STS, 12 de Septiembre de 2008

PonenteMARGARITA ROBLES FERNANDEZ
ECLIES:TS:2008:4797
Número de Recurso7002/2004
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución12 de Septiembre de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a doce de Septiembre de dos mil ocho.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 7002/04 que ante la misma pende de resolución interpuesto por la representación procesal de D. Jose Daniel y otros contra sentencia de fecha 5 de Mayo de 2.004 dictada en el recurso 682/02 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional. Siendo parte recurrida el Abogado del Estado y la representación procesal de la mercantil Fertiberia, S.A.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el fallo de la sentencia recurrida la Sala desestima el recurso contencioso administrativo promovido por D. Jose Daniel, y otros contra la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 14 de Junio de 2.002, que considera ajustada a Derecho.

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia la representación procesal del Sr. Jose Daniel y otros, presentó escrito ante la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación articulado en los siguientes motivos:

Primero

Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por entender infringido el art. 51. núms. 2, 4, 5 y 6 del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por RDL 1/1995, de 24 de Marzo.

Segundo

Bajo el mismo amparo procesal, por infracción del art. 139 y ss. de la Ley 30/92

Solicitando finalmente sentencia estimatoria, que case la recurrida resolviendo en los términos interesados en el recurso.

CUARTO

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalicen escrito de oposición.

QUINTO

Evacuado el trámite de oposición conferido, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 10 de Septiembre de 2.008, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernández,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Por la representación de D. Jose Daniel y otros, se interpone recurso de casación contra Sentencia dictada el 5 de Mayo de 2.004 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en la que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por aquellos contra Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 14 de Junio de 2.002, desestimando el recurso de reposición interpuesto contra Orden de 20 de marzo de 2.002 de dicho Ministerio denegando la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, que fundaban en que por Resolución administrativa dictada en Expediente de Regulación de Empleo 129/1993 por la Dirección General de Trabajo se autorizó a la empresa Nitratos de Castilla, S.A a extinguir los contratos de trabajo de los recurrentes, siendo así que con posterioridad dicha autorización administrativa fue anulada por Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León de 15 de Julio de 1.997 confirmada luego por Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 23 de Junio de 1.999.

Los actores, frente al acto administrativo impugnado que consideraba que la única responsabilidad era la de la empresa, entienden en su demanda, que los perjuicios causados, cuya cuantificación dejaban para el trámite de ejecución de sentencia traían su causa en una actuación de la Administración, habilitando a la empresa para que adoptase unas medidas tendentes a la extinción de unos contratos de trabajo, sin que se diesen las causas legales para ello.

La Sala de instancia rechaza esa pretensión con la siguiente argumentación:

"SEXTO.- Planteada en este caso la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración desde la perspectiva de los empleados afectados por el expediente de crisis, y fundada también, como en el caso de la ejercitada por el empleador, en la anulación en vía judicial de la resolución administrativa que pusiera fin al expediente, ha de llegarse también a la misma resolución desestimatoria, por no concurrir los requisitos constitutivos de la acción de responsabilidad.

Frente al criterio subjetivo de la intervención de la Administración Pública empleado para definir el ámbito de dicha intervención en el expediente de regulación de empleo (sentencia de 26/12/1988, Sala de Conflictos del Tribunal Supremo ), la moderna doctrina jurisprudencial, siguiendo un criterio objetivo, separa la intervención administrativa, limitada a conferir una autorización, de la subsiguiente actuación de las partes encaminada a hacer uso de la autorización y sus consecuencias.

Ello así, adoptada por el empleador la decisión extintiva de las relaciones laborales tras la autorización administrativa, tal decisión y sus consecuencias se produjeron en virtud de la ejecutoriedad de la resolución administrativa mediante la que se diera dicha autorización.

Una vez resuelto favorablemente el proceso contencioso-administrativo planteado, con la revocación de dicha resolución administrativa, quedaron revocados los despidos colectivos producidos y obligado el empleador a la readmisión de los empleados afectados, sin perjuicio de su derecho a recuperar las indemnizaciones abonadas.

Y en cumplimiento de la sentencia dictada, el empleador procedió a la readmisión de los trabajadores que no habían pasado a la situación de invalidez o jubilación, para proceder ulteriormente a su despido; despido cuya improcedencia admitió en acto de conciliación, aceptando los empleados por ello la indemnización correspondiente a la extinción del contrato, parte de la cual era la ya percibida en méritos al expediente de crisis.

En cuanto a los perjuicios que se reclaman y que habrían de ceñirse al periodo que media entre el despido colectivo y la readmisión ofrecida tras la anulación del expediente de crisis, la sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 13/12/1990 llama la atención sobre la dificultad de reconstruir plenamente hacia el pasado la situación afectada por las medidas suspensivas o extintivas de la relación laboral, en virtud de la imposibilidad de prestar el trabajo que no se prestó o de realizar una puesta a disposición del empleador, lo que determina "que en estos actos la restitución-imposible IN NATURA de forma plena y recíproca-haya de instrumentarse, en su caso, a través de la indemnización, evitando así situaciones de enriquecimiento sin causa (doble percepción de salarios si el trabajador encuentra otro empleo durante la vigencia de la suspensión o extinción autorizada); solución similar a la que en definitiva inspira el régimen común del despido, en el que los salarios de tramitación se conciben como una indemnización (artículo 56.1 b) del Estatuto de los Trabajadores), y que muestra, como ha destacado la doctrina científica, que los efectos EX NUNC de la nulidad suelen ser funcionalmente los adecuados en el marco de contratos de tracto sucesivo como el de trabajo (artículo 9 nº 2 del Estatuto de los Trabajadores )".

De ahí que los efectos ya consumados de las medidas suspensivas o extintivas -sigue diciendo la sentencia anotada- se mantengan salvo aquellas restituciones directamente exigidas por la reanudación del vínculo laboral y la reparación que, en su caso, pudiera resultar procedente para los perjuicios causados.

