A l'entorn de l'agermanament entre Califòrnia i Catalunya

Durant la primera quinzena d'octubre varen visitar Catalunya un grup de parlamentaris de l'Estat de Califòrnia, amb motiu de la commemoració del bicentenari de la mort de l'explorador i primer governador de Califòrnia, el balaguerí Gaspar de Portolà.

El passat mes de maig el Cos Legislatiu de Califòrnia (el Senat conjuntament amb l'Assemblea) va aprovar una Resolució i va estendre «als ciutadans de Catalunya una invitació per agermanar-se amb Califòrnia, a fi de promoure intercanvis artístics, acadèmics i culturals i de fer que l'amistat i la relació entre els californians i els ciutadans de Catalunya siguin més inesborrables i duradores».

El Parlament de Catalunya, segons informaven els diaris,¹ aprovarà una Resolució d'agermanament entre Califòrnia i Catalunya. Aquesta hipotètica Resolució suposa un element més en la discussió sobre els límits de l'autonomia, pel que fa a l'acció exterior de les Comunitats Autònomes, dins de l'actual marc constitucional.

Pretenem amb el present treball de qüestionar-nos si l'adopció d'una Resolució, pel Parlament, d'agermanar Catalunya amb Califòrnia vulnera o no els límits que la Constitució estableix en matèria de relacions internacionals, o, dit d'una altra manera, si un acte d'agermanament entre una Comunitat Autònoma i un Estat estranger ha de considerar-se inclòs dins del concepte de relacions internacionals. Òbviament, la constitucionalitat o inconstitucionalitat de la Resolució d'agermanament, que, si escau, adopti el Parlament, vindrà donada pels termes concrets de la Resolució. Avancem, no obstant això, algunes idees.

El concepte d'agermanament té uns límits imprecisos. Això vol dir que pot qualificar-se d'agermanament des de la signatura, per dues o més parts, d'un comunicat que palesa la voluntat d'agermanar-se, que amaga, sota el concepte formal d'agermanament, un conjunt de veritables pactes dels quals se'n derivin obligacions jurídiques, i que, per tant, tinguin una naturalesa jurídica que sigui, en realitat, la d'un contracte, conveni o tractat. Convindrem, a efectes del present treball, que els agermanaments són només els del primer tipus i sobre aquests cenyirem el nostre estudi, deixant-ne fora el segon tipus d'agermanaments, que amaguen, sota aquesta forma, veritablesPage 198 negocis jurídics. Per estudiar aquest segon tipus d'agermanaments s'haurà d'analitzar, en cada cas, la naturalesa del negoci jurídic de què es tracti (conveni, tractat, etc).

Convindrem a diferenciar els agermanaments dels convenis o tractats en què els primers són una mera declaració d'intencions, mentre que dels segons en resulten uns compromisos concrets que impliquen determinades responsabilitats. La diferència és que els convents porten implícita la característica d'exigibilitat d'una conducta determinada. Per tant no són d'aplicació als agermanaments, entesos com a meres declaracions d'intencions, les prescripcions constitucionals i estatutàries relatives a la participació en l'elaboració i a l'aplicació dels tractats 0 convenis internacionals (arts. 93 a 96 de la Constitució i art. 27.3, 4 i 5 de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya i disposicions concordants).

Els agermanaments, així delimitats, consisteixen en una declaració conjunta de voluntat d'agermanar-se, que formulen dues o més parts, que únicament comporta deures genèrics, sense que, en conseqüència, porti aparellada una instrumentació concreta dels principis generals que es recullen en la declaració de voluntat ni generi efectes jurídics directes, sinó que es mou en el marc de ta mera declaració d'intencions. Els agermanaments, així entesos, no pretenen cap tipus d'acord específic sinó una voluntat de remarcar les característiques que més apropen els pobles que s'agermanen, per tal de fer més intensos els vincles entre ells.²

Cal indicar també que els agermanaments solen formalitzar-se solemnement, mitjançant la signatura d'un document conjunt que conté una declaració de voluntat, en els termes que hem esmentat.

La Constitució, en el seu article 149.1.3, indica que l'Estat té competència exclusiva sobre la «matèria» de relacions internacionals. La doctrina més autoritzada és especialment crítica amb la configuració constitucional de les «relacions internacionals» i de la reserva exclusiva que en fa per a l'Estat.

Seguint les tesis del professor Antonio Remiro Brotons³ considerem que és unPage 199 error entendre que les «relacions internacionals» són una «matèria» com ho poden ser la defensa, l'agricultura o l'ordenació del territori. Les relacions internacionals són un altre àmbit, més ampli que l'àmbit interior. Avui és, en la configuració constitucional de l'Estat de les Autonomies, en moltes matèries gairebé impossible, a més d'incongruent, d'establirambprecisióels límits de l'accióinrerior i exterior, dediscernironcomença ion acaba el límit de la «internacionalitat». Cada matèria té, generalment, un vessant interior i un altre d'exterior i ambdós vessants estan estretament interrelacionars.

