Incidencia práctica de nueva Ley en instrumentos de planeamiento y equidistribución en los períodos gral y transitorio
| Autor | Enrique Porto Rey |
| Cargo | Doctor Arquitecto |
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INTRODUCCION
1.1. LA UNIDAD LEGISLATIVA DEL REGIMEN DEL SUELO Y DE LA ORDENACION URBANA EN LA LEY DEL SUELO DE 1956
Hasta la promulgación de la LS56 (Ref.), el régimen jurídico de la propiedad del suelo, en España, era el que se derivaba del Código Civil. La titularidad del suelo conllevaba el derecho a usarlo libremente sin otras limitaciones que las expresamente establecidas por las leyes (Ref.).
La ordenación urbana de las ciudades, hecha de manera sistematizada mediante planes urbanísticos, se limitaba a las grandes poblaciones para las que se dictaban leyes o normas específicas al respecto. En el resto de España se seguían normas generales urbanísticas, sanitarias y de policía.
La LS56 estableció el régimen jurídico de la propiedad del suelo para toda España y unificó el procedimiento para conseguir la ordenación urbana a través de un sistema de planeamiento omnicomprensivo, integral y jerarquizado compuesto por distintas figuras de planes, según la escala de su intervención en el territorio, todas ellas relacionadas entre sí, pero con competencias sustantivas propias y específicas y con ámbitos territoriales concretos y predeterminados para cada una de ellas.
A partir de la LS56 el derecho de la propiedad del suelo se ve limitado en su contenido a lo que dispone la legislación urbanística de manera general y abstracta, y conforme a lo que determinan los planes de ordenación (a los que remitía la LS56) en cada caso particular y concreto, y sujeto, en su ejercicio, al cumplimiento de los deberes específicos que la Ley y los planes urbanísticos imponen a su titular.
Tras la LS56, el ejercicio de derecho a edificar (que era el primero y mas importante de los contenidos de la propiedad del suelo) pasó a ser una atribución expresa del plan urbanístico, atribución que éste hacía en consideración a los intereses públicos generales, inherentes a la ordenación del espacio resultante de la territorialización de las actividades económicas y cuya adquisición efectiva por el titular del suelo, se subordinaba al cumplimiento de los deberes esenciales de contribuir a los gastos de urbanización y a edificar en la forma y plazo que el plan estableciese.
1.2. LA TECNICA DE LA CLASIFICACION DEL SUELO PARA ESTABLECER LOS DISTINTOS REGIMENES JURIDICOS DE LA PROPIEDAD
La técnica introducida por la LS56 y seguida desde entonces para regular el régimen jurídico de la propiedad del suelo consiste en clasificar todos y cada uno de los terrenos de cada municipio en función de su naturaleza, estado físico y destino general e imputar para cada clase de suelo su régimen jurídico correspondiente, de tal manera que, desde entonces, existen en España tantos regímenes jurídicos de la propiedad del suelo como clases de suelo (cada uno de ellos con diversas subclases, categorías o especialidades), que con diferentes denominaciones, según las épocas, se limitan a:
- El suelo urbano, en todas las Leyes del Suelo habidas hasta ahora.
- El suelo urbanizable, denominado suelo de reserva urbana en la LS56, urbanizable o apto para urbanizar en la LS76, y en la LS92, y urbanizable en el RD-L 5/96, en la Ley 7/97 y en la LS98.
- El suelo no urbanizable (denominado rústico en la LS56), en las LS76, LS92 y LS98.
- El suelo de los sistemas generales no clasificados en alguna de las anteriores, en las LS76 y LS92.
La necesidad de la clasificación formal del suelo de cada municipio para establecer el régimen jurídico de la propiedad se introdujo desde la LS56, como una determinación más del planeamiento general sin que realmente guarde relación con la ordenación urbana, por lo que constituye un contenido impropio del planeamiento general, pero tal hecho lo convierte así en un complemento indispensable de la Ley del Suelo para la aplicación concreta en cada territorio municipal del régimen jurídico de la propiedad del suelo establecido en la Ley con carácter general y de manera abstracta e inespacial, para cada clase de suelo. Una simple clasificación del suelo no ordena urbanísticamente el territorio municipal, pero sí le imprime un cierto orden jurídico que guarda relación con lo urbano, de ahí que el régimen jurídico de la propiedad del suelo y de la ordenación urbana en las LS56 y LS76, han sido regulados a la par por la misma Ley y entreveradas sus determinaciones.
A partir de la Constitución Española de 1978, y después de que todas las Comunidades Autónomas hubieran asumido en sus Estatutos, las competencias sobre ordenación del territorio y urbanismo, la Ley 8/90, estableció un nuevo régimen jurídico de la propiedad del suelo, valoraciones y expropiaciones, también basado e imbricado sobre la ordenación urbana y el planeamiento establecido y regulado por la LS76, produciendo un Texto Refundido en el año 1992 en el que a los preceptos que hacían referencia a la ordenación urbana y al planeamiento les otorgaba carácter supletorio (de manera incompetente por lo argumentado en la STC), de aplicación tan sólo en ausencia de legislación urbanística autonómica.
