Entes locales y deporte: el encaje de sus competencias en la dialéctica Estado-Comunidades Autónomas
| Autor | Javier M. Cuchi Denia |
| Cargo | Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Rovira i Virgili de Tarragona. Master en Derecho del Deporte |
| Páginas | 133-176 |
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La importancia adquirida en las últimas décadas por el deporte en sus diferentes vertientes es un incontestable elemento que a nadie escapa. Incluso los
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poderes públicos, tradicionalmente alejados hasta la mitad del siglo XX de este fenómeno social, comprendieron que su ordenación, además de ofrecer un marco de garantías más concreto que el establecido únicamente por entes privados, permitiría adquirir unas cuotas de poder un campo social en auge y, con ello, obtener unos réditos de prestigio tanto a nivel interno como internacional.
Esta opción no pasó desapercibida para los constituyentes de 1978 quienes introdujeron, por primera vez, una referencia al deporte en una constitución española consagrando la intervención pública sobre las actividades físico-deportivas. Esta carta de naturaleza ha abierto un vertiginoso proceso de producción normativo -un repaso a los diferentes boletines y diarios oficiales tanto estatales como comunitarios permitirá ratificar que esta afirmación no es nada hiperbólica- especialmente por el Estado y las Comunidades Autónomas, dialéctica que ha mantenido la atención de todos los focos, ya fuera dogmáticos o jurisprudenciales.
Esta tensión ha llevado a obviar, con destacadas excepciones2, el papel que las Entidades Locales en el campo de la regulación y promoción del deporte. Introducirnos en su alcance concreto excedería de las posibilidades del presente estudio que debe limitarse a examinar, analizar y explicitar como encajan estas corporaciones territoriales en un universo deportivo dominado por la tensión EstadoComunidades Autónomas y determinar cual es el marco primigénico de las principales tipologías de Entes Locales como son los municipios, las provincias y los entes supramunicipales como las comarcas y las islas en materia de deporte y a que controles o límites se deberán someter para ejecutar sus potestades.
Estos son los ejes principales de la exposición que se realizará a partir de las páginas subsiguientes.
La referencia al deporte en la legislación municipal no ha sido un hecho surgido tras el mandato constitucional del artículo 43.3 de la Constitución que nos recuerda que los poderes públicos fomentarán «la educación sanitaria, la educación física y el deporte». La Ley de Régimen Local, aprobada por el Decreto de 24 de junio de 19553, incluía en su artículo 101.1, como uno de los fi-
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nes de la actividad municipal la «educación física» (letra f), mientras que el artículo 103 de la misma norma disponía que en los núcleos urbanos superiores a 5.000 habitantes eran obligatorios los campos escolares de deportes (letra g).
Esta mención tuvo su traducción paralela en la legislación deportiva del régimen franquista en la Ley 77/1961, de 23 de diciembre, sobre Educación Física4. En concreto, su artículo 26 establecía planes provinciales integrados en un Plan Nacional a cargo de la Delegación Nacional de Educación Física y Deportes para que todas las ciudades tuvieran un conjunto polideportivo mínimo, previsión que permitía que los municipios pudieran solicitar créditos, anticipos y subvenciones (artículo 27). No obstante era el artículo 29 en el que se recogía un mandato más claro a favor del papel municipal, al perpetuar que los Municipios, conforme a los módulos que por Decreto se determinarían posterior-mente, aunque no se publicaron nunca, «vendrán obligados a construir instalaciones deportivas mínimas, según su censo de población», teniendo como ayuda para el cumplimiento de esta obligación su carácter de beneficiarios de los créditos, anticipos y subvenciones que otorgaban la Delegación Nacional y las Diputaciones Provinciales.
Ya en época constitucional, la Ley estatal 13/1980, de 31 de marzo, de la Cultura Física y el Deporte5elevó el abanico de posibilidades de competencias municipales en materia deportiva concretadas en su artículo 3.56, ordenación propia que, como veremos más adelante, no prosiguió su predecesora Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte7.
Como se puede apreciar, el vínculo entre la actividad municipal y el deporte no resulta una preocupación básica del legislador postconstitucional, aunque sí se puede afirmar que es, a partir de la Carta Magna de 1978, cuando se intenta
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delimitar su campo de actuación, especialmente por la legislación sectorial deportiva, como expondremos a continuación.