En aquest mateix sentit Santiago Munoz Machado⁴ després d'insistir en les tesis de Remiro Brotons indica que la configuració constitucional de la reserva exclusiva per a l'Estat de les relacions internacionals no és congruent amb l'organització compe-tencial que configura la Constitució, ja que «la acrividad exterior del Estado tiene, (...), la misma amplitud pràctica que la actividad interna en cuanto que muy pocos asuntos de la política y de la administración interna quedan fuera del àmbito de la actividad exterior».

La doctrina és contrària al fet que quan en un àmbit d'activitat hi concorri un element d'estrangeria, això impliqui que aquell àmbit passi a ser competència exclusiva de l'Estar,⁵ ja que pot suposar una alteració de les regles constitucionals de repartiment de competències.⁶ Efectivament, no pot considerar-se congruent amb et sistema constitucional de repartiment de competències que cada vegada que en un àmbit d'activitat hi concorri un element d'estrangeria s'ha d'entendre que aquell àmbit passa a ser competència exclusiva de l'Estat, per aplicació de l'article 149.1.3 de la Constitució, ja que una interpretació literalista implicaria la modificació del sistema de distribució competencial que fan la Constitució i els Estatuts d'Autonomia, atès que buidaria notablement de contingut les competències de les Comunitats Autònomes. En aquest mateix sentit es pronuncia el Consell Consultiu de la Generalitat en el seu Dictamen 50.⁷

La doctrina italiana ens ofereix unes construccions teòriques que ens faciliten una interpretació oberta de la reserva exclusiva de les relacions internacionals per l'Estat. A Itàlia, inicialment, ni la Corte Costituzionale ni el Ministeri d'Afers Estrangers reconeixien a les Regions cap competència exterior, que reservaven en exclusiva a l'Estat. En contra d'aquest criteri es va manifestar la doctrina, que té en aquest camp, com a capdavanters C. Morbiducci,⁸ R. Sapienza, i especialment Paolo Caret-Page 200ti.⁹ Amb posterioritat tant la Corte Costituzionale com el Ministeri d'Afers Estrangers varen anar flexibilitzant el seu criteri inicial. La doctrina italiana diferencia clarament el concepte de relacions inrernacionals d'allò que en denomina activitats de «relleu internacional». Seguint les construccions teòriques de la doctrina italiana, indica Carlos Fernàndez de Casadevante Romaní¹⁰ que les Regions italianes poden portar a terme activitats de relleu internacional sempre que no concloguin tractats internacionals i que siguin sobre matèries de competències que tinguin atribuïdes.

La doctrina propugna delimitar el concepte de relacions internacionals, per deixar-ne fora tot el que no ho sigui estrictament. Caretti¹¹ considera el tractat internacional com «l'acte prototípic de la categoria relacions internacionals». Remiro Bro-tons¹² remarca com a manifestacions més típiques de les relacions internacionals, entre d'altres, les següents: els nomenaments diplomàtics; l'elaboració, conclusió, suspensió i terminació de tractats; la declaració de guerra i concertació de la pau; et desplegament i utilització de la força militar més enllà de les fronteres, etc. En aquesta mateixa línia de delimitar el concepte de relacions internacionals s'ha pronunciat també el Consell Consultiu de la Generalitat¹³ en les poques ocasions que ha hagut de manifestar-se sobre el tema: entén, el Consell, que les relacions internacionals han de limitar-se a les relacions jurídiques que impliquin un compromís entre dos Estats i que per delimitar els àmbits competencials entre l'Estat i les Comunitats Autònomes s'ha d'analitzar cas per cas, estenent la competència autonòmica fins al límit del nucli essencial de les competències exclusives de l'Estat.

El professor Antonio Remiro Brotons¹⁴ configura les facultats d'acció exterior dePage 201 les Comunicacs Autònomes en termes anàlegs amb els que la doctrina italiana inicialment, i la Corte Costituzionale i el Ministeri d'Afers Estrangers posteriorment, conformen les facultats exteriors de les Regions italianes. És a dir, les Comunitats Autònomes no disposen del «treaty making power» i, òbviament, no poden comprometre la responsabilitat internacional de l'Estat. Per altra part, com a subjectes de Dret privat poden actuar com qualsevol altre subjecte en un Estat estranger.

Des d'una perspectiva municipal ens trobem que, en la pràctica, diversos municipis de l'Estat espanyol s'han agermanat amb altres municipis d'altres Estats, sense que això s'hagi vist, per part del Govern central, com un acte d'intromissió il·legítima en les seves competències exclusives en matèria de relacions internacionals. Així, i a títol merament indicatiu, s'han agermanat, entre d'altres, municipis com l'Hospitalet de Llobregat, Girona, Molins de Rei, Sabadell, Santa Coloma de Gramener, Matadepera, Sant Antoni de Vilamajor, etc. La premsa, periòdicament, informa d'agermanaments entre ciutats i, fins i tot, d'actes que es qualifiquen a si mateixos de «convenis».