Como tales perjuicios, la parte demandante invoca las indemnizaciones dejadas de percibir por efecto del despido colectivo, puesto que de no haberse autorizado éste y haberse producido el despido causal, la indemnización habría sido superior a la percibida por virtud del despido colectivo. Pero sucede que, de no haber mediado autorización y, pese a ello, haberse procedido a llevar a cabo los despidos, dicha decisión se habría producido al margen del funcionamiento de la Administración, en el seno de la relación INTER PRIVATOS, y en consecuencia, la indemnización correspondiente tendría que haberse hecho efectiva por el empleador, por lo que tal indemnización no puede tomarse como término de comparación para medir el daño derivado de la anulación de la resolución que autorizó el despido colectivo, aparte del carácter hipotético del planteamiento efectuado por la parte demandante, siendo así que la responsabilidad patrimonial de la Administración se establece para el resarcimiento de daños efectivamente producidos. Tal pretensión indemnizatoria ya fue deducida ante la Jurisdicción Social y desestimada por sentencias de 2/10/2000 y 19/02/2001, anotadas.

También como perjuicios derivados de la anulación en vía judicial de la resolución del expediente de crisis, la parte demandante refiere que los empleados afectados por el mismo pasaron a percibir prestaciones de desempleo cuya cuantía estaba por debajo de los ingresos salariales que hubieran percibido de no haberse producido la extinción de sus contratos de trabajo; que en algunos casos pasaron a percibir un subsidio de desempleo en cuantía equivalente al 75 por 100 del salario mínimo interprofesional, o una pensión de jubilación anticipada de reducida prestación, o que en otros casos, tras encontrar trabajo, pasaron a percibir un salario inferior al que percibían como contraprestación por la relación laboral extinguida, más el daño moral o de afectación derivado de la pérdida del puesto de trabajo.

Pero, como queda dicho, la efectividad inmediata que el ordenamiento jurídico otorga a la resolución administrativa que autorizara los despidos colectivos llevó a la aplicación de las consecuencias que aquél establece para la decisión del empleador de hacer uso de la autorización conferida y llevar a cabo los despidos, como son, por un lado, la satisfación, por parte del empleador, de las indemnizaciones correspondientes a la extinción de los contratos ya que la resolución administrativa autoriza, pero no impone los despidos y por otro, el pase de los empleados afectados a la situación legal de desempleo con derecho a percibir la prestación de nivel contributivo correspondiente, dentro del Sistema de la Seguridad Social.

Y al lado de los efectos sustantivos reseñados, están los efectos procesales de la resolución del expediente de crisis, como son, su ejecutividad inmediata, antes señalada, y la posibilidad de proceder a su impugnación en vía administrativa y judicial, pero sin que haya lugar al abono de salarios de tramitación [art. 19, Real Decreto 696/80, modificado por Real Decreto 2.732/81 ], lo que determina que la revocación judicial de la autorización administrativa en base a la cual se produjera la extinción de los contratos de trabajo no lleve consigo el abono de los salarios que se hubieran podido percibir desde los despidos hasta la fecha de la readmisión, tal y como puso de manifiesto la anotada sentencia del Tribunal Supremo de 13/12/1990.

Es por ello que la pretensión de los empleados dirigida a la percepción de los salarios devengados desde la fecha de extinción de los contratos hasta la de la reincorporación fue desestimada en vía judicial en virtud de las sentencias que han quedado relacionadas.

De manera que frente a la pérdida de ingresos salariales derivada de la extinción de los contratos de trabajo, los empleados afectados pasaron a cobrar las indemnizaciones establecidas como consecuencia de dicha extinción -y que después se aplicarían, a modo de compensación, para las indemnizaciones por los despidos improcedentes producidos tras la readmisión-, así como las prestaciones de nivel contributivo correspondientes a la situación legal de desempleo y, tras el agotamiento de las mismas, en su caso, el subsidio de desempleo; sin que la anulación en vía judicial de la resolución recaída en el expediente de crisis produjera daños derivados del funcionamiento de la Administración que los interesados no tuvieran el deber jurídico de soportar, dados los efectos sustantivos y procesales de dicha resolución que acaban de exponerse, y la naturaleza y alcance de la misma, limitada a autorizar, sin imponer, la extinción de los contratos de trabajo. De ahí que la diferencia entre el nivel de los ingresos salariales y la cuantía de la prestación o del subsidio de desempleo no pueda considerarse, desde la perpectiva de la acción de responsabilidad, como un lucro cesante atribuible a la actuación de la Administración en el expediente de crisis. Como tampoco el inherente a la pérdida de ingresos derivada del pase a la situación de jubilación anticipada, al derivar ésta de una situación jurídica contingencial independiente de la resolución administrativa que autorizó la extinción de los contratos por causas económicas. Y, en fin, la diferencia de ingresos salariales experimentada por quienes tras los despidos colectivos accedieron a nuevos empleos, tampoco puede tomarse como un lucro cesante indemnizable en concepto de responsabilidad patrimonial, al ser la retribución salarial una prestación derivada del contrato de trabajo que vincula a empleador y empleado y traer causa, por tanto, de una relación jurídica constituida entre las partes contratantes y de los compromisos aceptados por los mismos (art. 1257 y concordantes, Código Civil )."

SEGUNDO

Por la representación de los actores se formulan dos motivos de recurso. El primero al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, estima vulnerados el arts. 51.2, 4, 5 y 6 del Estatuto de los Trabajadores, al entender, a diferencia de lo sostenido por la Sala de instancia, que la autorización administrativa es indispensable para que el empresario pueda proceder a extinguir los contratos de trabajo, de tal manera que si no obtiene la autorización no puede proceder a la modalidad extintiva de carácter colectivo de las relaciones laborales, disertando los recurrentes sobre el carácter de la autorización de la Administración.

