STS, 29 de Noviembre de 2005

PonenteJESUS ERNESTO PECES MORATE
ECLIES:TS:2005:8232
Número de Recurso3455/2002
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución29 de Noviembre de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATESEGUNDO MENENDEZ PEREZRAFAEL FERNANDEZ VALVERDEENRIQUE CANCER LALANNE

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Noviembre de dos mil cinco.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 3455 de 2002, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, contra la sentencia pronunciada, con fecha 16 de abril de 2002, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso contencioso-administrativo número 762 de 2000 , sostenido por la representación procesal de la entidad Edibilsa S.A. contra la desestimación presunta del recurso de alzada deducido contra el acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo, publicado en el Boletín Oficial de Cantabria de fecha 3 de diciembre de 1999, por el que se aprobó definitivamente el Texto Refundido de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Colindres, así como contra la resolución expresa del indicado recurso de alzada adoptada por el Consejo de Gobierno de Cantabria el 25 de agosto de 2000, discutiéndose concretamente la conformidad a derecho de la Unidad de Ejecución nº 13, Discontinua en Suelo Urbano y la calificación urbanística, como sistema general de espacios libres, correspondiente al solar existente junto a la Casa Consistorial de Colindres entre las calles Puerta José Moll y Juan de la Encina.

En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la entidad Edibilsa S.A., representada por la Procuradora Doña Isabel Soberón García de Enterría.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó, con fecha 16 de abril de 2002, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 762 de 2000 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo promovido por EDIBILSA S.A. contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo publicado en el Boletín Oficial de Cantabria de 3 de diciembre de 1999, por el que se aprobó definitivamente el Texto Refundido de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Colindres, así como contra la resolución expresa del mismo recurso adoptada por el Consejo de Gobierno de Cantabria el 25 de agosto de 2000, y, en consecuencia, declaramos nula la Unidad de Ejecución Discontinua de Suelo urbano número 13, así como el aprovechamiento urbanístico asignado a los Sistemas generales de Espacios Libres, a los efectos de su obtención mediante expropiación, fijado en 0,20 m2/m2, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición».