Els ajuntaments, doncs, tenen consciència de formalitzar determinats actes que qualifiquen de «convenis» amb altres ajuntaments de l'estranger, que efectivament no es limiten a ser meres declaracions d'inrencions, sinó que contenen clàusules vincu-lants. Aquests «convenis» donen lloc a donacions de material sanitari, de diners, o en altres casos, a l'elaboració de projectes tècnics, a l'assessorament tècnic, etc. Donarem alguns detalls de tres d'aquests «convenis», a títol d'exemple: l'Ajuntament de Barcelona té signat un «conveni» de cooperació amb la ciutat de Mèxic d'assessorament tècnico-urbanístic per a la reconstrucció d'un barri afectat per terratrèmols i per a la renovació d'habitatges populars.¹⁵ L'Ajuntament de l'Hospitalet de Llobregat es va agermanar amb Managua. L'acte es va formalitzar mitjançant la signatura d'un protó- V col. Posteriorment, i com a conseqüència d'aquest agermanament, l'Ajuntament de f l'Hospitalet es va compometre a fer un projecte tècnic d'enllumenat de la ciutat de " Managua, i a enviar-hi algun tècnic municipal i una determinada quantitat de mate- 'ï rial per a la realització d'aquest projecte. L'Ajuntament de Molins de Rei es va ager- j manar, el passat 3 de maig de 1985, amb el municipi de Chinandega (Nicaragua), i . amb ocasió de la formalització de l'agermanament els representants de l'Ajuntament de Molins de Rei varen fer entrega de dos mil cinc-cents vint-i-sis dòlars en concepte d'ajut als representats nicaragüencs. A més a més, l'Ajuntament de Molins de Rei està elaborant tres projectes tècnics per ajudar el seu municipi germà. Són diversos els municipis espanyols que tenen signats «convenis de cooperació» amb altres municipisPage 202 de l'estranger i es tracta d'una pràctica molt estesa en Dret comparat. Ens trobem, doncs, davant d'una situació de fet, ja consolidada. Ets límits entre aquests «convenis» i les simples declaracions d'intencions són molt difícils d'estabür, així com el règim jurídic a aplicar en el cas d'un eventual incompliment de les obligacions que es contenen en aquest tipus de «convenis». Sembla clar, però, que els ajuntaments amb la signatura de «convenis» d'aquesta mena no poden comprometre la responsabilitat de l'Estat.

Sembla raonable pensar que si els ajuntaments, com a representants dels ciutadans del seu municipi, tenen aquestes facultats «internacionals» no pot negar-se a les Comunitats Autònomes, que gaudeixen d'autonomia tant política com administrativa, com a mínim, les mateixes facultats que les dels municipis en aquest àmbit «internacional».

El Govern central ha tingut una posició ambivalent en relació amb els convenis, o instruments de menor entitat, subscrits per Comunitats Autònomes amb regions o Estats federats de l'estranger.

Per una part el Govern de l'Estat ha plantejat recursos d'inconstitucionalitat o, si s'escau, conflictes de competències davant el Tribunal Constitucional, per invasió de les seves competències exclusives en matèria de relacions internacionals contra diverses lleis o disposicions de les Comunitats Autònomes catalana, basca i gallega, etc. Així el Govern central va impugnar davant el Tribunal Constitucional un «Comuni-cado de Colaboración»¹⁶ entre la Xunta de Galícia i la Direcció General de Medi Ambient de Dinamarca malgrat un informe de l'Assessoria jurídica Internacional del Ministeri d'Afers Estrangers, de 20 de novembre de 1984, que diu: «el llamado "Comunicado de Colaboración", en los términos lirerales en que està planteado, no implicaciones obligaciones contractuales inmediatas». Remarcarem també l'existència d'un altre informe favorable a la interposició det recurs, de la Secretaria General Tècnica del Ministeri d'Afers Estrangers, que es permet parlar del «tufo tercermundista (...) que parece traslucirse en el comunicado». La representació del Govern central en el seu escrit de demanda manté tesis oposades als criteris doctrinals imperants. Sobre aquest conflicte de competències no s'ha dictat encara sentència. Aquesta mateixa filosofia política és la que es conté en les al·legacions fetes per la representació de l'Estat en el conflicte de competències, sobre el qual ja s'ha dictat sentència, relatiu a Normes d'Acrivitats i Representacions Esportives Internacionals.¹⁷

Page 203

D'alcra banda i contradictòriament amb aquestes impugnacions, la Comunitat Autònoma de Madrid, a títol d'exemple, té vigent amb el Quebec el «Protocolo relativo al desarrollo de un centro cardiovascular en la Ciudad Sanitària Provincial «Francisco Franco» de Madrid en colaboración con el Instituto de Cardiologia de Montreal» i també el «Acuerdo sobre la ampliación de los vínculos amistosos entre la región de Moscú y la Comunidad Autònoma de Madrid».¹⁸ Ambdós instruments considerem que van més enllà de les meres declaracions d'intencions, i que han de considerar-se com a autèntics convenis dels quals es desprenen vincles obligacionals. Curiosament no es té notícia que cap d'aquests convenis hagi estat impugnat, per una hipotètica vulneració de les competències reservades a l'Estat en matèria de relacions internacionals.