En el segundo motivo, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se alega vulneración de los arts. 139 y ss. de la Ley 30/92. Para los recurrentes el inicio de su reclamación trae su causa en el hecho de haberse declarado en vía judicial la nulidad de la resolución administrativa por la que se autorizaba a la empresa a extinguir sus contratos de trabajo, considerando que existe un nexo causal evidente entre la actuación de la Administración que resultó anulada y los resultados lesivos producidos, que no se hubieran ocasionado sin la citada autorización posteriormente anulada.

TERCERO

Para la resolución de ambos motivos de recurso es necesario tener en cuenta que la Sala de instancia en su argumentación, se remite a lo resuelto en la sentencia por ella dictada el 5 de Noviembre de 2.003 (Rec. 392/20023 ) en la que se desestimaba la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por Nitratos de Castilla S.A y Fertiberia S.A y se analizaba la naturaleza y alcance de la autorización administrativa que permitió el Expediente de Regulación de Empleo que fue luego judicialmente anulada.

En nuestra Sentencia de 4 de Octubre de 2.007 (Rec.124/2004 ) confirmamos la sentencia dictada por el Tribunal "a quo", y aun cuando en ella se aborda la cuestión desde la perspectiva de las empresas que tramitaron el Expediente de Regulación de Empleo, se analiza detalladamente la naturaleza de la autorización de la Autoridad laboral, anulada por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León de 15 de Julio de 1.997, confirmada luego en nuestra Sentencia de 23 de Junio de 1.999, y se estudian las cuestiones planteadas en los dos motivos de recurso que ahora examinamos.

Decimos en la Sentencia de 4 de Octubre de 2.007 :

"CUARTO.- El Tribunal "a quo" desestima la responsabilidad patrimonial solicitada basándose fundamentalmente en la Sentencia de 12 de Febrero de 2.003 (Rec. 9510/97 ) cuyos criterios reputa preferentes a los contenidos en la sentencia dictada el 26 de Diciembre de 1.988 por el Tribunal de Conflictos en la que básicamente se fundan los actores en la instancia.

En esta Sentencia el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción razonaba, resolviendo un conflicto planteado entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y una Magistratura de Trabajo en los siguientes términos:

"PRIMERO.- La cuestión que se debate en el conflicto de jurisdicción negativo planteado entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Magistratura de Trabajo número 11 de las de Madrid, es la de determinar si compete a la autoridad administrativa o a la jurisdicción laboral el pronunciarse acerca de cuáles deban ser los trabajadores a los que hayan de afectar las medidas de regulación de empleo que hubiere autorizado la Administración, al amparo de lo dispuesto en los artículos 47 y 51 del Estatuto de los Trabajadores.

SEGUNDO

La razón básica alegada por la Administración para rechazar la competencia es la de que el contenido del acto administrativo de autorización que se prevé en el artículo 51 del Estatuto responde a la concepción clásica de limitarse a constatar la concurrencia de las circunstancias legales de fuerza mayor, causas económicas o motivos tecnológicos, que permitan al empresario el ejercicio de su derecho, preexistente a dicha constatación, para suspender o extinguir la relación laboral con sus trabajadores, por lo que otorgada aquélla, dicho ejercicio frente a cada uno de los trabajadores habría de originar un conflicto individual con el empresario, en el caso de que el trabajador de que se trate se muestra disconforme con que su relación laboral sea suspendida o extinguida.

Por su parte, la Magistratura de Trabajo afirma la competencia administrativa, tanto de la autorización para extinguir o suspender como de la realización respecto a cada uno de los afectados de la extinción o suspensión de la relación laboral acordada, señalando, asimismo, la dificultad material de seguir procesos individualizados ante la jurisdicción laboral, en el caso de disconformidad de alguno de los trabajadores interesados en el expediente, ya que se impondría un litisconsorcio pasivo necesario, multitudinario en grandes Empresas, puesto como que el fallo implicaría los intereses del resto de los trabajadores inicialmente no incluidos en la relación, en el caso de que llegara a prosperar la demanda.

TERCERO

Para resolver el problema planteado, habremos de tener en cuenta los principios y criterios seguidos por la jurisprudencia en situaciones y casos similares. A este respecto, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 28 de enero de 1985 (RJ 1985\267 ), ha señalado que la coexistencia en el amplio marco de las relaciones laborales de dos tipos de ordenamientos reguladores de las mismas, motivan con frecuencia interferencias entre los órganos encargados de su aplicación, incidiendo la acción de uno sobre campo o materia ajena a su incumbencia, fruto de la profusión de normas características de la normativa laboral, que respondiendo a exigencias propias de la materia, alcanza a un extenso campo perfilado en dos ramas del Derecho Social, frecuentemente denominados Derecho Privado y Derecho Administrativo del Trabajo, relativas en términos generales y de modo respectivo a las relaciones privadas entre patronos y obreros derivados del contrato de trabajo y creadoras de situaciones jurídicas individualizadas y a las facultades de intervención que la Ley confiere a la Administración por razones de servicio o interés público, estando atribuido el conocimiento del conflicto surgido en el ámbito primeramente citado a los órganos judiciales de la jurisdicción laboral y en el segundo caso a los Organismos de la Administración, según el criterio delimitativo seguido por la jurisprudencia para resolver los problemas de esta índole.