SEGUNDO

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «Cuestión distinta es la relativa al aprovechamiento asignado a los terrenos destinados a Sistema General de Espacios Libres cifrado por el Plan en 0,20 m2/m2. Tal previsión, a juicio de la demandada, encuentra amparo en el artículo 9.2 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio , vigente en Cantabria entonces en virtud de la Ley autonómica 1/1997, de 25 de abril . Este artículo permite, en efecto, que los terrenos destinado a sistemas generales de nueva creación previstos en el planeamiento se adscriban a las diferentes clases de suelo a efectos de su valoración. Ahora bien, ello no significa que la Administración pueda actuar arbitrariamente a la hora de determinar los aprovechamientos aplicables a estos terrenos y que, en concreto, pueda fijar unos, con carácter ficticio, sustancialmente inferiores a los que corresponden a los terrenos circundantes, pues resultaría contrario al principio de equidistribución de cargas que rige en este ámbito. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en diversas ocasiones. Así en su Sentencia de 15 de junio de 1999 , advierte que "TERCERO.- Esta Sala tiene declarado que el artículo 169 de las Ordenanzas del Plan General Metropolitano de Barcelona, en cuanto reconoce un determinado aprovechamiento a los terrenos de la red viaria básica, resulta aplicable cuando se trata de la expropiación de suelo urbanizable no programado, pero no en aquellos casos en que, tratándose de suelo urbano, la aplicación del aprovechamiento reconocido en el mismo resulta notablemente inferior a la que corresponde a los terrenos circundantes (Sentencias de 10 de diciembre de 1990 y de 7 de julio de 1998, recurso número 2931/1994 ). No significa desconocer las normas del Plan General de Granada sobre distribución y reconocimiento de aprovechamientos por zonas o usos globales afirmar que de aquella doctrina no resulta difícil inducir un principio general según el cual en supuestos en los que el planeamiento general reconoce determinado aprovechamiento global a terrenos destinados a sistemas generales o dotaciones notablemente inferior al de los terrenos circundantes debe entenderse aplicable éste si el suelo es urbano, cuando menos si ha alcanzado un grado de consolidación apreciable. Esta doctrina, a su vez, deriva de la jurisprudencia consolidada con arreglo a la cual cuando se trata de suelo urbano carente de aprovechamiento, debe acudirse al aprovechamiento correspondiente a los terrenos colindantes para el cálculo del que debe asignársele a efectos de valoración para respetar el principio de igual distribución de los beneficios y cargas del planeamiento, pues esta Sala tiene reiteradamente declarado que cuando se expropian terrenos sin aprovechamiento reconocido en el plan a los que no resulta aplicable el valor fijado a efectos de la contribución territorial urbana, y siempre que no exista un polígono fijado a efectos de compensación del que pueda extraerse el aprovechamiento medio, el valor urbanístico reconocido en el plan debe determinarse con arreglo al que corresponde a los terrenos colindantes o del entorno (o incluso, cuando éste no es adecuado, al aprovechamiento medio establecido en el plan), obteniendo el promedio entre aquellos terrenos cuando tienen reconocidos aprovechamientos distintos (por ejemplo, en el caso de que unos correspondan a edificabilidad cerrada o intensiva y otros a abierta o extensiva) o acudiendo a las parcelas próximas más representativas, con el fin de aplicar de manera razonable y equilibrada un principio de compensación de los beneficios y cargas del planeamiento en el justiprecio resultante (Sentencias de 20 de marzo de 1989, 18 de diciembre de 1992, 17 de marzo de 1993, 5 de febrero de 1994, 18 de junio de 1994, 24 de junio de 1994, 24 de octubre de 1994, 15 de julio de 1995, 9 de octubre de 1995, 8 de noviembre de 1995, 18 de noviembre de 1995, 2 de enero de 1996, 29 de enero de 1996, 6 de febrero de 1997, 15 de febrero de 1997, 17 de febrero de 1997, 12 de abril de 1997, 21 de junio de 1997, 2 de julio de 1997, 9 de julio de 1997, 17 de julio de 1997, 26 de julio de 1997, 7 de octubre de 1997, 10 de octubre de 1997, 8 de noviembre de 1997, 20 de noviembre de 1997, 19 de junio de 1998, 29 de septiembre de 1998 y 20 de abril de 1999, entre otras muchas)"».

TERCERO

También se declara en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida que: «En el presente caso ha quedado acreditado que el aprovechamiento atribuido por el Plan al terreno a efectos de su obtención para espacios libres, 0,20 m2/m2, es inferior al del entorno en que se encuentra ubicada la parcela y que el perito cifra en 1,3 m2/m2. En consecuencia, en aplicación de la doctrina del Tribunal Supremo a la que se acaba de aludir, debe estimarse la pretensión del demandante de que se declare nula esta previsión del planeamiento».

CUARTO

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de fecha 15 de mayo de 2002, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

QUINTO

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la entidad Edibilsa S.A., representada por la Procuradora Doña Isabel Soberón García de Enterría, y, como recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, representada por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un solo motivo, esgrimido al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , por haber inobservado la Sala de instancia, al dictar la sentencia recurrida, lo dispuesto en los artículos 28 y 29 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, ya que el Plan General de Ordenación Urbana de Colindres atribuye a los suelos destinados a sistemas generales el aprovechamiento propio del suelo destinado al uso residencial de vivienda unifamiliar, de 0,20 m2/ m2, de modo que los terrenos sobre los que se prevé un sistema general de espacios libres tienen expresamente atribuído un aprovechamiento, por lo que a dicho aprovechamiento habrá que esta para proceder a su valoración conforme al artículo 28.3 de la Ley 6/1998 , pero, en cualquier caso, de considerarse que tal aprovechamiento no fuese correcto, había que estar a lo dispuesto en el artículo 29 de la misma Ley , según el cual cuando en suelo urbano o urbanizable no se atribuya aprovechamiento lucrativo alguno al terreno, el aprovechamiento a tener en cuenta a los efectos de su valoración debe ser el resultante de la media ponderada de los aprovechamientos, referidos al uso predominante, del polígono fiscal en que, a efectos catastrales, esté incluído el mismo, método que no ha sido el seguido por el perito procesal ni por la Sala sentenciadora, que han acudido al aprovechamiento asignado a las parcelas más representativas del entorno, señalando a tal fín 1,3 m2/ m2, para lo que, además, el perito toma en cuenta un entorno que ha sido delimitado por la propia entidad actora y que es el correspondiente al uso residencial en bloques aislados, desconociéndose otras zonas del polígono en que el aprovechamiento asignado es más reducido, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y «se dicte otra sobre el fondo por la que se estime parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de Cantabria por el que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo adoptado en sesión celebrada el día 27 de mayo, continuada el 4 de junio y finalizada el día 10 del mismo mes, por el que se aprueba definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Colindres, por ser éste conforme a Derecho, en lo que al aprovechamiento asignado a ese equipamiento se establece».