El Govern de l'Estat sembla molt lluny, atesa la seva concepció de les relacions internacionals i de les tesis defensades en els recursos d'inconstitucionalitat i en els conflictes de competències plantejats, de fer ús de l'article 150.2 de la Constitució que permet a l'Estat «transferir o delegar a les Comunitats Autònomes, mitjançant una llei orgànica, facultats corresponents a una matèria de titularitat estatal que per la seva naturalesa siguin susceptibles de transferència o de delegació». La doctrina assenyala aquesta via perquè l'Estat pugui, si és la seva voluntat política, conferir a les Comunitats Autònomes facultats en «matèria» de relacions internacionals.

El Tribunal Constitucional s'ha pronunciat, fins avui, en termes certament restrictius pel que fa referència a les possibilitats d'acció exterior de les Comunitats Autònomes. El Tribunal no es planteja en cap moment, recollint la situació plurina-cional i pluriregional de l'Estat espanyol, distingir entre les relacions internacionals i les activitats de telleu internacional,¹⁹ amb oblit de la pràctica que es va consolidant dia a dia dins de l'Estat espanyol (agermanament de ciutats amb municipis estrangers, convenis entre Comunitats Autònomes i Estats federats de l'estranger o regions estrangeres, etc). La doctrina fixada fins avui pel Tribunal Constitucional és escassa però significativa. Les sentències dictades fins avui són, contràriament al criteri doctrinal que s'ha detallat, restrictives per a les Comunitats Autònomes.

La Sentència dictada pel Tribunal Constitucional²⁰ en el conflicte de competèn-Page 204cies sobre la creació de l'Institut Gallec de Batxillerat a Distància, en la part que ens interessa, en el seu Fonament jurídic V, declara que la creació o habilitació de centres col·laboradors o habilitats de batxillerat o educació fora d'Espanya «requeriria una relación entre la Comunidad Gallega y un Poder Publico extranjero, lo que vulneraria de manera abierta la competència exclusiva del Estado en matèria de relaciones in-ternacionales...», i en el seu veredicte: «Que la titularidad de la competència, en cuanto suponga actuación de poderes públicos en el extranjero, corresponde al Estado...», recollint així la tesi sustentada per la representació del Govern de l'Estat. La Sentència tanca la porta a tota actuació de poders públics, com a tals, diferents del de l'Estat a l'estranger. Aquesta Sentència té, no obstant això, una suggerent interpretació a contrario: poden efectuar-se totes aquelles actuacions que no es facin com a poder públic. Entenem que és en aquesta línia en què ha d'interpretar-se, entre d'altres activitats, la creació de diversos ens amb personalitat jurídica pròpia, dels quals forma part, en ei cas de Catalunya, la Generalitat, així com el Consorci de Promoció Turística de Catalunya,²¹ per facilitar, sense problemes institucionals, la promoció turística de Catalunya; o la concessió de subvencions²² per a la promoció de la llengua i la cultura catalanes a l'exterior.

En matèria de convenis entre Comunitats Autònomes tenim la Sentència dictada en relació amb el Conveni signat entre Catalunya i Múrcia. De la lectura de ia Sentència tenim a contrario quins són els límits que entén el Tribunal que són els d'un autèntic conveni, que diferencia d'una declaració d'intencions. La Sentència²³ declara la nul·litat del conveni signat entre el President de la Generalitat i el President del Consell Regional de Múrcia, perquè entén que es tracta d'un autèntic conveni, és a dir, que conté clàusules de compliment obligat i perquè no s'ha seguit el procediment adequat. El Tribunal Constitucional indica que no té la consideració de conveni allò que sigui meres declaracions conjuntes d'intencions o propòsits sense contingut vinculant.

El Parlament de Catalunya, tant en aquesta com en l'anterior legislatura, ha adoptat diverses resolucions i proposicions no de llei sobre qüestions internacionals, sense que s'hagi produït cap conflicte de competències al respecte. Les resolucions adoptades han estat les següents: la «Resolució sobre el Referèndum de l'Uruguai fet el proppassat dia 30 de novembre, adoptada per ia Comissió de Drets Humans del Parlament de Catalunya», aprovada el 5 de desembre de 1980; la «Resolució 40/1 del Parlament de Catalunya sobre la situació de Polònia», aprovada pel Ple del Parlament, en sessió tinguda el dia 16 de desembre de 1981; la «Resolució 113/1 delPage 205 Parlament de Catalunya sobre les persones catalanes o d'origen català «desaparegudes» a l'Argentina», aprovada per la Comissió de Drets Humans, en sessió tinguda el dia 21 de setembre de 1983 i Ja «Resolució 52/11 del Parlament de Catalunya sobre la discriminació racial a la República de Sud-Àfrica», aprovada per la Comissió de Justícia, Dret i Seguretat Ciutadana el dia 15 d'octubre de 1985.