Por su parte, este mismo Tribunal de Conflictos, en Sentencia de 10 de noviembre de 1986, ha recordado la evolución que la jurisprudencia de conflictos ha experimentado con relación al tema de a quién compete fijar indemnizaciones en caso de suspensión o cese de actividades de las Empresas, señalando al efecto que el Real Decreto 1958/1982, de 25 de junio (Boletín Oficial del Estado de 14 de agosto ), estimaba competente a la autoridad administrativa laboral, en razón de la modificación de los artículos 115 y 116 de la Ley de Procedimiento Laboral, en el texto de 13 de junio de 1980, que suprimió la competencia antes atribuida a las Magistraturas de Trabajo para fijarlas y de que el artículo 51.10 del Estatuto de los Trabajadores atribuye dicha competencia a la autoridad administrativa, como expresamente hace en el caso de expedientes de regulación de empleo por fuerza mayor y como implícitamente resulta del carácter administrativo del procedimiento de regulación de empleo, que obliga a resolver todas las cuestiones que plantee (artículo 91.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo )

Posteriormente, sin embargo, el Real Decreto 457/1984, resolvió un caso idéntico en favor de la Magistratura de Trabajo, por haberlo establecido así taxativamente el artículo 1.º del Real Decreto de 30 de octubre de 1981 que vino a adicionar el artículo 20 del Real Decreto 696/1980, de 14 de abril, disponiendo que el empresario, simultáneamente a la adopción de la decisión extintiva que autorice la resolución administrativa, deberá abonar a los trabajadores afectados las indemnizaciones que se establecen en el artículo 51.10 del Estatuto de los Trabajadores y que en el caso de que el empresario no abonara la referida indemnización o existiese disconformidad respecto de su cuantía, el trabajador podrá, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4.2, g) del Estatuto, demandar ante la Magistratura de Trabajo el pago de la misma o, en su caso, el abono de las diferencias.

CUARTO

La aplicación de los mencionados criterios y principios jurisprudenciales al caso que ahora resolvemos nos obliga, en primer lugar, a la determinación de si el legislador ha entendido qué razones de servicio o de interés público aconsejan extender la intervención administrativa a la aprobación de la relación nominal de trabajadores afectados por el expediente de regulación de empleo, en cuyo caso, conforme al argumento seguido en el mencionado Real Decreto 1958/1982, de 25 de junio, habrá de ser la autoridad laboral administrativa la competente para resolver sobre sus incidencias, al ser una cuestión planteada en el expediente o si, por el contrario, existe alguna norma que excluya aquella intervención y que permita, en consecuencia, atribuir el conocimiento de la cuestión directamente a la jurisdicción laboral, por venir así establecido expresamente o como corolario del principio general, recogido en los artículos 1.º de la Ley de Procedimiento Administrativo y 9.º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que atribuye a aquélla el conocimiento de las pretensiones y litigios que se promuevan dentro de la rama social del Derecho.

QUINTO

Por lo que se refiere al primero de los criterios mencionados, un indicio importante de cuál pueda ser el ámbito propio de un procedimiento administrativo viene dado por los documentos que el interesado debe aportar con el escrito inicial del mismo, en cuanto ha de suponerse que la norma obliga a su aportación para facilitar el conocimiento de los elementos necesarios para decidir correctamente, por lo que, en principio, puede utilizarse como adecuado medio interpretativo el de que sobre dichos elementos ha de pronunciarse la autoridad competente para resolver el procedimiento.

Situados en esta perspectiva, apreciamos que el artículo 13 del Real Decreto 696/1980, de 14 de abril, enumera como primer documento a acompañar al expediente de regulación de empleo por causas económicas o tecnológicas la «relación de la totalidad de los trabajadores del Centro o Centros afectados por el expediente, con expresión del nombre y apellidos, fecha y lugar de nacimiento, especialidad y grupo profesional, fecha de ingreso en la Empresa, sueldo mensual y si ostenta la condición de representante legal de los trabajadores», en congruencia este último inciso con el precepto contenido en el artículo 51.9 del Estatuto de los Trabajadores, según el cual dichos representantes tendrán prioridad de permanencia en la Empresa, en los supuestos de extinción de las relaciones laborales por causas tecnológicas o económicas y fuerza mayor.

Examinada aquella norma, apreciamos que, si bien alguna de las circunstancias requeridas en la relación pueden afectar al tema de la indemnización, sin embargo, la mayoría de ellas se refieren a quienes deban ser despedidos o suspendidos en su relación laboral, como es, desde luego, el caso indicado de los representantes legales, pero también claramente los de especialidad y grupo profesional, al ser esta una cuestión directamente implicada con la viabilidad económica o tecnológica de la Empresa, sobre la cual indudablemente ha de pronunciarse la Administración y que supone un examen de los puestos concretos de trabajo que sea necesario amortizar, suspender en su prestación o reconvertir, lo que concluye en la determinación de los concretos trabajadores que hayan de ser afectados por la regulación.

SEXTO

Si, conforme al texto normativo que comentamos, forma parte del material instructorio del expediente las circunstancias precisas para hacer dicha determinación, aplicando las reglas jurisprudenciales antes reseñadas y concretamente las desarrolladas en torno al órgano competente para fijar las indemnizaciones a los trabajadores, entendemos que aquella determinación habrá de hacerse por la autoridad administrativa que deba resolver el expediente, salvo que alguna norma disponga otra cosa, como en su día hizo el legislador expresamente respecto a las indemnizaciones, al llamar a su fijación a la Magistratura de Trabajo en caso de disconformidad de las partes interesadas.

No hizo lo propio, sin embargo, respecto al eventual litigio individualizado de los trabajadores en cuanto a su inclusión o exclusión en la relación de afectados. Es más, ya el propio Estatuto de los Trabajadores previno expresamente que éstos pudieran constituirse como interesados en la totalidad del expediente, pareciendo con ello indicar que también las cuestiones individuales que con relación a cada uno pudieran derivarse de aquél habrían de ser solventados en el mismo."

Es importante tener en cuenta que esta Sentencia se pronuncia exclusivamente a los solos efectos de determinar si compete a la autoridad administrativa o a la jurisdicción laboral pronunciarse sobre los trabajadores a los que han de afectar las medidas de regulación de empleo.

