Energías renovables y eficiencia energética en el ámbito local: dispositivos de intervención al alcance de los entes locales
| Autor | Manuela Mora Ruiz |
| Cargo | Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo. Departamento de Derecho Público. Universidad de Huelva |
| Páginas | 1-25 |
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Las energías renovables y la eficiencia energética constituyen un ámbito material de difícil comprensión y estructuración, en lo que a su ordenación jurídica se refiere, porque en él confluyen consideraciones ambientales, ligadas estrechamente a las políticas de lucha contra el cambio climático, junto a consideraciones económicas vinculadas a las necesidades de abastecimiento energético de las sociedades: a nuestro juicio, estamos ante un sector de gran importancia desde la perspectiva del Derecho
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Administrativo, tanto por los instrumentos jurídicos que contribuyen a la ordenación del mismo como por la peculiar posición de las Administraciones en la aplicación de dicha ordenación, ya que han de tener muy presente la necesidad de equilibrio entre las exigencias ambientales y las económicas a las que antes nos referíamos.
Desde esta perspectiva, el presente Trabajo pretende poner de manifiesto la especificidad de la intervención administrativa en un sector tan peculiar como el de las energías renovables y la eficiencia energética cuando se desenvuelve en el nivel local, ya que el carácter global de las estrategias de lucha contra el cambio climático, junto con la trascendencia de las decisiones sobre política energética, parecen situarse en un nivel diferente al de las Administraciones Locales, lo que reduce en gran medida las posibilidades de participación de éstas en el ámbito que nos ocupa. A nuestro juicio, este es un planteamiento equívoco, que precisa, para su superación, la determinación del ámbito exacto que las Administraciones Locales pueden ocupar en la generalización del recurso a las energías renovables y en la puesta en marcha de políticas de ahorro y eficiencia energética, para poner de manifiesto la relevancia de los principios ordenadores de las relaciones interadministrativas, puesto que las fórmulas de intervención que se adopten en el ámbito local y las decisiones que se lleven a término trascienden este ámbito y contribuyen a concretar el régimen jurídico de estas energías y, en su caso, de la eficiencia energética.
En este sentido, el punto de partida de las afirmaciones anteriores se encuentra en la comprensión del principio de desarrollo sostenible, que corresponde a municipios y provincias puesto que la ciudad es, prima facie, "insostenible"2, para precisar, entonces, la concreción del aludido principio en este espacio físico:
Por un lado, está clara la implicación de las Entidades Locales en la tutela ambiental, al amparo tanto de la función pública del art. 45.2 CE como por las exigencias del principio de subsidiariedad de la acción pública, en el sentido de reconocer la idoneidad de la instancia descentralizada para la realización de un interés general tan fundamental
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como la tutela del medio ambiente3. Por otro lado, sin embargo, la realidad es bien diferente, y ello por la confluencia de diversos factores que, en definitiva, colocan en un plano secundario y limitado la acción local administrativa sobre el medio ambiente. Así, baste pensar en las mínimas consideraciones que el Borrador del Plan de Energías Renovables 2011-2020 dedica a los Entes Locales4; en las dificultades para participar en los procedimientos de elaboración de normas en función del "grupo normativo" del que se trate -y, por tanto, de la presión que ejercen grupos de poder de carácter privado-5; o en la dificultad técnica de las materias que se regulan en las normas ambientales, lo cual permite reconocer una cierta tendencia a que los niveles superiores con potestad normativa asuman el grueso de las regulaciones, desplazándose el eje de toma de decisiones hacia instancias superiores6.
En este escenario, como señala E. Alonso7, los Entes Locales deben poder incrementar el nivel de protección del bien jurídico que nos ocupa por la vía de diseñar su propia política ambiental de carácter local, y, en nuestra opinión, esta posibilidad viene de la mano de la noción de desarrollo sostenible, que permite reconocer un ámbito de actuación propio de estas entidades, legitimador de su intervención en materia de energías renovables y eficiencia energética. Para ello, el desarrollo sostenible ha de conceptualizarse, en primer término, conforme al concepto comunitario8de este
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principio, de forma que lo económico, lo ambiental y lo social quedan engarzados; y, por otra parte, ha de concretarse en dispositivos tan específicos como las llamadas Agendas Locales 21, consideradas como el marco a partir del cual los municipios, sobre todo, están en condiciones de diseñar una estrategia de "sostenibilidad integral"9, pues el principio que nos ocupa ha llegado a considerarse "Título habilitante"10a partir del cual las Administraciones Públicas han de concretar una determinada forma de actuación que les lleve a compatibilizar las aludidas exigencias de tutela ambiental con el crecimiento económico y el desarrollo social.