De l'anàlisi de la doctrina del Tribunal Constitucional, se'n desprèn que les Comunitats Autònomes, directament entre si, poden agermanar-se (mera declaració d'intencions) en l'àmbi: intern espanyol. jPot entendre's que agermanar-se amb un Estat federat dels Estats Units conculca la competència exclusiva que la Constitució reserva a l'Estat en matèria de relacions internacionals? Tot depèn de la lectura que es faci del concepte de relacions internacionals. Si se'n feia una lectura antiautonomista i maximalista tindríem que qualsevol activitat d'una Comunitat Autònoma, com a tal, fora de l'Estat vulneraria la reserva exclusiva que té l'Estat en matèria de relacions internacionals. L'altra lectura consisteix a interpretar que els agermanaments, d'àmbic internacional, no queden inclosos en la reserva exclusiva que té l'Estat en matèria de relacions internacionals i que, per tant, no s'envaeixen les seves competències exclusives. Les relacions internacionals han de quedar delimitades en la seva concepció tradicional: la representació exterior de l'Estat, el reconeixement dels Estats estrangers, les declaracions de pau i de guerra, la signatura de tractats que vinculin l'Estat i les altres competències que directament atorga la Constitució a l'Estat. Aquesta lectura té, com hem detallat, el suport de la doctrina científica més autoritzada (Caretti, Brotons, etc), i el de la pràctica tant en Dret comparat, en Estats d'organització no centralitzada, com en agermanaments d'àmbit municipal.

La resolució del Senat i l'Assemblea de Califòrnia es mou en el marc de la mera declaració d'intencions sense que aquesta s'instrumenti de cap manera. La part dispositiva de la resolució és una invitació a agermanar-se «a fi de promoure intercanvis artístics, acadèmics i culturals [sense cap altra concreció] i a fi de fer que l'amistat i la relació entre els californians i els ciutadans de Catalunya siguin més inesborrables i duradores».

No es tracta, doncs, amb l'agermanament que s'ha proposat, de crear res a l'estranger, ni de negociar res amb ningú, ni d'instrumentar res fora de Catalunya; es tracta, només, de remarcar i subratllar els llaços comuns entre Catalunya i Califòrnia. No hi ha tampoc exercici d'un poder públic fora de Catalunya. L'agermanament, en els termes indicats, no té efectes jurídics directes, ni se'n desprenen vincles obligacio-nals, ni es fixa, en cap moment, com ni quan es portarà a terme la col·laboració.

En el supòsit del possible agermanament de Catalunya amb Califòrnia ens trobem que, prima facie, hi ha una concurrència de competències: la cultura (competència exclusiva de la Generalitat) i, a efectes merament dialèctics, les relacions internacionals (competència exclusiva de l'Estat). I per tant, ambdues instàncies poden interpretar que són competents i que estan legitimades per actuar. Aquesta col·lisió (o concurrència) s'ha de resoldre a favor de la competència que coincideixi amb el contingut essencial de l'actuació de què es tracti; és a dir, el contingut essencial de Tacte serà el criteri per establir la prevalença en el cas de competències concurrents, o, dit ambPage 206 paraules del Tribunal Constitucional, per determinar si una activitat és de la competència de l'Estat o de la respectiva Comunicat Autònoma s'ha d'analitzar a quina competència de les dues està vinculada més estretament. En no haver-hi un criteri hermenèutic general, s'ha d'aplicar un mètode casuístic, d'analitzar en quin camp s'exerceix la competència de què es tracti. Així, doncs, fins i tot acceptant, a efectes dialèctics, que un agermanament d'aquest tipus s'hagués d'entendre parcialment inclòs en el concepte de relacions internacionals, entenem que tampoc no es podria negar a les Comunitats Autònomes el dret a formalitzar aquesta mena d'actes.

Efectivament, no cal aprofundir gaire per palesar que un acte d'agermanament, en els termes que hem indicat, és un acte específicament de tipus cultural que pretén remarcar allò que apropa els pobles. D'altra banda, és clar que aquesc agermanament no poc considerar-se comprès dins el concepte de relacions internacionals ja que no suposa la firma de cap tractat ni de cap conveni, ni se'n desprenen compromisos exigibles internacionalment. Per tant, la naturalesa de l'acre estudiat és de tipus cultural, amb un element d'internacionalitat. Una interpretació sistemàtica de la Constitució ens indica que aquesta no pot atorgar competències en un article i reta-llar-les en uns articles més enilà, que no pot donar-se una competència en exclusiva i després retallar-la si té un element d'internacionalitat, per petic que sigui, jaqué això implicaria la pràctica anul·lació del sistema constitucional de distribució de competències. Les competències que el nostre sistema constitucional reparteix són, òbviament, perquè aquestes puguin ser exercides. Una interpretació literalista de l'article 149.1.3 de la Constitució pot suposar també el trencament del propi sistema constitucional, ja que aquest té com un dels seus fonaments el reconeixement de l'autonomia de les nacionalitats i regions que integren l'Escac (article 2 CE). Cai fer, doncs, novament, una interpretació sistemàtica de l'article de referència, delimitant perfectament el terme de relacions internacionals i respectant, a les Comunicats Autònomes, el dret a exercir plenament les competències que tinguin estatutàriament atribuïdes, encara que ocasionalment hi concorri un element d'internacionalitat. Així, doncs, ni els agermanaments ni d'altres activitacs de relleu internacional no estan compresos dins del concepte de relacions internacionals. La mera incidència o afecció en les relacions internacionals no implica cap vulneració de la distribució de competències que fa la Constitució.