QUINTO

La Sentencia de 12 de Febrero de 2.003 (Rec.Cas.9510/97 ) a la que hace mención el Tribunal " a quo" para fundarse en la misma, señala que matiza y modifica en parte las conclusiones contenidas en dicha sentencia del Tribunal de Conflictos y así dice:

"Entrando por tanto en la consideración de los argumentos alegados en este primer apartado, no está de más recordar que la cuestión de la impugnación de las resoluciones de la autoridad administrativa laboral en materia de regulación de empleo constituye uno de los puntos más conflictivos en el ámbito de la concurrencia de competencias administrativa y laboral (Sentencias de esta Sala de 25 de enero de 1.999, 12 de junio de 2.000, 3 de enero de 2.001 y 16 de mayo de 2.002 ), habiendo pasado por distintas conclusiones, tanto propiciadas por los dispares criterios mantenidos por los Tribunales de lo Social y de lo Contencioso, como por las soluciones, no siempre coincidentes, propiciadas por el la Sala de Conflictos Competenciales regulada por el artículo 42 de la L.O.P.J.

Así ocurre que, en un primer momento, se atribuyó al orden contencioso-administrativo la resolución de este tipo de cuestiones, partiendo de la idea de que carecería de sentido el distinguir, atribuyendo en unos casos a dicha jurisdicción y en otros a la laboral, que correspondería el tema a la primera si la resolución incluyese el nombre de los afectados, mientras que la segunda entendería de él cuando no se les mencionase individualmente, limitándose a fijar el número total de los mismos y los criterios de afectación. Se sostuvo entonces (y así lo decidió la Sala de Conflictos precisamente en la Sentencia de 26 de diciembre de 1.988, mencionada en la sentencia que es objeto de recurso) que era conveniente "extender la intervención administrativa a la relación nominal de trabajadores afectados por la regulación de empleo, puesto que el planteamiento de quienes deben de ser incluidos o no en la relación, no solamente repercute en los intereses del resto de los trabajadores, sino que además puede implicar un reexamen de las causas económicas o tecnológicas que hayan dado lugar a autorizar la regulación, internándose así o rozando el motivo sustancial de la intervención administrativa".

No obstante, la doctrina de esta Sala ha evolucionado en los últimos años, matizando y modificando en parte estas conclusiones, lo que también ha ocurrido a través de los pronunciamientos de la Sala IV de este Tribunal Supremo (12 y 15 de julio, 5 de octubre de 1.999 ) que, rectificando en lo menester determinadas resoluciones de los Tribunales Superiores de Justicia, vienen a coincidir con el nuevo criterio que se expresa en nuestras últimas resoluciones de 4 de febrero, 26 de abril y 22 de mayo de 2.002, y que constituye la doctrina que ha de estimarse aplicable al tema, al menos en tanto no entre en vigor la rectificación operada en el artículo 3º de la Ley del Procedimiento Laboral por la Disposición Adicional de la Ley de 13 de julio de 1.998, aplazada a su vez por la Ley 50/98.

La tesis que ha venido a prevalecer parte de la idea de que la autorización administrativa no extingue "per se" los contratos laborales, sino que se limita a autorizar al empresario a hacerlo por sí mismo mediante un ulterior acto de carácter ejecutivo, otorgando, por tanto, una especie de habilitación que remueve el obstáculo legal existente al ejercicio libre del poder organizativo del empresario. Por otra parte, la autorización administrativa no tiene por qué contener una relación nominativa de los trabajadores afectados por la extinción, sino únicamente de los criterios aprobados para adoptar la determinación correspondiente. Si la Administración se limita a homologar el acuerdo extintivo pactado y sus criterios de afectación individual, sin integrar en tal resolución la determinación de las personas que deban ser incluidas en la extinción de la relación laboral, bien por su designación nominal, bien por referencia a una condición, cualidad o circunstancia que prácticamente equivalga a esa determinación, únicamente cabrá impugnar la resolución de aprobación del expediente por la vía contencioso-administrativa, bien sea alegando la vulneración de los requisitos formales a seguir en la tramitación del mismo, la falta de legitimación negociadora de las partes firmantes del acuerdo, o la falta de las razones tecnológicas, económicas, organizativas o de producción que sirvan de justificación al despido colectivo.

Por el contrario, corresponderá a la Jurisdicción Social el entender de las impugnaciones contra los actos de ejecución por despido de personas concretas que la resolución administrativa no autorizó, limitándose a dar por bueno el de un número determinado -generalmente expresado a través de una cifra máxima- de trabajadores, a seleccionar por la misma empresa de acuerdo con los objetivos marcados en el expediente y ajustándose a los criterios de afectación establecidos. La correcta o incorrecta aplicación de esos criterios y objetivos es responsabilidad del empresario promotor del expediente de regulación, y en todo caso ha de ser impugnada ante los Tribunales del orden social.

CUARTO

La resolución de la autoridad laboral que es objeto de este procedimiento únicamente ha sido impugnada por los actuales recurrentes en solicitud de que se reconozca su derecho prioritario a permanecer en los puestos de trabajo que venían desempeñando, pese a que la misma se limitaba a aprobar el convenio paccionado que autorizaba a la empresa "Fesa Fertilizantes, S.A." a extinguir hasta 435 contratos laborales, sin mayores precisiones, cumpliendo así lo preceptuado en el artículo 51.5 del Estatuto de los Trabajadores. Basan sus alegaciones los demandantes en los motivos citados en el apartado 3º del primer fundamento jurídico de esta resolución, cuando lo cierto es que ninguno de ellos implica la pretensión de anulación de la aprobación del expediente administrativo por alguna de las causas que atribuyen la competencia a la Jurisdicción Contenciosa, según la doctrina que ha quedado expuesta."

Queda por tanto de manifiesto que no se resuelve tampoco en esta Sentencia una cuestión relativa a la procedencia o no de responsabilidad patrimonial, sino que se analiza las posibles competencias para conocer de las impugnaciones de las resoluciones de la autoridad administrativa laboral en materia de regulación de empleo, sin perjuicio de que la doctrina en ella contenida haya de ser tenida en cuenta para valorar la naturaleza de la resolución administrativa autorizando el ERE en cuanto la califica de mera habilitación que remueve el obstáculo legal existente al ejercicio libre del poder organizativo del empresario.