El pilar central del ordenamiento jurídico municipal está constituido por la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local8. Esta norma surge al amparo de la competencia estatal sobre las Administraciones Públicas establecida en el artículo 149.1.18 de la Constitución, prerrogativa que no es óbice para que, respetando dicha norma y en virtud de las opciones estatutarias previstas, las Comunidades Autónomas hayan legislado sobre este campo de la administración, estableciendo un marco que el Tribunal Constitucional ha definido como «bifronte»9, aunque ello no ha impedido las críticas doctrinales que han catalogado este sistema de distribución como más centralista que el instaurado en los Estados federales, especialmente en el plano normativo, debido a la regulación extensa de las bases que ha hecho la norma estatal dejando el espacio de la legislación autonómica muy restringido10.
La Ley de Bases hace una mención específica al deporte dentro de su corpus. En primer lugar, el apartado segundo del artículo 25, precepto que se puede catalogar como el «contenido mínimo» de competencias o facultades que puede tener un municipio y que consiste en «toda clases de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal», aunque, como recuerda el párrafo segundo de dicha disposición, estas competencias se ejercerán «en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas». En la letra m) del citado párrafo se considera que el municipio ejercerá competencias sobre «Actividades o instalaciones culturales y deportivas: ocupación del tiempo libre; turismo».
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Este redactado ha sido criticado por MONGE GIL para quien, es una redacción poco afortunada al establecer una disyunción entre las actividades deportivas y las instalaciones deportivas11. Aunque es indudable que hubiera sido más acertado la conjunción copulativa «y», por ampliar la capacidad competencial de los municipios, tampoco puede negarse que el establecimiento de una separación entre actividades, como puede ser la organización de carreras populares, y las instalaciones, cuyo ejemplo más típico es la construcción de un pabellón polideportivo, puede ser adecuado especialmente para determinados municipios de pequeña entidad debido a su número de población, donde puede ser más factible incluir unas competiciones populares dentro del programa de festejos municipales que afrontar la construcción de una infraestructura cuya amortización y gestión pueden sobrepasar las posibilidades municipales. Todo ello, reiterando que el carácter disyuntivo de la redacción implica que el municipio puede tener potestades sobre ambas face-tas deportivas.
La segunda mención directa se produce en el artículo 26 al relacionar una lista de servicios mínimos que deben prestar las Administraciones locales y que están clasificados según corresponda la obligación a todos los municipios, o con población superior a 5.000, 20.000 y 50.000 habitantes. En concreto, para los municipios con población superior a 20.000 habitantes se prevé «instalaciones deportivas de uso público».
Pese a alguna crítica doctrinal sobre la definición expresa por parte del legislador de los ámbitos materiales específicos en que puede producirse la actuación de una corporación local12, las Leyes municipales de ámbito autonómico han optado, como era lógico debido al carácter de básica de la normativa estatal, por adoptar el modelo estatal, incluyendo alguna diferencia puntual.
En Cataluña, cuyo nuevo Estatuto13ha incorporado en su artículo 84 como «competencias locales», y dentro de los términos que determinen las leyes, «la regulación y gestión de los equipamientos deportivos y de ocio y promoción de actividades», se ha optado por recoger en su Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña14y como competencia propia del municipio «las actividades y
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las instalaciones culturales y deportivas» (art. 66.3.n), siendo de advertir que aquí sí incluye la conjunción «y» de unión en actividades e instalaciones. Por su parte, el artículo 67.c) repite el modelo del artículo 26 de la Ley de Bases estatal para incorporar como servicio mínimo a las poblaciones superiores de 20.000 habitantes «las instalaciones deportivas», límite de población que la Ley del Deporte de Cataluña rebaja hasta los 5.000 habitantes (art. 39.2). En cambio, sí es novedad, la incorporación del deporte como una de las actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas (art. 71.b), lo que contrasta con el listado expuesto por la Ley de Bases al referirse su artículo 28 a esta actuación complementaria.
Estos parámetros tienen su similitud en otras comunidades, estableciendo concretamente la mención a este campo social, como Galicia15o Castilla-León16o limitándose a...
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