La cultura és competència exclusiva de la Generalitat per imperatiu de l'article 9 de l'EAC. Sembla raonable que serà la Generalitat la més interessada promotora de la cultura Í la societat catalanes, tant a l'interior com a l'exterior de l'Estat, i que ha de ser la Generalitat qui fixi els criteris (periodicitat, intensitat, etc.) amb què s'ha de fer. Aquesta competència ha de poder ser exercida plenament, encara que hi hagi una incidència «internacional». No sembla congruent que sigui l'Estat l'encarregat de promoure específicament la cultura catalana a l'exterior.

El Tribunal Constitucional no ha fet, fins ara, cap mena de distinció dins del concepte de «relacions internacionals» del tipus que ha elaborat la doctrina italiana. La doctrina jurisprudencial fixada fins ara no admet l'actuació de poders públics, comPage 207 a tals, a l'estranger diferents del de l'Estat (la qual cosa pot interpretar-se a contrario en el sentit d'admetre l'actuació com a persona jurídico-privada). No obstant això, entenem, de conformitat amb el que preconitza la doctrina científica més autoritzada i amb la pràctica efectuada tant en Dret comparat com en l'àmbit municipal, que un acte d'agermanament, en els termes que hem indicat, no envaeix la competència exclusiva de l'Estat en matèria de relacions internacionals atès que la naturalesa d'aquest acte és de tipus cultural, amb una mera incidència en l'àmbit internacional, i que, per tant, no és ni inconstitucional ni antiestatutari. Es tracta d'un acte de relleu internacional, exclòs, per tant, del concepte de relacions internacionals.

Distingirem dins del concepte d'agermanament dues fases diferenciades: la primera consisteix en la declaració de voluntat que, si ho estima pertinent, adopti el Parlament. La segona fase és la formalització de l'agermanament, que consisteix normalment en la signatura solemne d'un document en què es conté la voluntat dels ens que s'agermanen. D'aquesta fase no se'n deriva cap compromís internacional, i l'acte de formalització no pot tenir la consideració de conveni internacional. És tractaria, com hem remarcat, d'una activitat de relleu internacional (una activitat cultural amb una nota d'estrangeria) feta per una Comunitat Autònoma amb competència exclusiva en matèria de cultura.

Una qüestió completament diferenciada i independent de l'acte d'agermanament i de la seva formalització és la instrumentació concreta, mitjançant pactes o convenis que es puguin signar posteriorment, emmarcats en l'agermanament ja formalitzat. Eis problemes de constitucionalitat podrien sorgir en aquest moment, en el supòsit que aquesta instrumentació es fes en forma contrària al que preveu la Constitució i l'Estatut d'Autonomia. No obstant això, volem remarcar que és un Principi General del Dret que no poden fer-se judicis d'intencions sinó que, en qualsevol cas, la vulneració de les competències ha de ser real i s'ha de plasmar en algun instrument concret (pacte, conveni, etc.) del qual se'n derivin obligacions, cosa que no és possible en un agermanament, en els termes amb què l'hem caracteritzat.

Barcelona, novembre de 1986

Redactades aquestes notes cl Parlament va aprovar el 12 de maig de 19H7 una proposició no de llei acceptant "...la invitació feta pel Cos Legislatiu de l'Estat de Califòrnia a agermanar-se amb Catalunya...". El contingut de la proposició no de llei constitueix una mera declaració d'intencions, en el sentit que ha estat detallat en el comentari anrerior. Fins aquesta data la formalització de l'agermanament no s'ha efectuat.

Barcelona, 15 de juny de 1987

-------------------------------------

[1] Vegeu El Periódico» de 8 d'octubre de 1986 i «Avui» de 9 d'octubre de 1986.

[2] José Maria del Corral Nogales: a «Aportación de los hermanamientos a la cooperación internacional». Boletin de Información III Seminaria de Iberoamerica de Maniripiei, Instituto de Estudiós de Administración Local, els defineix com: «un acuerdo librementiradoptado por dos n mas coleetividades de establecer entre ellas lazos de relación y amistad permanentes, en orden a un mejor conocimiento, entendímienro, intercarnbio de experiencias y cooperación muruas i els caracteritza com a relacions de caràcter permanent í periòdic, no plantejades exclusivament a nivell d'òrgans o autoritats oficials, sinó a nivell ciutadà, que canalitzen la participació activa de tots els membres de la col·lectivitat.

[3] Antonio Remiro Brotons en el seu treball - actividad extetior del Estado y las Comunidadcs Autónomas», a l'obra col·lectiva L·ludia spbrt la Cnnstituciiis Espanola de 1978. Ed. de M. Ramírez, Saragossa, 1979

[4] Vejica Santiago Munozt Machaix i Derecho Publico de las Comunidad Aminamal. Etl. Civitas. Madrid. 1982, Vot. I (pág.;. 475).

[5] Antonio Ellimiko Irotons a l'obra ju citada «La accividad exterior..." (pàg:, 361). es pregunta: -,'Quí ocurrira cuamlu una dimensión internacional apnrezca en un rcnglón de actividad. reservadti a ta competent in exclusiva de las Comunidades Autónomas? Tal como esta redactado, el articulo 149-1.3" supone que la competència pasarà a los órganos cenrrales tiel Estado. sin que a nivel constitucional se haya previsto participación alguna de los órganos de las Comuntdjdcs Autónomas. Esto naturalmente dista de ser satisfactorio.»

[6] Santiago Muñoz. Machado. II l'obra citada Derecho Público.... Vol. I, (pàg. 475), afirma: «La conferencia en matèria de relaciones internacbnales. en rendida en su màxima amplitud puede condicionar el juicicio de los podemos internos y en lo que a nosotras nos interesa incidir sobre las regtas constitucionales de distribución de competencias alreníndolas.»

[7] Veleu Dictamen 50, de 21 d'octubre de 1983, del Consell Consultiu de la Generalitat, Fonament [V, II] qual fou ponenr linric Argullol i Murjadas.

[8] C. Moruiducci a «Rapporti tra Stato e Regioni con riferimento alle attività di "ritievo iniernaziunale"», a ta revista »Le Regioni», Anno II, Dott. A. Giuflne Editors, Milano, I974(pàgs. 353 i ss.), alírma que no és correcte «valdré's de la reserva estatal relativa a les relacions internacionals fins i tot per a les activitats que presenten un mer relleu internacional», i afirma més endavant que «una interpretació i aplicació literal del sistema previst. (...), conduiria (...) u soluciuns d'un formalisme aberrant».

[9] Paolo Careïtti a Ordittamento Comentario e Autonomia Regionale. Dott. A. Giutïré liditore, Milxno, 1979: «Les "activitats de relleu internacional" deixen d'estar arbitràriament incorporades o la reserva en matèria de "relacions internacionals", per ser, al contrari, assimilades a les altres funcions, transferides o delegades a les Regions (de les quals no representen res més que un aspecte complementari) i per tant subjectes als criteris normals de repartiment de competències» (pàg. 354). «En la mesura en què aquestes últimes (les activitats de relleu internacional] no traspassin cl límit indicat [el del traccat internacional] aquelles no plantegen un problema d'invasió de competències estatals. D'aquí, l'implícit reconeixement de l'admissibilitat de les iniciatives regionals dirigides a establir fo que pressuposin) relacions directes amb Estats estrangers (...) o amb organitzacions internacionals, a condició que no es tradueixin en l'estipulació d'acords internacionals i que no impliquin apreciacions generals de [«lítica estrangera» (pàgs. 359 i 360).

[10] Vegeu Carlos Fernàndez dv. Casadevantf. Romani a «La Comunidad Autònoma del País Vasco y cl Dcrecho Internacional» en el llibre col·lectiu Prhuras JomuL·i dt Estudio dtl Eitaliilo dt Autonomia del País Vasco. Instituto Vasco de Estudiós de Administración Pública. Onati, 1983 (pàg. 1588).

[11] Paoto Caretti 3 l'obra citada Ordiriametito Comentarios... (pàg. 360).

[12] A. REMIRO Brotons a l'obra collectiva Comentario a las leyes política - Constitución española de 1976 Edersa, Madrid, 1985, Toma VII (pàg. 410).

[13] Dictamen núm. 5 I, de 22 de novembre de 1983, del Consell Consultiu de la Generalitat, Fonament IV. del qual fou ponent Eduard Vivancos i Comes. «4. La matèria "relacions internacionals" s'inscriu en aquell sector de l'Administració de l'Estat al qual correspon la realització de la política exterior del país; fonamentalment és una activitat desplegada per un Estat fora de Ics seves fronteres. Les relacions internacionals no coincideixen necessàriament amb les relacions amb l'estranger o amb els estrangers i han de limitar-se a les relacions jurídiques que impliqueu un compromís pera l'Estat espanyol (...) l'acotació de certes competències exigeix reconèixer que, més o menys intensament, tn toca tangencialment d'altres de diferent naturalesa i sobretot de diferent titularitat (.-, El conflicte és inevitable i entenem que l'única solució que no condueix a una tautologia és estimar que la competència autonòmica s'estén fins al límit del que pot considerar-se nucli essencial de les competències exclusives de l'Estat que hi són connexes, és a dir, els compromisos internacionals, el règim duaner, el control sanitari, el control de canvis, la convertibilitat, el mercat de divises, les subvencions especials, etc».