SEXTO

Esta Sala en reiteradas sentencias se ha pronunciado sobre los expedientes de regulación de empleo. Por todas citaremos la Sentencia de 21 de Abril de 2.005 (Rec. 222/2001 ) que se remite a la de 23 de Junio de 2.003 (Rec.9984/97) donde se hace referencia al carácter y extensión de la intervención administrativa en dichos expedientes, incluso con anterioridad a la reforma introducida en el Estatuto de los Trabajadores por la Ley 11/94 señalando:

"La intervención administrativa en los expedientes de regulación de empleo o despidos colectivos tiene por objeto evitar que los despidos colectivos se produzcan sin un mecanismo de control previo en defensa de los intereses generales que pueden resultar afectados. Entre ellos, desde luego, los intereses de los trabajadores considerados en su globalidad, pero también la competitividad empresarial, costes económicos de los procesos de reestructuración o ajuste de plantilla. Se establece, de esta forma, la sujeción de los poderes empresariales de disposición sobre el término de los contratos a la existencia de causas justificativas previstas legalmente, sin que la limitación administrativa instrumental en que consiste la necesaria autorización pueda desligarse de su condición causal, en los términos previstos en la norma que reconoce a la Administración la correspondiente potestad de intervención, conectada, además, con las exigencias de la economía general.

Por consiguiente, la actividad que la Administración desenvuelve, al otorgar o denegar la autorización pedida no es otra que la confrontación de la solicitud empresarial con las causas legales que permiten al empresario adoptar los despidos. Ello con independencia de la complejidad material o técnica de esa confrontación y de las dificultades que supone la valoración que la Administración debe hacer de la concurrencia de las causas legales atendiendo a los fines previstos por el legislador. Y con independencia, asimismo, de los posibles intereses enfrentados de los trabajadores en la tramitación del procedimiento administrativo.

La concurrencia efectiva de las causas legales de los despidos colectivos y su adecuación a los objetivos señalados por el legislador se sujeta a un procedimiento de verificación por las Administraciones de carácter reglado, sin que éstas dispongan de facultades discrecionales que les permitan oponerse a los despido ni tampoco arbitrar o solucionar conflictos entre intereses de los empresarios y trabajadores al margen de las previsiones causales de los despidos colectivos establecidas por el legislador.

QUINTO

La Sala Cuarta de este Alto Tribunal (Cfr. STS de 14 de junio de 1996 ) ha señalado como elementos integrantes del supuesto de despido por motivos económicos descrito en el art. 51.1 ET : la concurrencia de una causa o factor desencadenante que incide de manera desfavorable en la rentabilidad de la empresa ("situación económica negativa") o en la eficiencia de la misma (carencia o necesidad de "una más adecuada organización de los recursos"); la carga de la prueba que recae sobre el empresario de los problemas de rentabilidad de la empresa; y la conexión de funcionalidad o instrumentalidad entre las extinciones de contratos de trabajo y la superación de la situación desfavorable acreditada. Y la doctrina de esta Sala considera causal el despido colectivo de que se trata, exigiendo que la situación sobrevenida sea objetiva, real, suficiente y actual. Ello supone que la causa alegada tenga una permanencia y entidad suficiente para incidir negativamente en el resultado económico o en la producción y que la consecuente crisis no obedezca a la mera conveniencia de la empresa y menos que sea la actuación deliberada de ésta la que la desencadene o la provoque. Y así, la autorización por la autoridad laboral de la extinción de las relaciones laborales se condiciona a una doble exigencia: la concurrencia de la causa económica o productiva que constituya un hecho no previsto ni buscado intencionadamente por el empresario, y que la medida propuesta de despido colectivo sirva instrumentalmente a superar o atenuar dicha crisis económica o de productividad; lo que, por otra parte beneficia también a los trabajadores en la medida en que repercuta en la viabilidad o continuidad de la actividad empresarial. En este sentido se pronunciaría, por cierto, la Ley 11/1994, de 19 de mayo, que da nueva redacción al artículo 51 LET, precisando que se entenderá que concurren las causas a las que se refiere el presente artículo cuando la adopción de las medidas propuestas contribuya, si las aducidas son económicas, a superar la situación económica negativa de la empresa. Y esta innovación legislativa ha sido interpretada por la jurisprudencia de la Sala de lo Social de este Alto Tribunal, así como por la doctrina de esta Sala (Cfr. STS de 8 de febrero de 2992) en el sentido de que es suficiente con justificar, además, de la situación económica negativa de la empresa, la idoneidad del despido colectivo para contribuir a superarla, sin que tal despido se convierta en alternativa última a un determinado esfuerzo inversor, como medida prioritaria o previa, que la norma aplicada no exige.

Esta orientación jurisprudencial se adelanta así a los principios de la citada Ley 11/1994, en cuya exposición de motivos se expresa, entre otros conceptos, que "el marco económico en el que las empresas españolas desarrollan su actividad en la actualidad presenta notables diferencias con respecto a las existentes en 1980, año de entrada en vigor del Estatuto de los Trabajadores, y éste es un factor que, sin duda, debe pesar a la hora de decidir sobre la procedencia de cambios normativos", lo que origina "la necesidad de adoptar medidas en todos los terrenos de la acción política, lo que incluye, lógicamente, también el ámbito laboral". Cuando la necesidad de extinción tiene carácter colectivo y se encuentra basada en crisis de funcionamiento de la actividad empresarial, en ella confluyen elementos de trascendental importancia, vinculados tanto a derechos individuales como a las posibilidades de supervivencia de la empresa. Por ello se mantiene el sistema de intervención administrativa en los despidos colectivos, pero se flexibiliza tal intervención, en el sentido de considerar bastante la proporcionalidad de la adopción de la medida de extinción colectiva de relaciones laborales; esto es, cuando resulta idónea al fin de superar la situación de crisis y hacer viable la continuidad de la empresa (Cfr. STS 26 de mayo de 2003 ).