A nuestro juicio, lo anterior se concreta en el concepto jurídico de medio ambiente urbano sostenible, a partir del cual todas las Administraciones han de lograr los objetivos del art. 107 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible11, - relativo a los "fines comunes de las políticas públicas para un medio urbano sostenible"-, en cuya virtud los poderes públicos, de acuerdo con los principios de cohesión territorial y social, eficiencia energética y complejidad funcional, formularán y desarrollarán las políticas de su respectiva competencia al servicio de este medio ambiente urbano sostenible, lo que implica, entre otros aspectos, un entorno urbano en el que:
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Posibilitar el uso residencial en viviendas constitutivas de domicilio habitual en un contexto urbano seguro, salubre y adecuado, libre de ruidos y otras inmisiones contaminantes que excedan de los límites legalmente permitidos en cada momento y provisto del equipamiento, los servicios, los materiales y productos que eliminen
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o, en todo caso, minimicen, por aplicación de la mejor tecnología disponible en el mercado a precio razonable, las emisiones contaminantes, el consumo de agua, energía y la producción de residuos, y mejoren su gestión.
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Mejorar la calidad ambiental y la funcionalidad de las dotaciones, infraestructuras y espacios públicos al servicio de todos los ciudadanos.
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Fomentar unos servicios generales, incluidos los que aseguren el acceso universal a las nuevas tecnologías, más eficientes económica y ambientalmente en la gestión del agua, la energía y los residuos.
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Favorecer, por contar con las infraestructuras, dotaciones y servicios precisos, la localización de actividades de contenido económico generadoras de empleo estable y sostenibles medioambientalmente, especialmente las que faciliten el desarrollo de la investigación científica y de nuevas tecnologías.
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Garantizar el acceso equitativo de los ciudadanos a las dotaciones y los servicios y su movilidad, potenciando al efecto los medios de transporte, especialmente los de uso público, más eficientes energéticamente y menos contaminantes.
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Integrar en el tejido urbano cuantos usos resulten compatibles con la función residencial, contribuyendo al equilibrio de ciudades y núcleos residenciales, para lo que se favorecerá la aproximación de servicios y dotaciones a la comunidad residente, evitando desplazamientos innecesarios.
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Fomentar el uso de materiales, productos y tecnologías limpias que reduzcan las emisiones contaminantes del sector de la construcción".
El efecto inmediato de un precepto como el que acabamos de referir no es otro que el de concretar la noción de medio ambiente urbano sostenible, en el sentido de que será aquel que no sólo va a nutrirse de políticas ambientales en sentido estricto, sino que habrá de incorporar las exigencias de desarrollo económico y cohesión social que precise la comunidad12, jugando, en lo que a este Trabajo interesa, un papel fundamental el impulso de las energías renovables y la eficiencia energética. La cuestión será, entonces, qué instrumentos jurídicos están al alcance de los Entes Locales para lograr un desarrollo sostenible en los términos expuestos, y ello con el apoyo de planteamientos más generales como los que se recogen en la Estrategia Europa 20-20-20 y la
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aprobación del llamado Pacto de los Alcaldes, con clara repercusión sobre el Gobierno Local13.
El objetivo, así pues, de este Trabajo será el análisis del espacio que corresponde a las Administraciones Locales en el impulso de las energías renovables y el ahorro y la eficiencia energética, a partir de un punto de salida indiscutible como el que representa la noción de medio ambiente urbano sostenible, en cuya virtud la Entidad Local queda claramente legitimada para articular una política propia sobre este sector en la que concretar su grado de intervención y/o los instrumentos jurídicos precisos al efecto. A ello dedicaremos los siguientes epígrafes, donde pondremos de manifiesto que la dificultad del estudio estriba, sobre todo, en la complejidad de reconducir a unidad la actuación de las Administraciones Locales, cuyas iniciativas, en un marco poco preciso en lo que a sus competencias sobre medio ambiente se refiere, son, en su mayoría, dispares.
Admitida la relación entre la Administración Local y las energías renovables, así como con el...
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