Los sistemas españoles de gestión de los residuos de envases a la luz de las experiencias Alemana y Francesa
| Autor | Rubén Serrano Lozano |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 281-297 |
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Ya conocemos las consecuencias que la base jurídica de la Directiva 94/62/CE conlleva para los Estados miembros en la configuración de sus sistemas nacionales de gestión de residuos de envases, así como en la fijación de los objetivos de reciclado y valorización a alcanzar en sus territorios. Además, hemos analizado en el capítulo anterior, cuáles han sido las consecuencias en los sistemas Alemán y Francés (en menor medida en el sistema austriaco). Interesa ahora conocer cuáles son o pueden ser, estas consecuencias en los sistemas españoles de gestión de residuos de envases y, asimismo, las previsibles consecuencias que puede acarrear la peculiar fijación de los objetivos de reciclado y valorización de residuos de envases llevada a cabo en el Programa Nacional de residuos de Envases y Envases Usados integrado en el Plan Nacional de residuos Urbanos.
Debe tenerse en cuenta que vamos a movernos en el ámbito de lo hipotético, por cuanto, a diferencia de lo acontecido en los casos Alemán, Francés y austriaco, Page 282 donde se han producido Decisiones de la Comisión y alguna Sentencia de prejudicialidad del TJCE, en el caso español no existe ningún pronunciamiento de las instituciones comunitarias. Por ello, se trata de vaticinar, partiendo de lo sucedido principalmente en los casos Alemán y Francés, aplicando el método deductivo, qué es lo que el centro de gravedad de la Directiva 94/62/CE, concretamente la aplicación de su artículo 7 como expresión máxima en este aspecto, puede acarrear a la actual configuración de los sistemas españoles de gestión de residuos de envases. Asimismo, procede realizar una reflexión en torno a la suerte que pueden correr los objetivos de reciclado y valorización de residuos de envases fijados en el Plan Nacional de residuos Urbanos insertado en el Plan Nacional de residuos Urbanos, en cuanto, por un lado superan los contemplados en el originario artículo 6.1.a) y b) de la Directiva 94/62/CE y, por otro, no respetan los establecidos en el artículo 5, letras a) y b) de la Ley 11/1997 de envases y residuos de envases.
El funcionamiento del SDDR ha quedado suficientemente descrito en el capítulo tercero, por lo que nos remitimos a lo allí expuesto. Ahora bien, en cuanto a los posibles efectos que el artículo 7 de la Directiva 94/62/CE puede tener sobre el mismo585, vamos a centrarnos en el aspecto que, a la luz del modelo Francés, se ha revelado como más problemático desde el punto de vista de la obstaculización de la libre circulación de mercancías. Nos referimos a la obligación de identificar los envases puestos en el mercado acogidos a este sistema para distinguirlos de aquellos que lo hagan acogidos a algún SIG. Dicha obligación se contempla en el artículo 6.4 de la Ley 11/1997, en virtud del cual "los envases a los que sea de aplicación lo establecido en este artículo deberán distinguirse de aquellos otros envases acogidos a alguno de los sistemas integrados de gestión de residuos de envases y envases usados regulados en la sección 2ª, a cuyo efecto el Ministerio de Medio Ambiente aprobará la leyenda o el símbolo con el que deberán identificarse obligatoriamente en todo el territorio nacional".
Recuérdese que en el modelo Francés, se planteó al TJCE una cuestión prejudicial en el asunto Laguillaumie atinente a la validez del artículo 10 del Decreto Lalonde por cuanto podía constituir una reglamentación técnica que no había sido notificada a la Comisión, con los efectos previstos en la Sentencia del TJCE en el asunto Cía Security Internacional. Como hemos expuesto, ninguna de las cuestiones Page 283 prejudiciales planteadas en aquel asunto fueron respondidas, pues se dictó un Auto de inadmisión afirmando que la petición no reunía los requisitos exigidos. No obstante, puede destacarse que el fundamento de la cuestión suscitada (en torno al artículo 10 del Decreto Francés de residuos de envases) era que la Sentencia del TJCE de 20 de marzo de 1997, en el asunto Bic Benelux, había reconocido que "la obligación de colocar determinados distintivos sobre productos sujetos a un impuesto que los grava a causa de los daños ecológicos que se estima que ocasionan (...) constituye una especificación técnica a efectos de la directiva 83/189, y que la norma nacional que la instituye es un reglamento técnico a efectos de la citada Directiva" (F.J. 26 y fallo).
En nuestro ordenamiento, el debate puede plantearse, al igual que en el caso Francés, en torno a si la obligación de identificación de los envases acogidos al SDDR establecida por el artículo 6.4 de la LRE586 constituye o no una reglamentación técnica en el sentido de la Directiva 83/189/CEE.