Por consiguiente, ha de concluirse, en cuanto a la naturaleza de los expedientes de regulación de empleo, que se trata de un mecanismo de control causal atribuido a la Administración, sin perjuicio de la eventual revisión jurisdiccional, de naturaleza reglada encaminado a evidenciar si realmente concurre o no alguna causa legal a la que se supedita la procedencia del despido colectivo, sin que la Administración pueda arbitrar en conflictos suscitados en el seno de la empresa, al margen de la constatación de dicha causa legal, o hacer cumplir eventuales obligaciones asumidas en virtud de acuerdos o pactos entre la empresa y los trabajadores. O, dicho en otros términos, las obligaciones derivadas de dichos acuerdos pueden hacerse cumplir por los cauces legales correspondientes, y su incumplimiento generar la oportuna responsabilidad, pero no pueden servir de base para denegar la autorización prevista en el artículo 51 LET y Real Decreto 696/1980, de 14 de abril, si se aprecia la concurrencia de una causa legal a la que se anuda la procedencia de la regulación de empleo."

SEPTIMO

Las recurrentes consideran que en la medida que la resolución de la autoridad laboral se dictó antes de que entrara en vigor la reforma del Estatuto de los Trabajadores hecha por la Ley 11/94, la Administración estaba obligada a examinar con rigor tal y como dice la Sentencia de este Tribunal Supremo de 8 de Febrero de 2.002 los requisitos que permitían el despido colectivo, examen que no se habría realizado en forma en el caso contemplado, como se deduciría de la declaración de nulidad de pleno derecho de la autorización administrativa para extinguir relaciones laborales y por tanto surgiría la obligación de indemnizar, al concurrir los requisitos definidores de la responsabilidad patrimonial.

Nada hay que objetar a que con anterioridad a la Ley 11/94 se imponía un mayor rigor a la actuación de la Administración, pero tal y como se ha transcrito, la Sentencia de 23 de Junio de 1.999 declaró la nulidad de pleno derecho de la autorización otorgada por la Dirección General de Trabajo a NICAS para la extinción de relaciones laborales al entender que se había incumplido con la exigencia del art. 51.5 del Estatuto de los Trabajadores en cuanto a la presentación de la documentación exigible, pues no podía considerarse apta a los efectos legalmente exigidos, la presentación de la Memoria del grupo económico FESA, al ser NICAS una empresa individual que gira en el tráfico con su propia personalidad, analizando el Tribunal sentenciador en la forma antes expuesta, cuestiones jurídicas relativas a las concentraciones de empresas.

La Sala de instancia niega la responsabilidad patrimonial por dos razones. Por un lado entiende que la anulación de la resolución autorizatoria a la vista de la naturaleza que otorga a esta, no puede considerarse determinante de la existencia de una actuación de la Administración causante de un daño que las reclamantes no tengan el deber de soportar, y más cuando la anulación de la decisión administrativa se hizo en función de la distinta valoración de la causa económica del despido colectivo, en atención al grupo económico a que estaba adscrita la empresa. Por otro lado en el fundamento jurídico séptimo argumenta por qué no serían indemnizables los distintos conceptos económicos por los que se reclamaba indemnización.

Esta Sala entre otras en su antes citada Sentencia de 21 de Abril de 2.005 (Rec.Cas. 222/2001 ), al examinar una reclamación de responsabilidad patrimonial por anulación de acuerdos de la Administración laboral en las tramitaciones de ERE, aun cuando en aquel supuesto se analizaba la resolución de un acuerdo de la administración laboral no concediendo la necesaria autorización y remitiéndose a lo dicho por sentencia de esta Sala de 16 de Septiembre de 1.999 y a la consideración de que la anulación sin más de tales actos no comporta obligación de indemnizar, ha señalado que para declarar la responsabilidad patrimonial es necesario distinguir aquellos supuestos en que la anulación de la resolución de la Administración laboral se debe a un diferente interpretación de una norma jurídica en un asunto complejo, de aquellos otros en que habría habido un error o deficiente valoración de datos objetivos. Solo en este último supuesto habría obligación de indemnizar, siempre que concurriesen todos los requisitos exigibles para la configuración de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

OCTAVO

De la doctrina jurisprudencial antes citada resulta evidente que procede la desestimación del primer motivo de recurso y consiguientemente también del segundo en cuanto no cabe apreciar la concurrencia de los requisitos definidores de la responsabilidad patrimonial y por tanto no procede la fijación de indemnización, cuestión que se plantea en el segundo motivo de recurso, en que se alega vulneración de los arts. 139, 141 y 142 de la Ley 30/92.

En efecto, no cabe aceptar que los concretos años cuya indemnización solicita la recurrente, recogidos por la Sentencia de instancia en su segundo fundamento jurídico con distinción entre los daños efectivamente producidos y los que la recurrente denomina daños "infieri", hayan traído su causa directa y eficaz en la anulación que se acordó judicialmente de la autorización de la Administración laboral dada a la empresa para extinguir las relaciones laborales hasta un máximo de 266 trabajadores de la plantilla en 1.993, por cuanto esa anulación no fue por un incumplimiento de la Administración de examinar datos objetivos, sino por una controversia jurídica.

La recurrente entiende que al haberse anulado la referida autorización en 1.999, se vió obligada a readmitir a los trabajadores, cuyas relaciones laborales había extinguido, al margen de los acuerdos en conciliación a que hubiera llegado con los mismos con posterioridad y por ello reclamaba como gastos reales los gastos de defensa jurídica y acondicionamiento de locales para reanudar la actividad; indemnizaciones; finiquitos e indemnizaciones por traslado; nóminas y seguros sociales del personal reincorporado y avales bancarios. Como daños "in fieri" las cantidades reclamadas por la Tesorería General de la Seguridad Social en concepto de cuotas y recargos.

Con independencia de otras consideraciones sobre los acuerdos a que llegó la empresa con los trabajadores que debieron reincoporarse, lo cierto es que los referidos y específicos conceptos por los que se reclama no pueden imputarse a la anulación de la autorización en su día otorgada y ello por cuanto tal y como se ha expuesto, la jurisprudencia de esta Sala, aun con refencia a la normativa anterior a la reforma introducida por el Estatuto de los Trabajadores por la Ley 11/94, considera la autorización de la Autoridad laboral en los EREs como una especie de habilitación que remueve el obstáculo legal existente al ejercicio libre del poder organizativo del empresario (Ss. de 12 de Febrero de 2.003) o lo que es lo mismo la autorización es sólo la confrontación de la solicitud empresarial con las causas legales que permiten al empresaria adoptar los despidos (Ss de 23 de Junio de 2.003). En definitiva y como dice la primera de esta Sentencias "la autorización administrativa no extingue per se las relaciones laborales".

Es pues, el ejercicio libre del poder organizativo del empresario el que decide la extinción de los contratos laborales. Por ello en nuestra Sentencia de 21 de Abril de 2.005 hemos dicho que sólo procedería la responsabilidad patrimonial, si concurrieran todos los requisitos necesarios al efecto cuando la Administración hubiese concedido la autorización sin comprobar errores de carácter objetivo en la solicitud del empresario pero no cuando la autorización es anulada por consideraciones jurídicas, como ocurrió en el caso de autos en que el órgano jurisdiccional realizó una consideración jurídica distinta a la de la Administración, sobre cuestión de tal relevancia como la relativa a la concentración de empresas y a la individualización que era exigible respecto a la situación de la empresa NICAS, tal y como explicita la antes transcrita Sentencia de esta Sala de 23 de Junio de 1.999."

CUARTO

La argumentación contenida en dicha sentencia, rechazando las pretensiones de la empresa resulta plenamente aplicable al caso de autos y obliga a la desestimación de ambos motivos de recurso, por los argumentos ampliamente estudiados en aquella.

En efecto, decimos en la misma que como se ha expuesto, la jurisprudencia de esta Sala, aun con referencia a la normativa anterior a la reforma introducida por el Estatuto de los Trabajadores por la Ley 11/94, considera la autorización de la Autoridad laboral en los ERES como una especie de habilitación que remueve el obstáculo legal existente al ejercicio libre del poder organizativo del empresario, o lo que es lo mismo la autorización es sólo la confrontación de la solicitud empresarial con las causas legales que permiten al empresario adoptar los despidos. En definitiva la autorización administrativa no extingue "per se" las relaciones laborales.

Como también decimos en la Sentencia, es el ejercicio libre del poder organizativo del empresario el que decide la extinción de los contratos laborales. Por ello en la Sentencia de 21 de Abril de 2.005 hemos dicho que sólo procedería la responsabilidad patrimonial, si concurrieran todos los requisitos necesarios al efecto cuando la Administración hubiese concedido la autorización sin comprobar errores de carácter objetivo en la solicitud del empresario pero no cuando la autorización es anulada por consideraciones jurídicas, como ocurrió en el caso de autos en que el órgano jurisdiccional realizó una consideración jurídica distinta a la de la Administración, sobre cuestión de tal relevancia como la relativa a la concentración de empresas y a la individualización que era exigible respecto a la situación de la empresa NICAS, tal y como explicita la Sentencia de esta Sala de 23 de Junio de 1.999.

Ha de concluirse, pues, que no cabe apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración porque con independencia de las incidencias posteriores que sufrieron los contratos de trabajo y a los que también nos referimos en la Sentencia de 4 de Octubre de 2.007, lo cierto es que no cabe apreciar la vulneración del art. 51.2, 4, 5 y 6 del Estatuto de los Trabajadores que se postulaba en el primer motivo de recurso, a la vista de la naturaleza y alcance que ha de darse a la autorización de la Autoridad laboral en los ERES y por tanto no pudiendo imputarse a la Administración los perjuicios reclamados, debe concluirse igualmente con la desestimación del segundo motivo, al no concurrir los requisitos que permitirían apreciar su responsabilidad patrimonial.

QUINTO

La desestimación del recurso de casación interpuesto determina, en aplicación del art. 139 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de una condena en costas a los recurrentes, fijándose en mil quinientos euros (1.500 €) la cantidad máxima a repercutir por dicho concepto por lo que a honorarios de letrado de cada una de las contrapartes se refiere.

FALLAMOS

No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de D. Jose Daniel y otros contra Sentencia dictada el 5 de Mayo de 2.004 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, con condena en costas a los recurrentes con la limitación establecida en el fundamento jurídico quinto.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia en el día de la fecha por la Excma.Sra.Ponente Dña.Margarita Robles Fernández, estando la Sala reunida en audiencia pública, de lo que como Secretario, certifico.

3 sentencias
  • SAP Guipúzcoa 390/2013, 23 de Diciembre de 2013
    • España
    • 23 Diciembre 2013
    ...de las operaciones o actividades que la tal sociedad había de desarrollar ". Y en términos similares se pronuncia la sentencia del T.S. de 12 de septiembre de 2008 . QUINTO Expuesto lo anterior reseñará que las discrepancias que se suscitan entre los litigantes se refieren a la interpretaci......
  • STSJ Castilla y León 1907/2012, 9 de Noviembre de 2012
    • España
    • 9 Noviembre 2012
    ...de la autorización de extinción de contratos de trabajo, por expediente de regulación de empleo, cabe significar la STS de 12 de septiembre de 2008, recurso 7002/04, que con cita de las SSTS de 4 de octubre de 2007, 21 de abril de 2005 y 12 de febrero y 23 de junio de 2003, señala lo siguie......
  • STSJ Comunidad Valenciana 116/2023, 27 de Marzo de 2023
    • España
    • Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, sala Contencioso Administrativo
    • 27 Marzo 2023
    ...expresas, produciendo efectos desde la fecha en que se dicten salvo que dispongan otra cosa. Por estas razones la sentencia del T.S. de 12-9-2008, recurso 7002/2004 no reconoce dentro de la responsabilidad patrimonial el derecho a los salarios de tramitación con la siguiente argumentación: ......

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR