el principi d'autonomia i el principi d'igualtat

Qualsevol interpretació que fem de l'article 149.1.1 haurà de tenir present dos principis constitucionals: el principi d'autonomia de l'Estat i ei principi d'igualtat -com a dret subjectiu (art. 14), com a valor superior del seu ordenament jurídic (art. 1,1) i com a mandat als poders públics (art. 9.2)-. Són dos dels eixos fonamentals de la nostra Constitució, que es configuren com a eminents per a un Estat social i democràtic de dret (art. 1.1 CE) que s'articula sobre la base d'una estructura de descentralització política (art. 2), com succeeix en el cas espanyol.

Amb això es vol afirmar que són principis necessàriament a considerar quan s'ha d'interpretar qualsevol article del títol VIII del nostre text constitucional vigent determinant quins són, en cada interpretació que es faci, l'abast i la incidència que s'ha d'acorgar a un principi i a Paltre, això és, el camp d'acció d'un i de l'altre. Aquesta tasca de concreció dels àmbits d'acció respectius, en un Estat autonòmic com el que tenim, s'ha de configurar sempre com un fi a aconseguir per evitar una tensió entre ambdós principis.19

Page 207

Són dos principis que no es poden concebre independentment un de l'altre, ni tampoc en termes absoluts.20

I si bé teòricament es poden concebre per separat ometent qualsevol interrelació, en dur-se a terme l'exercici de les competències que tant l'Estat com les comunitats autònomes tenen atribuïdes, s'ha d'aconseguir un equilibri entre aquests dos principis, valorant i ponderant justament en els seus precisos termes la interrelació que s'estableix entre ells. Tanmateix, per concretar i determinar aquesta interrelació, la qüestió clau i fonamental rau en els matisos que esdevenen el fràgil fil del qual depèn l'equilibri en la balança en què s'han de sospesar els principis esmentats.

De fet, l'art. 149.1.1 és presidit per la dialèctica: igualtat/autonomia, com a termes lligats per la pròpia CE mitjançant aquest precepte que és objecte d'estudi.21

Però no sols la doctrina ha fet referència a la necessitat de trobar un equilibri entre els dos preceptes. El Tribunal Constitucional s'ha manifestat en relació amb l'art. 149.1.1 al·ludint -en moltes ocasions i des de l'inici de la seva activitat com a màxim intèrpret del nostre text constitucional vigent-, al necessari equilibri entre ambdós preceptes. Així ho ha fet en la STC 37/1981, de 16 de novembre, i en el FJ 2 exposa: «El principio contenido en el articulo 149.1.1 no puede ser en-tendido en modo alguno como una rigurosay monolítica uniformidad del ordenamien-to de la que resulte que, en iguqldad de circunstancias, en cualquierparte del territorio espanol, se tienen los mismos derechosy obligaciones [...}.»

En aquesta mateixa línia jurisprudencial, en la STC 26/1983, FJ 2, va declarar que «el régimen autonòmica se caracteriza por un equilibrio entre homogeneidad y diversidad del status jurídico-público de las enddades territorialas que lo integran. Sin la primera no habría unidad ni integración en el conjunta estatal; sin la segunda no existiria verdadera pluralidaa o capacidad de autogobiemo, notas que caracterizan al Estado de las autonomias».

Aquesta interrelació també la reflecteix el Tribunal Constitucional en sentèn-Page 208des com la STC 37/1987, de 26 de març, en el FJ 9,22 i de manera semblant en la STC 87/1987, de 2 de juny, FJ 5, i en la STC 75/1990, de 26 abril, FJ 5 s'estableix que «uniformidad no es identidad y tanto menos ha de serio cuando la primera se afirma, en este art. 149.1.1 CE cotno elemento de integrarien, no de supresión, de la diversidad que nace de la autonomia».

Més recentment, en la STC de 28 d'octubre de 1993, en el FJ 5, el Tribunal Constitucional estableix que l'art. 149.1.1 assegura una determinada uniformitat normativa, preserva una posició comuna a tots els espanyols en certs àmbits (principi d'igualtat) tenint en compte, però, que no es pot oblidar que hi ha d'haver reservat un camp per a l'exercici de l'autonomia (principi d'autonomia).

Concloent, tant doctrinalment com jurisprudencialment, hi poden haver diferències en els drets i deures entre ciutadans de les diferents comunitats autònomes, sempre que això no comporti discriminacions -«privilegis» (art. 138.2 CE)- entre comunitats, i entre els seus ciutadans. Mentre això no succeeixi no tenen perquè haver de gaudir dels mateixos drets i dels mateixos deures tots els espanyols. El principi d'autonomia com a principi estructural de l'Estat possibilita les diferències que en aquest camp hi pot haver.23 La «igualtat de tots els espanyols en l'exercici dels drets i en el compliment dels deures constitucionals», en l'art. 149.1.1 CE, apareix com l'únic element finalístic o teleològic del títol competencial que justifica i empara l'exercici de la competència estatal (FJ 7b de la STC 61/1997, de 20 de març).

@3. L'article 149.1.1 CE. Imprecisió i indeterminació en la redacció de l'enunciat de la competència i en el seu contingut

L'objectiu que es pretén en analitzar la formulació que el constituent empra per enunciar la competència de l'art. 149.1.1 és, precisament, poder delimitar la competència estatal que roman al «títol competencial» que analitzem, i deduir el camp d'acció per a les comunitats autònomes a l'empara del precepte esmentat, amb el propòsit de concretar-lo.

