La OIT en el escenario de la globalización: de la plena ocupación al trabajo digno en tiempos de crisis

AutorAnna Ayuso
Cargo del AutorProfesora de Derecho Internacional Público, UAB
Páginas37-52

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El proceso de creciente interdependencia de las relaciones económicas y financieras y la liberalización de los flujos de mercancías y capitales ha comportado una gran transformación de las estructuras de producción. Estas transformaciones, que se atribuyen al denominado proceso de globalización, han afectado de manera muy directa a las relaciones laborales y con ello a las materias específicas sobre las cuales la Organización Internacional del Trabajo (OIT) fue dotada de competencias. Consecuentemente, esto comporta una serie de retos para adaptar la regulación vigente a los cambios que se producen. No se trata de cambiar los objetivos de la veterana organización, que siguen siendo básicamente los mismos y se pueden resumir someramente en la cooperación internacional para profundizar en la justicia social (BONET, 2007; 14), si no de adaptarse a los cambios y afrontar las consecuencias sociales de la globalización. La OIT se ve en la necesidad de reformular sus instrumentos, no solo los contenidos normativos, también los instrumentos de control y de aplicación de las normas y las medidas de cooperación internacional para dar respuesta a los desafíos cada vez más complejos que plantean las relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad con una perspectiva transnacional, para lo cual se precisa de enfoques interdisciplinarios.

La liberalización de los mercados comerciales y financieros ha incrementado espectacularmente los intercambios económicos pero el reparto de los beneficios y, sobre todo, de los riesgos que entrañan no se ha repartido de forma simé-Page 38trica. Un ejemplo con tintes dramáticos es el que se está viviendo actualmente debido a las consecuencias sobre el empleo de la crisis financiera iniciada en los Estados Unidos y que se ha extendido a todo el sistema financiero. La crisis ha permeabilizado la denominada economía real, es decir la que crea el grueso de los puestos de trabajo, ya golpeado fuerte a los sectores más débiles de las relaciones laborales, los trabajadores asalariados, especialmente la mano de obra poco cualificada y el sector informal, aunque no exclusivamente ya que se está extendiendo a todo el espectro laboral. El último Informe sobre Tendencias Mundiales del Empleo de la OIT (OIT, 2009) señala que el desempleo puede aumentar en 2009 entre 18 y 30 millones de trabajadores y llegar a 50 millones más en el peor de los escenarios posibles, por ello alerta sobre los efectos inmediatos en el incremento de la pobreza entre los trabajadores1. Como antecedente, tenemos el ejemplo de la crisis asiática del 97 que casi duplicó el desempleo en los países afectados, muchos menos que los perjudicados con la actual coyuntura de alcance mundial. La magnitud de la situación actual no se adecua a la aplicación puntual de unas pocas políticas compensatorias y requiere de planteamientos más ambiciosos. En este debate la búsqueda de formulas para la creación de empleo y la protección de los sectores más vulnerables ocupan un lugar central en las terapias anti-crisis.

Antes de que la coyuntura económica obligara a buscar respuestas urgentes, la OIT había iniciado un proceso de reforma para convertir “la disponibilidad del trabajo decente para los hombres y mujeres del mundo entero” en su objetivo prioritario ya que, a su entender, era “la necesidad más difundida, que comparten individuos, las familias y las comunidades en todo tipo de sociedad y nivel de desarrollo” (OIT, 1999). En esta perspectiva, el derecho al trabajo, entendido en su acepción más amplia, se inserta en el corazón de los derechos humanos básicos y constituye un elemento esencial del desarrollo humano, tanto desde un enfoque individual como colectivo. El trabajo, cuando se hace en condiciones decentes, es la principal herramienta para la lucha contra la pobreza de las personas y es, a la vez, fuente de riqueza y prosperidad para la sociedad. Para la efectividad universal de ese derecho se hace imprescindible una cooperación internacional que integre el trabajo digno en las estrategias y políticas de desarrollo desde lo local a lo global.

1. La construcción jurídica y social de una prioridad estratégica de alcance internacional

A pesar de estos nuevos retos, la dimensión internacional de la regulación de las relaciones laborales no es ninguna novedad y estuvo presente desde los inicios de los movimientos sindicalistas mucho antes de la creación de la OIT. El propio preámbulo de la Constitución de la OIT, que pronto cumplirá 90 años, consideraba que “la adopción universal de un régimen de trabajo realmente humano necesita-Page 39ba de la colaboración de todas las naciones”. Posteriormente la Declaración de Filadelfia de 1944 que acompañó la refundación de la OIT2 después de la 2ª Guerra Mundial también demandaba un “esfuerzo internacional continuo y concertado” para conseguir los objetivos de la organización. El primer enumerado de estos objetivos es justamente “la plena ocupación”, en clara expresión de que la garantía del derecho al trabajo es un elemento esencial para la mejora de las condiciones de vida de les persones. Unos años más tarde la Declaración Universal de los Derechos Humanos de diciembre de 1948 consagró el derecho al trabajo al tiempo que enunciaba una contundente condena del trabajo forzado y la esclavitud. El artículo 23 de la declaración, además, especificó que el mencionado derecho al trabajo implica condiciones equitativas que garanticen una vida digna y sin discriminaciones, además de protección contra el desempleo y otros mecanismos de protección social3.

A pesar de incluir el derecho a la sindicación y a una acción colectiva para la defensa de los intereses propios, la Declaración Universal recogía una formulación básicamente expresada en términos individuales. De hecho se venía a reconocer que, para la inmensa mayoría de persones, el trabajo propio es en la práctica la única manera de garantizar su subsistencia y la de su familia y eso lo convierte en una necesidad vital. El resto de objetivos de la declaración de Filadelfia enumeran una serie de condiciones para que este derecho, que es al tiempo una necesidad, se pueda ejercer de manera efectiva y en condiciones dignas, de manera que no sea tan solo un medio para garantizar la subsistencia, si no una herramienta de progreso personal y social. Complementariamente a esta titularidad individual del derecho al trabajo, las relaciones laborales son también un componente esencial del progreso y la paz social y han de ser contempladas como una parte del Derecho colectivo de los pueblos de disfrutar de un desarrollo humano y sostenible. Así la Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas (AGNU) 41/128 sobre el Derecho al Desarrollo de 1986 recoge que los Estados deben tomar las medidas necesarias para garantizar, entre otras cosas, el empleo y la justa distribución de los ingresos (artículo 8). La resolución 41/128 además recoge que “toda persona tiene derecho a un orden social e internacional en el que se puedan realizar plenamente los derechos y las libertades” y, sobre todo, reitera que todos los derechos (individuales y colectivos) son indivisibles e interdependientes y por tanto merecen igual atención y protección.

La Declaración de Filadelfia también recogió la interdependencia entre los objetivos de la organización y otros que afectan al incremento de la producción yPage 40el consumo, las fluctuaciones económicas, la estabilidad de los precios de las materias primas, de los alimentos y del aumento de los flujos comerciales y por ello propugna la colaboración con otros organismos económicos y comerciales. Hubo que esperar a la resolución 47/92 de la Asamblea General de 16 de diciembre de 1992, para que se convocara por primera vez una conferencia internacional para impulsar el cumplimiento del artículo 55 de la Carta de Naciones Unidas donde se exhorta a los Estados miembros a promover la elevación del nivel de vida y las condiciones de desarrollo económico y social. Dicha Conferencia mundial sobre Desarrollo Social se celebró en Copenhague (Dinamarca) en marzo 1995. En la declaración final se afirmó que era necesario integrar la política económica con la social, así como la protección de los derechos humanos, incluido el derecho al desarrollo y se propugnó el respeto por la democracia y la justicia social con distribución equitativa de los ingresos. Se asumieron además los compromisos de erradicación de la pobreza, plena ocupación e integración social con equidad de hombres y mujeres en un marco de cooperación y de aumentar e incrementar la eficiencia de los recursos necesarios para cumplir los objetivos. El programa de acción planteó medidas políticas prácticas que incluían: políticas de empleo y fiscales redistributivas; el aumento de la protección social y la disminución de la vulnerabilidad; la ocupación productiva y la reducción del desempleo mediante políticas de crecimiento con incremento de ocupación; políticas de educación y capacitación y mejora en la calidad del empleo y de las oportunidades de trabajo de los grupos con necesidades especiales, propugnando un concepto amplio y flexible de empleo más allá del empleo asalariado.

En esta línea, la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo de junio de 1998 recordaba que estos constituían una obligación “erga omnes, y por tanto son vinculantes para todos los países independientemente de los convenios ratificados. Concretamente estos principios se tradujeron en cuatro categorías en las que los Estados se comprometen a respetar los principios y compromisos vigentes...

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