A nuestro juicio, a sabiendas de que será el órgano jurisdiccional nacional quien deba pronunciarse sobre este aspecto si llega a plantearse la cuestión, entendemos que, a tenor del pronunciamiento del TJCE en el asunto Bic Benelux, hay suficientes elementos de juicio para considerar que esta obligación de identificación, de adherir dicho símbolo, es una reglamentación técnica que debía de haberse notificado a la Comisión antes de su aprobación, conforme a lo dispuesto en la Directiva 83/189/CEE. Además, como dicha notificación, con arreglo a la Directiva citada no ha tenido lugar587, podría resultar inaplicable frente a los particulares, conforme ha declarado la STJCE en el asunto Cía Security International.
A nuestro juicio, merece destacarse que en nuestro país vecino las autoridades han sabido detectar un previsible obstáculo a la libre circulación de mercancías (libre circulación de envases y productos envasados) provocada por la obligación de identificación de los envases (productos envasados) acogidos al sistema de depósito y han corregido la situación por medio del Decreto 99/1169 que, por un lado suprimió dicha obligación y, por otro fue notificado a la Comisión en el marco de la Directiva 83/189. Por ello, nosotros sostenemos que, por las razones apuntadas, sería conveniente que desapareciera la obligación de identificación de los envases/productos envasados acogidos al SDDR y que se enmendara la situación de la misma forma que lo ha hecho Francia. Page 284
A pesar de lo expuesto, no podemos sino reconocer y mostrar nuestra perplejidad por el hecho de que no hemos visto en el mercado un solo producto que lleve adherido el logotipo identificador establecido por la orden de 27 de abril de 1998 para identificar a los productos que se pongan en el mercado a través de este sistema. O bien no existen productos acogidos a este sistema, o bien se incumple dicha obligación, incumplimiento que sería constitutivo de un infracción muy grave (art. 19.1 LRE588) y podría ser sancionado como tal (art. 20 LRE).
Por último, hay que señalar que este panorama no ha sufrido alteración tras el Real Decreto 252/2006, de 3 de marzo, por el que se revisan los objetivos de reciclado y valorización establecidos en la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases y por el que se modifica el Reglamento para su ejecución, aprobado por el Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, lo que no podía ser de otra manera dado que se trata de una cuestión que requiere modificación mediante norma con rango de ley, ya que dicha obligación viene establecida en el artículo 6.4 de la LRE.
En relación a los SIGs, cuyo sistema de funcionamiento ya expusimos en el Capítulo tercero al que nos remitimos, vamos a centrarnos ahora, tal como hemos hecho con el SDDR, en las posibles consecuencias que el artículo 7 de la Directiva 94/62/CE (como una de las máximas expresiones del centro de gravedad de la misma) puede desencadenar. Se trata de analizar en qué medida los SIGs autorizados en España respetan la libre circulación de mercancías por no suponer un obstáculo al comercio, y la libre competencia, por no distorsionar la misma.
En España, ninguno de los sistemas integrados de gestión de residuos de envases y envases usados autorizados (ECoEmBES, ECoViDrio, SIGRE y SIGFITO), ha acudido a la Comisión solicitando declaración negativa o en su caso de exención de acuerdos restrictivos con arreglo al Reglamento nº 17 del Consejo Page 285 de 6 de febrero de 1962 (modificado por el reglamento 1216/1999. DoCE L 148, de 15.06.1999, y derogado por el reglamento 1/2003), a fin de determinar si dichos sistemas resultan compatibles con el mercado común porque no restringen o falsean el juego de la competencia dentro del mercado común, ni obstaculizan el comercio. Quizá ello no sea necesario por cuanto, prima facie, su configuración parece respetuosa con las reglas de la libre competencia y parece no obstaculizar el comercio. Sin embargo, a nuestro juicio sí podría ser conveniente dado que una Decisión de la Comisión como la 2001/663/CE formulada en el caso Francés, confiere al SIG garantías frente a terceros ante posibles litigios suscitados en torno a un eventual abuso de posición dominante que restrinja la competencia, u otras prácticas restrictivas de la misma. Esta garantía se debe a que el SIG en cuestión, acusado de tales prácticas, podría invocar en su defensa la existencia de una Decisión de la Comisión que indicase lo contrario. Asimismo, desde la perspectiva contraria, proporciona seguridad jurídica a los terceros interesados, puesto que en el caso de adoptarse una Decisión de la Comisión (negativa o de exención) sobre la base de unos compromisos adoptados por el SIG de que se trate, ante un eventual...
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