1.3. LA CARENCIA DE COMPETENCIAS ESTATALES EN MATERIAS DE PLANEAMIENTO Y GESTION URBANISTICA
La STC distingue entre la competencia estatal para establecer el régimen jurídico básico de la propiedad del suelo que asegure la igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional (artículo 149.1.1 CE) y el régimen jurídico del urbanismo en el que se incluye el planeamiento y su ejecución, de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas (artículo 148.1.3.º CE).
Sin embargo, el voto particular del Magistrado del Tribunal Constitucional, Jiménez de Parga, disiente al sostener que es artificiosa la distinción entre el régimen de la propiedad, cuyas condiciones básicas de ejercicio son competencia estatal, y la legislación del urbanismo, cuya competencia es autonómica. «Ha de reconocerse que el urbanismo es la propiedad con vocación urbana en acción o, si se quiere, el cauce de transformación de esa propiedad en un nuevo producto: el solar edificable» (Ref.).
Pese a ello, y según la STC, la regulación del planeamiento urbanístico y su gestión o ejecución, como instituciones urbanísticas caen fuera de la esfera competencial del Estado, por lo que, la LS98, no incide en los aspectos propios del planeamiento y gestión urbanística, aunque se basa en él para concretar los deberes y derechos básicos de los propietarios de suelo establecidos de manera general y abstracta por la LS98, a modo de condiciones básicas garantes de la igualdad esencial en el contenido y en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo en todo el territorio nacional.
Quizá, al estar entreverado el régimen jurídico de la propiedad del suelo con el urbanismo y, al utilizar la Ley al planeamiento como complemento indispensable, de alguna forma, la LS98, pese a su generalidad y abstracción, se vió forzada a partir del supuesto de que la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas va a continuar con el tradicional sistema de planeamiento y va a conseguir la ordenación urbana yendo de lo general a lo particular y va a perpetuar con el proceso articulado lineal y jerarquizado de planes generales municipales de ámbito territorial completo, desarrollados con planes sectoriales o de ámbito territorial parcial, y que estos instrumentos van a seguir definiendo una estructura compuesta por sistemas generales y locales, sectores o ámbitos de desarrollo correspondientes, etc., lo cual de alguna forma en el futuro puede exigir armonizaciones y equiparaciones si la legislación urbanística cambiase el ya tradicional sistema de planeamiento o el procedimiento de ejecución que lo lleva a efecto.
1.4. LA LS98 CAMBIA EL MODELO DE DERECHO DE PROPIEDAD DEL SUELO IMPERANTE EN LA LS92
Para la introducción del tema es conveniente recordar que la LS92 establecía un régimen estatutario de la propiedad del suelo que disociaba la propiedad del suelo del derecho a su utilización con fines urbanísticos. Resultaba un modelo con carácter restrictivo respecto al tradicional derecho de propiedad y a su contenido esencial. Entendía que los derechos o facultades urbanísticas no estaban subordinadas a la titularidad dominical. Que los derechos a urbanizar, al aprovechamiento, a edificar y a la edificación no formaban parte del contenido del derecho de propiedad del suelo, «convirtiendo el derecho de propiedad urbana en el grado límite de una concesión administrativa» (Ref.).
La LS98 cambia el modelo de propiedad del suelo de forma que las facultades citadas se consideran parte del contenido esencial de la propiedad. Lo que ahora se condiciona, al cumplimiento de los deberes urbanísticos, no son los derechos o facultades sino su ejercicio. En este sentido GALLEGO ANABITARTE (Ref.):
3.... el Proyecto de Ley del Gobierno, ha roto, a nuestro juicio, con esa concepción estatutaria de la propiedad al clasificar el suelo... 4. Independientemente de la futura aplicación, tanto por la legislación autonómica como por la Administración competente para su ejecución -cuestión ésta que es un futurible, no propio del análisis jurídico-, hay que afirmar que el planteamiento teórico del Proyecto de Ley supone poner punto final a la disociación entre la propiedad del suelo y el derecho a edificar, concepción criticada en las páginas anteriores.
Y PERALES MADUEÑO (Ref.):
El artículo 2 retorna el texto de los artículos 61 de la LS56 y 76 de la LS76 y reintegra al derecho de propiedad las llamadas facultades urbanísticas, como son el derecho a urbanizar y a edificar.
Consecuencia inmediata de ello es que en la LS92 se hablaba de aprovechamientos susceptibles de apropiación por los propietarios de suelo, porque la Administración se los concedía paulatinamente conforme iban cumpliendo, con una serie de deberes. La LS98, habla de cesiones de suelo, porque son los propietarios de suelo los que ceden el suelo y su aprovechamiento inherente a la Administración conforme van adquiriendo las facultades del ejercicio de su transformación. Las facultades son...
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