De fet, és imprescindible interpretar l'art. 149.1.1 tenint en compte el principi d'autonomia, ja que suposa la possibilitat que les comunitats autònomes puguin disposar de les competències que segons la CE poden assolir i en facin exercici efectiu mitjançant la lliure determinació de polítiques pròpies que responguin a lesPage 209 diferents tipologies competençials que hagin assolit (exclusives, compartides, concurrents).

Atès que la terminologia que el constituent va emprar fou indeterminada («regular les condicions bàsiques»), imprecisa (en utilitzar l'expressió «garantia d'igualtat en l'exercici dels drets i compliment dels deures» -sense especificar a quins drets i deures es refereix-) i que qualifica com a «exclusiva» el tipus de competència que té l'Estat segons l'art. jl49.1.124 primerament s'exposaran les possibilitats interpretatives de l'art. 149.1.1 que es podrien defensar si sols s'atengués a la literalitat de la terminologia jurídica emprada pel constituent, tenint en compte que la doctrina s'ha fet ressò d'aquesta indeterminació.25

Seguidament, s'anotaran una sèrie d'argumentacions que ens poden permetre rebutjar, des d'un punt de vista jurídic, algunes de les possibilitats interpretatives que del tenor literal de l'art. 149.1.1 sembla que es puguin deduir, i així poder delimitar l'abast concret d'aquesta competència tant des de la vessant de la matèria com des de la vessant de les funcions que l'Estat té atribuïdes.

Estudiar l'article atenent a la terminologia que el constituent va emprar, ens porta a analitzar:

- El tipus de competència que s'atribueix a l'Estat: una competència exclusiva.

- El contingut d'aquesta! competència: la matèria, i l'element finalista que la redacció de l'art 149. l'-1 formula.

Tot tenint en compte que,;segons la doctrina, l'art. 149.1.1 és un precepte que ha estat conceptuat des de múltiples vessants, cal recordar que mentre part de la doctrina considera que esdevé un reconeixement constitucional més del principi d'igualtat,26 hi ha doctrina que el conceptua i analitza com un criteri hermenèuticPage 210 de la distribució de competències27 o com a límit a l'exercici de competències per part de les comunitats autònomes.28 Òbviament també és reconeguda la seva naturalesa com a títol competencial de l'Estat.29

En la jurisprudència del Tribunal Constitucional, la valoració de l'art. 149-1-1 com a projecció singular del principi constitucional d'igualtat és una constant.30 Tanmateix en algunes sentències es conceptua com a límit a les competències autonòmiques31 -ja que és un fet inapel·lable que moltes de les competències de les comunitats autònomes afecten, d'una manera o altra, l'exercici dels drets i deures constitucionals- o com a criteri interpretatiu del repartiment competencial, com a element hermenèutic que esdevé clau per delimitar el contingut de les competències estatals sobre les matèries esmentades en la llista de l'art. 149.1. CE.32 tambéPage 211 la Jurisprudència del Tribunal;Constitucional s'ha fet àmpliament ressò de la seva caracterització com a títol corn'petencial de l'Estat; en aquest àmbit són moltes les sentències que mostren l'art. 149.1.1 com a norma habilitadora de competència estatal,33 destacant també el caràcter normatiu d'aquesta competència34 i concretament com a títol complementari per tal de reforçar una competència estatal més específica (STC 152/1988, dej 20 de juliol, FJ 2 i 4, i STC 118/1996, de 27 de juny, FJ 43).

Així doncs, l'art. 149.1.1 de la Constitució espanyola ha estat objecte d'interpretació doctrinal i jurisprudencial atenent a una àmplia pluralitat de vessants, com un reconeixement constitucional més del principi d'igualtat, com un principi o clàusula hermenèutica en la distribució de competències, com a límit a l'exercici de competències per part de les comunitats autònomes i com a títol competencial de l'Estat que, de vegades, és\ emprat per reforçar una competència estatal més específica. De fet, cada una d'aquestes apreciacions configuratives parcials de l'art, 149.1.1 són menester per tal de poder caracteritzar plenament i globalment aquesta competència estatal, perquè reflecteixen les diferents funcions que compleix aquest precepte. Funcions que! entre elles, no són excloents, sinó plenament compatibles, j

En l'apartat següent s'analitza el tipus de competència que l'art. 149.1.1 enuncia, atenent particularment a la seva caracterització com un principi o clàusula interpretativa hermenèutica en la distribució de competències, com a límit a l'exercici de competències per part de les comunitats autònomes i com a precepte que enuncia un títol concret de competència estatal, prescindint de la seva configuració com a projecció singular del principi constitucional d'igualtat, caracterització que esdevindrà objecte d'ànalisi quan analitzem detalladament el contingut literal d'aquesta competència.

Page 212

@@3.1. L'article 149.1.1 com a títol competèncial: tipus de competència que configura el constituent en emprar l'expressió «competència exclusiva estatal»

@@@3.1.1. L'article 149.1.1 CE com a competència exclusiva. Interpretació doctrinal

El número 1 de l'aparcat 1 de l'art. 149 CE està en el nucli dels articles que serveixen per delimitar i determinar la distribució competencial entre l'Estat i les comunitats autònomes, enunciant -concretament- una competència exclusiva de l'Estat.

No obstant això, a nivell doctrinal s'empren diferents criteris per tal d'establir quins són els trets definitoris d'una competència exclusiva:

a) Primer criteri: Si es pren com a punt de referència la valoració de l'exclusivitat entenent per competència exclusiva la regulació d'una matèria i l'exercici de tot el conjunt de funcions sobre ella (potestats legislatives i/o executives),35 s'hauria de concloure que el qualificatiu de competència exclusiva que el constituent va atribuir a l'Estat en l'art. 149.1.1 no fou correctament emprat.

Un títol competencial amb aquests trets no es correspon amb l'art. 149.1.1, si atenem al contingut d'aquest precepte.

Des d'una perspectiva constitucional es podria considerar que el qualificatiu exclusiva adoptat inicialment en l'enunciat de l'art. 149.1 és emprat en un sentit equívoc perquè la funció que té assignada l'Estat en relació amb la matèria dels «drets i deures constirucionals», sols és la de «regular les condicions bàsiques». De manera que, de les altres funcions legislatives i executives (més enllà de la regulació de condicions bàsiques) que teòricament es poden exercir sobre la matèria d'aquest títol competencial, se'n podrien fer càrrec les comunitats autònomes (art. 149.3 CE, clàusula de residualitat).

Des d'una perspectiva estatutària, tampoc no és coherent amb l'art. 149.1.1 la redacció que han adoptat molts estatuts d'autonomia en exercici del principi dispositiu que l'art. 147.2.í^CE preveu. Els estatuts reconeixen a les comunitats autònomes competències en matèries que l'Estat té atribuïdes com a competències exclusives si atenem al contingut de l'art. 149.1 CE. Munoz Machado ens recorda que les competències que assumeix l'Estat sobre les matèries que l'art. 149.1 CE relaciona es poden qualificar com a exclusives però «no son excluyentes de una accièn de las Comunidades Autònomas sobre las mismas materias».36 Les comunitats autònomes han considerat aquesta possibilitat i l'han exercitada, com es reflecteix, per exemple, en l'art. 9, paràgrafs 5, 7, 8, 10, 11, 15, 16, 19-23, 25, 27, 28 i 30 de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya, o bé en l'art. 10, paràgrafs 4, 8, 9, 11, 14-17, 19, 21-23, 25 i 27 de l'Estatut d'Autonomia basc.

Tanmateix aquest supòsit de distribució i atribució de funcions concretes sobre una mateixa matèria als diferents poders (poder central i autonòmic) s'ha configurat com la tècnica per la qual optà el constituent a l'hora d'idear i concretar elPage 213 sistema de distribució de competències que la Constitució de 1978 inclou, configurant així competències concurrents o bé compartides.37 Així doncs, d'una banda, la Constitució preveu alguna competència exclusiva de l'Estat en el sentit estricte d'«exclusivitat», però poques, i de l'altra, juntament amb aquestes competències, n'hi ha d'altres que són de naturalesa concurrent o compartides.

b) Un altre criteri que s'ha emprat per qualificar una competència com exclusiva, suposa entendre que l'exclusivitat hi és «cuando el ente que la úene atribuida puede utilizar sobre ella todas las potestades de una determinada calidad (o la Ugisla-ciòn exclusiva o bien la ejecución exclusiva)»38

Des d'aquesta perspectiva tampoc no podem qualificar el dtoi competencial de l'art. 149.1 -1 com exclusiu estataí, el fet de no poder suposar allò que la Constitució espanyola no diu expressament, no ens ho permet fer.

c) Part de la doctrina deferjsa que, encara que es comparteixi una mateixa funció «pot existir exclusivitat en aquells casos en què la distribució competencial pressuposi una diferència nítida de nivells» com succeeix quan l'Estat és competent en la fixació de les bases i la comunitat autònoma en el desenvolupament, però ambdós disposen de competència refereix al poder que té un ens exclusiva en l'àmbit funcional propi. És a dir, es (l'Estat, les comunitats autònomes) per dur a terme enterament totes aquelles funcions determinades i concretes que els són atribuïdes sobre la matèria prèviament delimitada.39

De fet, és aquesta concepció d'«exclusivitat» la que va adoptar el constituent en redactar en l'art. 149.1 CE la llista de matèries sobre les quals l'Estat té competència exclusiva.40

@@@3.1.2. Interpretació jurisprudèncial i doctrinal de l'article 149.1.1 CE com a competència concurrent

Part de la doctrina, però, pretén considerar la competència estatal que defineix l'art. 149.1.1 com una competència concurrent (sols literalment «exclusiva»).41

Page 214

Ser una competència concurrent implica que es produeix el concurs sobre una mateixa matèria en l'exercici de la potestat normativa, concurrència que s'articula a través de la reserva per a l'Estat de les bases o legislació bàsica42 i l'atribució a les comunitats autònomes de la potestat de desenvolupament legislatiu i d'execució.

Segons la jurisprudència del Tribunal Constitucional, parlar de competència concurrent suposa reconèixer a l'Estat la capacitat d'establir, en relació amb una determinada matèria, «una regulació normativa uniforme vigent a tota la nació, amb la qual es pugui assegurar, per raó d'interessos generals superiors als de cada comunitat autònoma, un denominador normatiu comú a partir del qual cada comunitat podrà establir les peculiaritats que li convingui en defensa del seu propi interès general».43

Aquest sembla ser una espècie de límit negatiu, que en cap cas no suposa imposar als poders legislatius autonòmics cap més mandat ni directriu d'abast més extens d'aquell que les bases assenyalen, atès que el desenvolupament d'allò que és bàsic permet opcions polítiques diverses.

De fet, l'únic límit jurídic que pot operar sobre la llibertat que té l'Estat per a delimitar allò que és «bàsic», és la necessitat de deixar un àmbit de lliure determinació per a les comunitats autònomes. És a dir, la normativa bàsica (o contingut normatiu bàsic), ha de permetre que les comunitats puguin optar i configurar unes determinades polítiques diverses en exercici de les seves competències concretes i delimitades. En aquest mateix sentit s'ha manifestat expressament i clarament el Tribunal Constitucional44 com també la doctrina.45

Per donar per acabada aquesta caracterització de les competències concurrents sols esmentarem que aquesta és diferent de la que es presenta en la República Federal Alemanya (RFA), si atenem al sistema de distribució competencial allí existent.46

------------------------

Mufíoi Machado, Derecho pública. I. Ed. Tecnos, Barcelona 1990, pig. 417.

Viver i Pi-Sunyer, Carles, Material competenciales y Tribunal Constitucional, Ed. Ariel Dere-cho, Barcelona, 1992J pàg. 17-18.

Distribució que es concretarà estatutàriament en els estatuts d'autonomia, fent ús, les comunitats autònomes, del principi dispositiu que l'art. 147.2. d consagra, assumint cada comunitat les competències concretes que pot assumir; i extraestatutànament quan ens referim a les competències que poden ser atribuïdes a les comunitats autònomes mitjançant alguna de les mesures (lleis) que preveu l'arc. 150, en els seus apartats 1 i 2 (atr. 150.1 i 2). Així doncs,i és el bloc de constitucionalitat (concepte introduït pel Tribunal Constitucional en la STC 10/1982, de 23 de març) el que s'encarrega de delimitar l'esfera de poder estatal i l'esfera de poder autonòmic. A aquest bloc normatiu, li correspon la fixació dels àmbits competencials respectius i la determinació de les relacions entre les dues esferes competencials.

Dificultat que pot venir determinada en el sistema constitucional espanyol, entre akres factors, pel fet que sols són dues les constitucions que en la història del constitucionalisme han optat per un model de descentralització política: el projecte de Constitució Federal de 17 de juny de 1873 -que a la fi no es va aprovar i per tant la solució a] problema de l'organització territorial que proposava no es va poder dur a la pràctica- i la Constitució de 1931, que si planteja la problemàtica d'intentar trobar equilibri entre la descentralització política generadora de diversitat i el valor de la igualtat que es projecta sobre l'organització política'en aquells estats que es volen constituir i es proclamen com a estats socials.

Carro Fernandez-Valmayor, José Luis, «Contenido y alcance de la competència del Estado definida en el art. 149.1.1 de la Constitución», REDC, vol. I, 1981, pàg. 146.

En cot cas, Tudela afirma contundenc, «La conclusión es clara- los derechos constitucionales no eran susceptibles de reparto competència!; fijados en eltexto constitucional, todos los ciudadanos eran sus sujetos paritarios s'm que las diferentes entès de la federació» pudiesen incidir en los mismos» (Tudela Aranda, José, «El articulo 149.1.1

Sobre aquesta relació vegeu Pemàn Gavín, que en el seu llibre igualdad de los ciudadanos y autonomías territoriales, Civitas, Saragossa, 1991, pàg. 229, comparteix aquesta opinió assenyalant que és l'únic dels materials que van emprar els constituents amb què es pot enllaçar l'art. 149-1-1, malgrat les diferències que entre ambdós preceptes hi pugui haver. Marrín-Retortillo Baquer, en el seu article «Derechos y libertades fundamencales: esràndar europeo, estàndar nacional y competència de las CCAA», RVAP, 7, 1983, pàg. 18 fou el primer de manifestar aquesta relació.

Vegeu Tudela Aranda, op. cit., pàg. 45.

Vegeu, Pemàn Gavín, op. m.,pàg. 230, on ens comenta que «Si bienpor un lado la citada regla competencial tenia en 1931 mucho mayor alcance -situada en Lt òrbita estatal to relativa a hs derechosy deberes constitucionales en bloque, incluyendo, tanto la «legiskción» como la «ejecucièn directa^- no puede pasarse por alto el becho de que entonces el catalogo de derechos y deberes constitucionales tenia mucha menor extensión». Aquestes diferències rambé són assenyalades per L. Martin-Rerorrillo, a «Derechos y libertades fundamencales», op. cit., pàg. 26, nota 34, el qual, concretament en relació amb la segona diferència, esmenta que «la fórmula es de muy amplio contenido, dejando al margen el dato, también relevante, de que entonces era màs corta la lista de derechosy libertades Jundamentales. De modo que unos cuantos de los actuales derechos y libertades fiindamentalei, al no tener entonces tal conside-ración, quedaban al margen de esta cldusula de exclusiva. Però allí donde se tratara de derechosy deberes constitucionales se abria con plenitud la competència del Estado en detrimento, por tanto, de las regiones». També Tudela Aranda esmenta aquestes dues i bàsiques diferències: «a) el difèrente alcance: la Constitución de 1931 habla de "regulaciàn de los derechosy deberes constitucionales"y la Constitución de 1978 de "regulacién de las condiciones bàsicas quegarantken la igualdad de todos los espanoles en el ejercicio de los derechosy en elcumplimiento de hs deberes constitucionales"; h) h diversidadque ofrecen los des textos, partiadarmente importantes en el catalogo de derechos y deberes: la Constitución de 1978 proclama un número de derechos bastante mas amplio, dato este imponante de cara a una interpretación conjunta de ambos preceptes» (Tudela Aranda, op. cit., pàg. 46).

Vegeu Tudela Aranda, op, cit., pàg. 46, on es formula aquesta presumpció.

Vegeu Alonso de Antonio,! Comentaria a las ieyes politicas. Constitución espanoía de 1978, dirigida per Óscar Alzaga, tom VIII,íditorial de Derecho Prívado, Madrid, 1983. Entorn del significat de la competència esmenta que «se trata de una cLiusulai desconocuLi en Derecho comparada, de apoderamiento genèrica al Estada que'rnatiza elalcance de la igualdad de derechos y deberes estabUcida en el art. 139 de la Constituciàn» (pàg. 228).

Sobre aquesta posició-opinió doctrinal, vegeu cl llibre de Bafio León, J. M., Las autonomías terriwriaUs y d principio de uniformidad de las condiciones de vida, INAP, Madrid, 1988, pàg. 189, en què l'autor argumenta al llarg de tot ei text que l'art. 149.1.1 de la CE és una de les principals manifestacions en el nostre text constitucional del principi d'uniformitat de les condicions de vida que reflecteix l'esmentat precepte de la Llei fonamental de Bonn.

Sobre les divergències entre ambdós preceptes, vegeu Tudela Aranda, op. cit., pàg. 54, «las divergencias radican, en primer lugar, en su origen y significada històrica. Et articulo 72.2 CC respondeal deseo delconstituyente aleman, opuesto al de laspotencias atiadas, de aumentar los poderes de k Federaciòn y con ello, siguiendo una constante en los textos constitucionalas alemanes, refcrzar la unidad de la Nación. Responde a una vocación uniformizadora de k sociedad alemana, superior a k diversidad regional. El contexto socialy política de k norma es, por tanto, muy diferente de aquel en el que hay que interpretar el articulo 149.1.1 de k Censtituciàn espanola. Tambièn el objeto de la norma es diferente. El articulo 72.2 CC supone una atribución genèrica de competència! sobre cualauier matèria, siempre que se dé alguna de los presupuestos en él citados. Así, Li uniformidad de las condiciones de vida se presenta como un principio general del texto fundamental, para cuya consecución se dota ala Federaciòn de lafacultad de legislar en i? ckse de mattrias mas numerosas: las concurrentes.» També Pemàn Gavín opina sobre aquesta qüestió en Igualdad de los ciudadanos y au-tonomias territoriales, op, cit., pàg. 97 i seg. i es fa ressò del fer que allò més peculiar del cas alemany és, sens dubte, «la presencia de k mención a k igualdad de los ciudadanos -bajo la fórmula dek «uniformidad de las condiciones de vida» -en el art. 72 CC con un efecto babilitador de la intervención legisktiva de Za Federaciòn en todo el amplio campo de tos materias "concurrentes, "» De fet, aquest és un esquema que difícilment s'adiu amb la competència exclusiva que l'art. 149.1.1. defineix.

En relació amb la interpretació que d'aquest precepte realitza el BGE, vegeu Barceló, M., «Criterios hermenéuticos de la jurisprudència del Tribunal Federal Alemàn para la interpretación de las normas de reparto competència! encreel Bundy los Lander», REDC, 26, 1989, especialment pàg. 124 i seg. També es pot veure Bano León, J. M., Las autonomias terriwriaUs.,., op. cit., pàg. 77 i seg.; Pemàn Gavín, J., Igualdad de bs ciudajanos,.,, op. cit., pàg. 78 i seg., i López-Jurado Escribano, «La formulación de criterios de interpretación de la Constitución en la doctrina alemana: paràmetros de adminisibilidad», REDC, 34, 1992, pàg. 115,

« The Citizens ofeach State s'hall be entitled to all Privileges and Immunities of Citizens in the several States».

Sobte aquesta qüestió, vegeu Pemàn Gavin, J,, Igualdad de los ciudadanos..., op. cit., pàg. 50-51 i 53-60, on el professor Pemàn apunta les pautes interpretatives desenvolupades pel Tribunal Suprem nord-americà en relació amb aquesta clàusula: l'admissibilitat de les diferències de cracte entre residents i no residents, essent menester que el dret afectat sigui un dels protegies per la clàusula en primer lloc i, en segona instància] cal procedir a valorar la raonabilitat de la distinció aplicant una sèrie de criteris que la casuística jurisprudencial nord-americana esmenta. De fet, no sols tots els estats integrants de la Unió estan sotmesos al mandat que en l'esmentada clàusula s'inclou sinó que també vincula la Federació, i el Congrés no pot aprovar una llei establint distincions contràries a aquella; a més, el Tribunal Suprem ha admès expressament la projecció de la privilegies and immunities claitse en l'àmbit municipal, entenent que, als municipis, els ha estat vedat també d'establir distincions basades en la residència en aquests que siguin contràries a la clàusula. Pel que fa als subjectes, però, els protegits per la clàusula, el Tribunal Suprem ha considerat que no hi estan inclosos ni els estrangers ni les persones jurídiques.

Tudela Aranda els exposa amb els termes següents: «[,..]siempre que: a) el problema que busca solucionar k norma tenga su origen en el colactivo de los no residentes; b) exista praporcionalidad entre el objenvo buscada y ta discriminación establecida y c) el derecho afectada no sea «esenciaL a k unidaddel Estado» (Tudela Aranda, op. cit., pàg. 51).

Per a l'anàlisi comparada dels dos precepres vegeu Tudela Aranda, op. cit., pàg. 52-53.

De fet Corretja conceptua l'art. !49.1.1 com un mecanisme a emprar, juntament amb l'art. 139.1 CE, per a resoldre aquesta tensió entre els principis d'igualtat i autonomia en relació amb l'estatus jurídic dels ciutadans. (Corretja i Torrens, Mercè, La conflictivitat competcncial. La garantia del principi d'igualtat ert l'article 149-1-1 CE, IEA, 1991, pàg. 13); encara que, com veurem en analitzar la jurisprudència que ha emès el Tribunal Constitucional per resoldre conflictes competencials, han estat poques les vegades que a la pràctica la resolució de la tensió no s'hagi aconseguit malmetent frontalment algun dels dos valors.

Quant al valor absolut que e! terme autonomia no té atribuït, cal deixar dat que aquesta és la concepció que en l'actualitat pteval en els països que han optat per una forma d'estat descentralitzat políticament. Però aquesta concepció no és la que ha prevalgut en tota la història de la civilització. «La historia, ha ido dando a h «autonomia» significades diversos que hoy resulten imposiblas de abarcar con un único concepte. En U Greda clàsica que ta «polís» griegafuese «autònoma» quería decir que era absoluta y plenamente independientey que se regia por suspropias leyes, así U autonomia se entendía como capacidad para darse leyes a sí múma [...]. Pordepronto [...] a partirdel comienzo deia EdadModerna se restringirà progresivamente la utilización del termino «autonomia» a los ordenamientos no originarios (Autonomia normativa), «Autonomia normativa»', actualtnente significa darse «normas» propias en el àmbito del orde-namiento generat del Estado, [...] de modo que cuando la autonomia normativa deunente no excede de Ut potestad reglamentaria, esta es, no incluye lapotestadde darse «leyes» propias, no se habla de Autonomia, sinó de descentralizaciòn administrativa.» De fet, si ens fixem en la terminologia emprada avui per la nostra Constitució, aquesta ens permet diferenciar entre l'autonomia administrativa (de les províncies i municipis) i ['autonomia de naturalesa política o autonomia política que inclou potestats legislatives i governamentals i que és de les comunitats autònomes.

Sobre aquesta dialèctica Tjudela assenyala que esdevé «uno de aquelles binomios de difícil equilibrio quepresiden nuestroprimer texto» op. cit. (Tudela Aranda, José, op. cit. pàg. 3487). Aquest mateix autor ens recorda que precisament el règim autonòmic es caracteneia per un equilibri (que malgrat la dificultat hi ha de ser) entre: la homogeneïtat i la diversitat de l'estatus jurídic de les entitats territorials que l'integren. (Tudela Aranda, José, op. cit., pàg. 3489).

FJ 9 de k STC 37/1987, de 26 de març: 4-] el art. 149.1.1 de k Constituciàn permite d Estada atraer a su àmbito competencial una potestad normativa en relaríón con h funciàn social de k propïedadsobre cualquier tipo de hienes [...], de hecbo, asi elEstadopuede regular las condiciones bàsicas que garantken una igualdadde trato de todos los espaftoles en elejercicio de sus derechos depropiedad. Però ello sin perjuicio de que las CCAA puedan dotarse, en el àmbito de sus respectivas competencias, de una legislación pròpia que respete la regulacién bàsica estatal quepudiera en elfuturo jbrmularse [...]

.

[23] Diferències entre les comunitats autònomes que la CE també permet que existeixin, en molts altres aspectes, per exemple en qüestions tant decisives com són «su règimen organizativo, elprocedi-miento de acceso a la autonomia, su concreto àmbito competencial, cuestiones todas ellas que pueden ser diversos, sin que por ello tal diversidad constituya violación alguna del principio constitucional de igttal-dad» {Diversos autors, El sistema jurídica de las comunidades autónomas, Ed, Tecnos, Madrid, 1989, pàg. 86).

[24] Aquesta imprecisió -que es fe palesa si analitzem el qualificatiu que el constituent atorga al tipus de competència enunciada «exclusiva» i el contingut configurador d'aquesta- no es dóna en altres constitucions o projectes de constitucions en la història del nostre constitucionalisme, Abtí, per exemple, si prenem com a punt de referència el projecte de Constitució de 1873, observem que en la qualificació i el consegüent repartiment de competències entre les dues instàncies constitutives de l'Estat «se estabUcía con clarúhd cuàles eran Us propias del Estada federal, dejando todas las demàs en manos de los respectives estada miembros [...]>. (De Esteban, Jorge y López Guerra, Luis, El régimen constitucionalespanol, 2, pàg. 330). Com veurem aquesta claredat en el repartiment de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes no es dóna en la Constitució espanyola de 1978.

[25] Vegeu, entre altres, López Guerra, Luis, Consideraciones sobre la regukdàn de las condiciones basicas del articulo 149.1.1 CE, CECjMadríd, 1991, pàg. 79; López Guerra diferencia els 32 apartats de la secció primera de l'art. 149, atenent el diferent grau de precisió dels seus continguts. Així mentre algunes de les reserves que es confereix a l'Estat en els 32 apartats esmentats versen, amb relativa claredat sobre sectors o matèries ben definides que es refereixen a un sector identificable i singularitzat de la realitat (la defensa, l'Administració de justícia,...), en altres casos no succeeix així i ta reserva competència! a favor de l'Estat es formula en termes que és aplicable a un conjunt ampli de matèries. Entre aquestes reserves esmenta la que inclou l'art. 149.1.1, que defineix com a exemple clar d'una reserva competencial transversal. També s'han fet ressò de l'ambigüitat de l'enunciat de l'art. 149.1.1 Martín-Retortillo Baquer, L,, Derechos y libertades fundamentales..., op. cit., pàg. 18 i el professor Bayona Rocamora, A., El dret a leglalar en l'Estat autonòmic, Generalitat de Catalunya-Escola d'Administració Pública de Catalunya, Barcelona, 1993, pàg. 221, on esmenta que «sens dubte, un dels aspectes més polèmics de l'article 149 CE el constitueix la interpretació del seu apartat 1.1», per citar sols alguns dels molts autors que han elaborat estudis sobre aquest aspecte.

[26] Vegeu, compartint aquesta configuració de l'art. 149.1.1, Carro Fernàndez, J. L, op. cit., pàg. 134,«[...] elart. 149.1.1 constituyeuna garantia mas del principio de igualdadvista esta vezdesdeU perspectiva de la nueva organización territorial del Estada que ha establecido la Constitución de 1978»; López Guerra, L, Consideracioves sobre la regulación..., op. cit,, pàg. 85, on eonceptua l'art. 149-1 com una garantia constitucional més de les condicions bàsiques d'igualtat.

[27] Es pot veure, entre altres, Bafio León, j. M., Las autonomia* territoriales, op. cit., pàg. 266 i seg.; López Guerra, L., Consideracions! sobre la reguhcién.....op. cit., pàg. 88 i seg.; Pemàn Gavín, J., Igualdad de los ciudadanos, op. cit., pàg. 238-239.

[28] Aquest ha estat un dels pocs punts en què ha existit acord quan s'ha analitzat aquest precepte. En aquest sentit, es pot veure Bafio León, j. M., Las atttonomías territoriales, op. cit., pàg. 268 i seg., Peman Gavín, J., Igualdad de los ciudadanos, op. cit., pàg. 230 i seg.; Bayona i Rocamora, A.> La potestad legislativa, op. cit., pàg. 142. No obstant això, el professor Aja no està d'acord amb aquesta consideració com a límit de l'art. 149.1.1 (Aja, E., «El articulo 149.1.1 de la Constitución corno clàusula de cierre del principio de igualdad social», a: La funden del artícula 149.1.1 de la CE en el sistema de distribución de competeneias, Col·lecció IEA, Generalitat de Catalunya-lEA, Barcelona, 1992, pàg. 39-40).

[29] Malgrat tot, hi ha part de la doctrina que s'oposa a aquesta consideració. La resistència a considerar l'art. 149.1.1 com a rítol competencial específic de l'Estat prové fonamentalment de Bafio León, J. M. (vegeu Bafio León, J. M., Las autonomiM territoriales..., op. cit., pàg. 265). També M. Barceló nega que el Tribunal Constitucional hagi atribuït competències a l'Estat en alguna ocasió sobre la base de l'art. 149-1.1 a Derechos y deberes constitucionales, op. cit., pàg. 111. Però la resta deia doctrina no comparteix aquesta opinió. En aquest sentit vegeu Pemàn Gavín, J., Igualdad de los ctudadanos..., op. cit., pàg. 231 i seg.; López Guerra, L., Consideraciones sobre la regularien..., op. cit, pàg. 85; Corretja i Torrens, M., La conflktivitat competencial, op. cit., pàg. 13 i seg.

[30] En la STC 32/1981, de 28 de juliol, sobre les diputacions catalanes, el Tribunal té ocasió d'assenyalar en el FJ 5 el següent: «Olras razones complementarias que no procede desarrollar ahora se encuentran en el principio de igualdad de todos los espanoles a tjtie alude el articulo 149.1.1.» Igualtat que el Tribunal Constitucional caracteritza en altres sentències, en les quals posa en relleu la interpretació que s'ha de donar a aquesta, excloent de considerar-la com a sinònim d'uniformitat d'ordenaments. Així succeeix en la STC 37/1981, de 16 de novembre, sobre els centres de contractació de càrregues en el FJ 2; però també en la recent STC de 23 gener 1995, en el seu FJ 16, es reconeix l'art. 149.1.1 com a garantia d'igualtat.

[31] En el FJ 5 de la STC 25/1981, sobre supòsits previstos en l'article 55.2 de la CE. A partir d'aquest fonament jurídic s'estableix que l'art. 149-1.1, en atribuirà l'Estat la competència exclusiva en relació amb les «condicions bàsiques de i'exercici dels drets i el compliment dels deures constitucionals», s'aixeca com una barrera infranquejable per a totes les competències autonòmiques que afectin el seu àmbit material. En aquest sentit, també la STC 71/1982, de 30 de novembre (FJ 5); STC 85/1985, de 16 de juliol (FJ 8); 102/1995, de 26 de juny (FJ 32); STC 156/1995, de 26 d'octubre.

[32] Es pot apreciar aquesta concepció de l'art. 149.1.1 en sentències com la 32/1983, de 28 d'abril, en el seu FJ 2 i en d'altres, com poden ser les sentències 152/1988, de 20 de juliol, sobre decrets estatals en matèria d'habitatge i 227/1988, de 29 de novembre, sobre la Llei d'aigües.

[33] Així succeeix en la STC de 23 gener 1995, que sentencia sobre la qüestió d'inconstitucionali-tat que va plantejar la Sala Tercera del Tribunal Suprem, en relació amb determinats preceptes de la Llei 7/1983, de 18 d'abril, sobre normalització lingüística del Parlament de Catalunya «Para el Tribunal cuestionante, el art. 15, incim primera, de la Ley podria incurrir en inconstitucionali/lad, pues, me-diante el mismo, la Ceneralidad habría invadido las competencias reservadas al Estado por los tituios competeneiates reservados al Estada por'los arts. 149.1.30 y 149.1.1 CE.». Ah recent STC de25 d'abril de 19951 també s'empra i interpreta l'art. 149.1.1 com a títol competencial de l'Estat, en el seu FJ 1. En les STC 6/1982, de 2(5 de febrer, sobre l'alta inspecció en matèria d'ensenyamenr no universitària; STC 32/1983, de 28 d'abril, sobre eí Registre sanitari d'aliments; 49/1984, de 5 d'abril, sobre sales especials d'exhibició; 227/1988, de 29 de novembre; o 13/1992, de 6 de febrer, sobre pressupostos generales de l'Estat per a 1988 i 1989, l'art. 149.1.1 opera com a títol atributiu de competències en matèries com drers i deures lingüísrics, sanirar, classificació de pel·lícules «x», aigües públiques i assistència social. A. Monreal i Ferrer («Potestad estatal de gasto y distribución de competencias», RVAP, núm 33, maig-agost de 1992, pàg. 124), en l'estudi que realitza sobre la potestat estatal de despesa, en la STC 154/1988 que comenta, assenyala que segons el Tribunal Constitucional l'art. 149.1.1 empara un rírol comperencial de l'Estat, emprant en el FJ 3 els termes següents: «el ejercicio expreso de la competència atribuïda al Estado en el art. V49.1.1 impone a este Tribunal [...],»

[34] A la STC 6/1982, de 22 de febrer, sobre l'alta inspecció en matèria d'ensenyament no universitari, el Tribunal Constitucional va subratllar el caràcter normatiu de la competència prevista a l'art. 149.1.1, en el seu FJ 2.