SEXTO

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por auto de fecha 17 de marzo de 2005 , se dio traslado por copia a la representación procesal de la entidad comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 19 de julio de 2005, aduciendo que los preceptos legales invocados en el único motivo de casación alegado no fueron determinantes para la decisión en la instancia, por lo que se contraviene, al invocarlos, lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley de esta Jurisdicción , y, por consiguiente, el recurso resulta inadmisible, pero, en cualquier caso, los preceptos contenidos en los artículos 28 y 29 de la Ley 6/1998 regulan cuestiones distintas a las que se refiere la sentencia recurrida, ya que en este caso no se está impugnando un justiprecio expropiatorio sino el concreto aprovechamiento establecido por el planeamiento para un determinado suelo, lo que implica una impugnación indirecta del Plan General de Ordenación Urbana, mientras que el aprovechamiento que dicho Plan asigna al suelo en cuestión resulta completamente arbitrario y discriminatorio teniendo en cuenta los aprovechamientos asignados por el propio Plan a otros suelos edificables del mismo municipio, resultando para ello muy clarificador la respuesta del perito procesal a la pregunta acerca del aprovechamiento que en el planeamiento tienen asignados los terrenos destinados a los diferentes usos residenciales, comerciales, industriales o de equipamiento y servicios, que ninguno cuenta con aprovechamiento tan reducido como el terreno en cuestión, que se encuentra en el centro del municipio y a escasos metros de la Casa Consistorial, mientras que los terrenos colindantes cuentan con un aprovechamiento de 1'30 m2/ m2, siendo la finalidad pretendida por la Administración urbanística, al fijar un aprovechamiento insignificante al suelo destinado a espacios libres, el abaratamiento de las expropiaciones que se deban llevar a cabo, provocando con ello una auténtica privación singular de derechos sin compensación alguna, terminando con la súplica de que se desestime íntegramente el recurso interpuesto y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas al recurrente.

SEPTIMO

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno corresponda, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 15 de noviembre de 2005, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el único motivo de casación alegado se sostiene por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente que la Sala de instancia ha inobservado, al fijar el aprovechamiento del suelo urbano, propiedad de la entidad recurrente y destinado a sistema general de espacios libres del municipio, con arreglo al señalado a las parcelas más representativas del entorno, lo dispuesto en los artículos 28 y 29 de la Ley 6/1988, de 13 de abril , sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, por cuanto en el apartado tercero del primero de los citados preceptos se establece que el valor del suelo urbano consolidado por la urbanización se determinará por aplicación al aprovechamiento establecido por el planeamiento para cada terreno concreto del valor básico de repercusión en cada parcela recogido en las ponencias de valores catastrales o, en su caso, del de repercusión en calle o tramo de calle corregido en la forma establecida en la normativa técnica de valoración catastral, pero, aun aceptando que hubiese que acudir al aprovechamiento del entorno, como hace la Sala sentenciadora, se debería haber respetado lo dispuesto en el citado artículo 29 , criterio legal que no ha sido seguido en la sentencia recurrida pues su valoración debería haberse determinado por la media ponderada de los aprovechamientos referidos al uso predominante del polígono fiscal en que, a efectos catastrales, esté incluído el terreno.

SEGUNDO

El expresado motivo de casación aducido por la Administración autonómica recurrente no puede prosperar.

En el proceso seguido en la instancia se ha cuestionado, mediante la acción conferida por el artículo 26.1 de la Ley de esta Jurisdicción , la conformidad a derecho del aprovechamiento que el Plan General de Ordenación Urbana de Colindres atribuye a los suelos urbanos destinados a sistema general de espacios libres, y concretamente al asignado al terreno, propiedad de la entidad demandante y ahora recurrida, situado en pleno casco junto a la Casa Consistorial, de manera que, como se apunta con todo acierto por la representación procesal de la entidad recurrente, no se trata de valorar determinado suelo urbano conforme al sistema establecido para ello en los preceptos invocados, según exista o no planeamiento o éste le haya atribuido o no aprovechamiento alguno, sino de enjuiciar si el aprovechamiento fijado por el propio planeamiento para dicho suelo es o no ajustado a derecho atendiendo al señalado para el resto del suelo urbano.

TERCERO

Para resolver la cuestión planteada por la entidad demandante, la Sala de instancia ha acudido al consabido principio de justa distribución de beneficios y cargas entre los propietarios, recogido en las Sentencias de esta Sala que cita, según el cual no cabe señalar a un suelo urbano, por el hecho de venir destinado a sistema de espacios libres, un aprovechamiento inferior al asignado para los demás usos.

Después de valorar la prueba pericial practicada en el proceso, llega a la conclusión de que el aprovechamiento señalado por el propio planeamiento al suelo urbano del entorno o a las parcelas próximas más representativas es de 1.30 m2/ m2.

CUARTO

En definitiva, los dos preceptos de la Ley 6/1998, de 13 de julio , citados por la Administración recurrente como infringidos por el Tribunal sentenciador, no son aplicables para decidir si el aprovechamiento asignado por el planeamiento al suelo urbano destinado a espacio libre es o no ajustados a derecho, pues dichos preceptos regulan el método de valoración del suelo urbano teniendo en cuenta el aprovechamiento establecido por el planeamiento para cada terreno concreto o bien cuando a dicho suelo no se le haya atribuido por el planeamiento aprovechamiento lucrativo alguno.

En el caso enjuiciado, sin embargo, de lo que se trata es de decidir si el aprovechamiento fijado por el planeamiento para un suelo urbano calificado de sistema general de espacios libres es o no ajustado a derecho, habiendo llegado la Sala de instancia a la conclusión de que no lo es porque el aprovechamiento para los demás usos es superior y el suelo del entorno tiene asignado un aprovechamiento de 1.30 m2/ m2, de manera que el resto de los propietarios de suelo urbano obtendrán un beneficio a costa de los titulares del que se destina a espacios libres, conculcándose así el principio de justa distribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento.

Para evitar tal discriminación, el Tribunal a quo, apreciando la prueba pericial practicada en el proceso, declara que, al ser el aprovechamiento atribuído por el Plan al terreno, a efectos de su obtención para espacios libres, 0'20 m2/ m2, resulta inferior al del entorno en que se encuentra ubicada la parcela en cuestión, que alcanza el de 1.3 m2/ m2, de manera que considera aquel aprovechamiento contrario al principio de justa distribución entre los propietarios de los beneficios y cargas derivados planeamiento, y, siguiendo la doctrina jurisprudencial, declara que dicho aprovechamiento de 0'20 m2/ m2 es contrario a derecho, y en consecuencia, lo anula.

Con esta decisión la Sala de instancia no ha infringido, por inaplicación, lo dispuesto en los artículos 28 y 29 de la Ley 6/1998, de 13 de julio , pues, como hemos indicado, el objeto de pleito no ha sido el cálculo del valor de la parcela urbana de la entidad demandante en la instancia, para lo que habría que tener en cuenta las reglas establecidas en dichos preceptos, sino que el pleito ha versado acerca de la conformidad o no a derecho del aprovechamiento que el planeamiento municipal señala al suelo urbano destinado a sistema municipal de espacios libres.

QUINTO

La desestimación del único motivo alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto y la imposición de las costas procesales causadas al recurrente, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de la entidad comparecida como recurrida, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

FALLAMOS

Que, con desestimación del único motivo de casación alegado, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, contra la sentencia pronunciada, con fecha 16 de abril de 2002, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso contencioso-administrativo número 762 de 2000 , con imposición a la referida Administración recurrente de las costas procesales causadas hasta el límite, por el concepto de honorarios de abogado de la entidad comparecida como recurrida, de tres mil euros.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.

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