[14] A. Rilmieo Brotons v La acetín exterior del Esiads. Kd. Tecnos, 1984 (pàg. 235); «Una Comunidad Autònoma està. en primer lugar, facultada para llevar a cabo mas alta de las frontera del Hsrado cualquier actividad sobre moterias que son de su competència siempre y cuando no pretenda deducir de ello un estatuto jurídico internacional ni entrar en pnetos internacionalmente exigibles, escó es, compromisos de cuyo incumplimienco se derive una responsabilidad regida por d Derecho internacional publico. Así, el articulo 149.1.3" de la Constitución no puede ser un obstdculo para, por ejemplo, monrar una oficina de promoción turística, cultural o comercial o participar en ferias, muesrras o exposiciones, en los mismos términos en que comando con sus recursos, sin privilegios ni inmunidadcs y somedéndose a la ley local, puede hacerlo un consoreio de agencias de viaje, una institución cultural o una asociación de exportadores... -

[15] Vegeu et setmanari «El Món», núm. 220, d'11 de juliol de 1986, pàg. 4.

[16] Conflicte positiu de competències núm. 156/85 plantejat pel Govern de l'üstat en relació amb cl «Comunicado de Colaboración» subscrit el 2 de novembre de 1964, entre el Conseller d'Ordenació del Terrirori i Obres Públiques de ta Xunta de Galícia i la Direcció General de Medi Ambient de Dinamarca. La representació del Govern central en l'escrit de demanda [il-legs: «el articulo 14 y, de la Constitución declara que son competència exclusiva del Estado las relaciones internacianales, sin otras especificaciones, reservando puesa Estado la matèria íntegramenre, lo que tiene una gran trascendencia ya que t'l concepto de "relaciones inrernaeionales" no puede cenirse a una pura relación política interestatal sinó que comprende las múltiples actividades sociales, económicas, políticas y de tutela de Ics intereses de sus súbditos, personas físicis o jurídicas que cíenen los respectives Estados".

[17] STC 1/1986. de 10 de gener, en relació amb cl conflicte de competències promogut pel Consell Executiu de la Generalitat contra determinats articles del Reial Decret 2075/1982, de 9 de juliol, sobre Normes d'Activitats i Representacions Esportives Internaciunals. La representació de l'Estat al·lega que: Las relaciones internacionalcs no se defineti por un posible ambito material de su contenido, síno por la proyección exterior de la acción del Estado en cualesquiera macerins. Por ello, cualquíer matèria de competència exclusiva de las Comunidades Autónomas, una vez que aparecia inseria en el campo de los intereses y, por ello, de las relaciones exteriores, resultaria de exclusiva competència del Estado, ya que lo conmrio equivaldria a hacer inútil la competència prevista en el articulo 149-1.3 de la CE. El Estado sería competente solo para la actuactón exterior de sus propias competencias, y las Comunidades Autónomas lo serían también respecto de las suyas propias, conculcàndose el principio de la limitación tetritorial de las competencias autonómicas (articulo 25 de la EAC), ademàs del ya mencianado desconocimíento de la existència misma del articulo 149.1-3 de la CE.»

[18] Publicat en el Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid núm. 167, de 4 de juliol de 1986 (pàg. 3861), signat a Moscou, el 11 de setembre de 1985, pel Conseller de Treball, Indústria i Comerç de la Comunitat de Madrid.

[19] STC 44/1982, de 8 de juliol, Fonament jurídic IV: «... en la Constitución las "relaciones internacionales" fonnan parre de las materias reservadas a la competència exclusiva del Esrado sin limitación alguna...»

[20] STC 154/1985, de 12 de novembre, dictada en el conflicte positiu de competències promogut pel Govern de l'Estat enfront de l'article 2, incís segon, del Decret 120/1982, de 5 d'octubre, de la Xunta de Galícia, per ta qual es crea l'Institut Gallec de Batxillerat a Distància.

[21] Decret núm. 13/1986, de 16 de gener, de constitució del Consorci de Promoció Turística de Catalunya.

[22] Per exemple l'Ordre de 27 de juny de 1986, per la qual es convoca concurs públic per a lo concessió de subvencions sense finalitat de lucre per a l'organització d'activitats de promoció de la llengua i la cultura catalanes a l'exterior.

[23] STC 44/1986, de 17 d'abril. Fonament jurídic III: «Naturalmente que et cuadroconstitucional y estatuca-fio expuesto en el fundamento anterior es aplicable a los convenios; peto no se extiende a supuescos que no mcrczcan esa calificación jurídica, como pudieran ser declaraciones conjunras de intenciones, o propósitos sin contentdo vinculante, o la mera exposición de directríces o lineas de actuación.