[35] Aquest és el supòsit de competència que l'Estat exerceix sobre matèries com són les relacions internacionals, defensa i forces armades, Administració de justícia, hisenda general i deute de l'Estat. L'Escac gaudeix de reserva competència! sobre tota la matèria i sobre totes les potestats concretes o funcions, tant legislatives com executives, a exercir en aquestes matèries.

[36] Munoz Machado, Santiago, Laspotestades laglalativas de las comunidades autònomas, Ed. Civi-tas, Madrid, 1981, pag. 149.

[37] De fet, com ens recorda Carles Viver i Pi-Sunyer, tdesde ei punto de vista del reparto de . funciones, nuestro ordenamiento no ha partida normalmente de la distribución por bloques [matèria], sinó del reparto de funciúnts sobre una misma matèria, [de modo que] un mismo sector de la realidad social suele ser objeto, al mismo tiempo, de compeuncias escarniesy autonòmicas» {Viver i Pi-Sunyer, C, Las Autonomtas Políticas, «Punto de Vista», Institut d'Estudis Econòmics, Madrid, 1994, pàg. 34-35). En el mateix sentit, es pot consultar el manual de Jorge de Esteban i Luis López Guerra (Elrégimen constitucional espanol, 2, Ed. Publicaciones Facultad de Derecho, Universitat Complurense, Madrid, 1992, pàg. 87), que es refereix a aquesta opció per la qual es van decantar els nostres constituents.

[38] Munoz Machado, Santiago, Las potestades lagislativas de las comunidades autónomas, Ed. Civi-tas, Madrid, 1981, pàg. 166.

[39] Munoz Machado, Bayona i Salas adopten aquest criteri definidor de l'wexdusivirar». (Vegeu Bayona i Rocamora, A., «Competèncias exclusives», a Comentaris sobre l'Estatut d'Autonomia de Catalunya, volum I, Institut d'Estudis Autonòmics, Barcelona, 1988, pàg. 374-375).

[40] En relació amb aquesta qüestió, Aja sentencia perfectament que, la competència exclusiva que l'art, 149.1.1 CE enuncia solament esdevé -en sentit propi- exclusiva per la seva literalitat i per la seva ubicació. (Aja, Eliseo, «El articulo 149.1.1 de la Constitución como clàusula de cierre del principio de igualdad social», ep. cit.\ pàg. 37).

[41] En aquest article s'adopta com a definició de competència concurrent la que ofereix el Manual de Dret Públic de Catalunya, Diversos autors, Manual de Dret Públic de Catalunya, Institut d'Estudis Autonòmics, Barcelona, 1992, pàg. 211.

[42] Com que hi ha discrepàncies en la doctrina a l'hora de concretar les característiques que defineixen las competències exclusives, compartides i concurrents, cal matisar que aquesta definició de competència concurrent, adoptada com a punt de referència per un sector de la doctrina, seria considerada una relació dels trets que defineixen las competències compartides. En aquest sentit, Bayona. A, Comentaris sobre l'Estatut d'Autonomia de Catalunya, op. eh., pàg. 376-377. D'ara endavant utilitzarem indistintament bases i legislació bàsica, atès que en ambdós casos el naixement de la competència estatal de definir unes «bases» o una «legislació bàsica» suposa i comporta atorgar a les assamblees de les comunitats autònomes la possibilitat de desenvolupar-les, això és, suposa des de la vessant autonòmica, l'atribució implícita d'una facultat: la d'establir tnormas para el desarrolloy adecuación a las circunstancias conaretas», expressió que fou emprada pels diputats quan reclamaven que per a la redacció d'un dels conceptes compresos a l'art. 149, com les competències exclusives de l'Estat, s'adoptés la fórmula de «bases» o «legislació bàsica». A més, en els diaris de sessions hi ha pàgines que es veuen plenes d'expressions que mostren aquesta equivalència. (Diario de Sesiones. Congreso, pàg. 3320-3328 i 3353.) No estem davant dos fenòmens jurídics diversos sinó més aviat davant una pura preocupació estilística sense transcendència jurídica.

[43] STC 1/1982, de 28 de gener, FJ 1, i també les sentències 49/1988, FJ 2 i 147/1991, FJ 3.

[44] STC 32/1981 i 1/1982, STC 95/1986, de 10 de juliol i STC 158/1986, d'U de desembre.

[45] De Otto y Pardo, Ignacio, Estudiós sobre derecho estataly autonòmica, pàg. 115-

[46] Bario León fa una anàlisi de dret comparat entre els ttets/caràcters que defineixen la nostra legislació concurrent i els trets que aquesta presenta en la República Federal Alemanya atenent al sistema de distribució competencial allí existent, i exposa tes diferències fonamentals següents: «(1) Este ultimo permite al poder federal excluir totalmente a Ls Lànder de la intervención normativa en una matèria, cuando hace uso de su legslación, en cambio en nuestro sistema u na competència bàsica estatal na autoriza el desplazamiento de las CCAA respecto al titulo competencial».

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR