Els serveis públics locals (II)

AutorJaume Renyer I Alimbau, Josep Maria Sabaté I Vidal
Cargo del AutorConseller Consultiu / Lletrat, Ajuntament de Reus

9.1. L’establiment i la prestació dels serveis públics locals

9.1.1. Conceptes generals

L’article 85.1 de la Llei reguladora de bases del règim local (LRBRL) afirma, d’una manera molt simple, que “són serveis públics locals els que tendeixen a la consecució de les finalitats assenyalades com de competència de les entitats locals”.

Els ens locals poden assumir aquests serveis per dues vies: per obligació legal o per creació voluntària. Són obligatoris els que determinen els articles 26 de la LRBRL i 64 de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (LMRLC) per als municipis, segons els diferents nivells de població. Són voluntaris els que es creen a partir de les competències que per als ens locals preveuen la legislació estatal i l’autonòmica. En aquest sentit, l’article 230.1 de la LMRLC reconeix explícitament la potestat organitzativa dels ens locals per “constituir, organitzar, modificar i suprimir els serveis de llur competència”.1

L’article. 86.3 de la LRBRL declara, a més, una reserva a favor dels ens locals que abraça els serveis essencials següents:

- Abastament i depuració d’aigües.

- Recollida, tractament i aprofitament dels residus.

- Subministrament de gas i calefacció.

- Escorxadors, mercats i llotges centrals.

- Transport públic de viatgers.

Aquests serveis es poden prestar en règim de lliure concurrència o per monopoli. En el primer cas, l’aprovació definitiva correspon al ple de la corporació. En el cas d’optar-se pel monopoli, es requereix, a més, l’aprovació del Govern de la Generalitat (art. 229.2 de la LMRLC)2.

Per a l’exercici dels serveis essencials reservats, es pot utilitzar qualsevol de les formes de gestió establertes per la llei (art. 229.3 de la LMRLC).

L’article 233 de la Llei municipal determina que la facultat d’establir el sistema de gestió dels serveis públics correspon a la potestat organitzadora dels ens locals i que els serveis es poden gestionar directament o indirectament. Aquesta darrera afirmació està, però, limitada per l’article 95.1 del Text refós de les disposicions legals vigents en matèria de règim local (TRRL), que prescriu que els serveis que impliquin l’exercici d’autoritat només podran ésser exercits mitjançant la gestió directa per part del titular del servei. En el mateix sentit, l’art. 189 del Reglament d’obres, activitats i serveis dels ens locals a Catalunya (ROAS) estableix que els serveis que comportin exercici de potestats indeclinables i de coacció administrativa els ha de prestar l’ens local en la forma de gestió directa.

L’article 233 de la LRBRL especifica, en els seus apartats 2 i 3, les diverses formes de gestió, i les redueix a l’esquema següent:

“2. La gestió directa pot adoptar les formes següents:

  1. Gestió pel mateix ens local.

  2. Organisme autònom.

  3. Societat mercantil amb capital social íntegrament públic.

    1. La gestió indirecta pot adoptar les formes següents:

  4. Concessió.

  5. Gestió interessada.

  6. Concert.

  7. Arrendament.

  8. Societat mercantil o cooperativa amb capital social mixt.”

    9.1.2. Creació i contingut essencial dels serveis públics locals

    Les corporacions locals, per tal de crear un servei han de seguir un determinat procediment i complir una sèrie de requisits que es determinen principalment als articles 158 a 162 del ROAS i que es resumeixen de la manera següent:

  9. Elaboració d’una memòria justificativa, un projecte d’establiment i un reglament que determini el règim jurídic de la prestació.

  10. L’expedient instruït amb els documents esmentats al punt anterior s’ha de sotmetre a informació pública pel termini de 30 dies mitjançant anunci al Butlletí Oficial de la Província i al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.

  11. En darrer lloc, el ple de la corporació, amb la resolució prèvia dels suggeriments formulats en el tràmit d’informació pública, acordarà l’establiment del servei, i aprovarà el projecte d’establiment i el reglament pel qual es regirà.

    Per tal d’establir i garantir la continuïtat dels serveis públics, s’han de determinar necessàriament, segons preveu l’art. 234 de la LMRLC, els aspectes següents:

    - Les característiques del servei.

    - Les obres i les instal·lacions necessàries per a l’explotació del servei.

    - Les tarifes a percebre dels usuaris.

    - El cànon, la participació i la subvenció que ha de satisfer l’ens local, si escau.

    Per als supòsits de gestió indirecta, s’han de complir, a més, els requisits següents (art. 250 LMRLC):

    - Establir el termini del contracte, que en cap cas no pot excedir els 50 anys.3

    - Concretar les tarifes per la prestació del servei i els terminis i les condicions per revisar-les.

    - Determinar les garanties necessàries per a la reversió en condicions normals d’utilització de les instal·lacions, els béns i els materials del servei, un cop exhaurit el termini del contracte.

    L’article 151 del ROAS exigeix que el projecte d’establiment i prestació del servei contingui les determinacions esmentades, i hi afegeix la necessitat de concretar la forma de gestió, que, de fet ja s’ha de desprendre de les anteriors, i el règim estatutari dels usuaris.

    9.2. Formes directes de gestió dels serveis públics locals

    9.2.1. Gestió directa amb òrgan especial sense personalitat jurídica

    L’article 236 de la LMRLC defineix aquesta forma de prestació directa dels serveis en els termes següents: “En la gestió directa pel mateix ens local, aquest assumeix i centralitza el servei i exerceix de manera exclusiva les potestats de direcció i de gestió”. L’article 190 del ROAS, que desenvolupa el precepte anterior, afegeix com a característiques pròpies de la gestió directa, la utilització del personal directament depenent de la mateixa corporació i l’assumpció del risc derivat de la gestió. És a dir, és el cas, per exemple, en el qual l’administració del servei d’abastament domiciliari d’aigua potable en un municipi es fa des d’un simple negociat municipal.

    Únicament quan es vulgui crear una organització especial, caldrà establir-hi un consell d’administració i una gerència. “En aquest cas, s’ha d’obrir una secció pròpia en el pressupost de l’ens local i s’ha de portar també una comptabilitat especial” (art. 236.3 de la LMRLC i art. 198 del ROAS).

    Atès que pocs comentaris poden fer-se en relació a la gestió directa sense organització especialitzada, ens centrarem en el supòsit que aquesta es porti a terme mitjançant un òrgan especial. Aquesta fórmula combina adequadament, d’una banda, l’interès que en un moment determinat pot tenir un ajuntament a crear un òrgan de gestió específic i, d’altra banda, estalvia dotar-lo de personalitat jurídica pròpia, amb tot el que això comporta. Els casos als quals es pot aplicar són nombrosos; per exemple, el servei de jardins i parcs públics o el d’abastament domiciliari d’aigua potable. S’exclouen d’aquesta forma de gestió els serveis que impliquin exercici d’autoritat.

    Als avantatges anteriors, cal afegir-n’hi un altre de supletori i no gens negligible: la facilitat tant per a la seva creació com per a la seva supressió. Per a la seva creació, només cal un acord plenari, simultani, si es possible, amb l’aprovació del pressu- post municipal i la subsegüent plantilla de funcionaris i personal laboral, ja que d’aquesta manera s’atorga al servei una secció pressupostària pròpia i es fixa la plantilla conjuntament amb la resta de la corporació. No requereix dotació de personal nou, llevat del gerent quan aquest no sigui triat d’entre els funcionaris municipals.

    En el cas que l’acord de creació del servei es faci al marge del pressupost, s’ha d’obrir igualment un període d’informació pública (30 dies) per atendre les possibles al·legacions al respecte.

    Cal ressaltar la importància de la publicitat, perquè aquest òrgan especial de gestió, encara que no tingui personalitat jurídica, sí que adopta acords, que són veritables actes administratius. Per analogia amb la tramitació de les ordenances i els reglaments locals, cal que, un cop aprovats definitivament les normes o els estatuts del nou servei, siguin publicats al BOP i al DOGC.

    L’òrgan competent per a l’adopció de l’acord de creació és el ple de la corporació, i no es requereix una majoria qualificada.

    9.2.2. Organisme autònom local

    Aquesta forma de gestió directa dels serveis locals ve caracteritzada pel fet que, contràriament a l’exemple anterior, es troba dotada de personalitat jurídica pròpia i patrimoni diferenciat del de la corporació que el crea. La figura dels organismes autònoms substitueix les anteriorment denominades “fundacions públiques” o “patronats”, existents en molts municipis catalans, i respon a una tendència paral·lela a la “fugida del Dret administratiu”, la de la creació d’ordenaments administratius singulars.4

    Tot i tenir personalitat jurídica pròpia, l’organisme autònom no és un ens local, sinó un simple instrument per a la gestió de serveis o l’exercici d’activitats d’interès local. La LMRLC distingeix, per una banda, els que tenen caràcter administratiu i, per l’altra, els que tenen caràcter industrial, comercial, financer o anàleg (art. 237.2), i amplia, d’aquesta forma, l’àmbit d’aplicació que anteriorment tenien les fundacions públiques, tot adoptant un concepte ja existent en l’àmbit estatal des de la seva introducció per la Llei General Pressupostària i que amb posterioritat també incorporà la Llei d’hisendes locals5. La diferència entre uns i altres rau en el fet que els organismes autònoms administratius estan sotmesos al Dret administratiu general, tant en la seva organització com en la seva activitat, mentre que els organismes autònoms de caràcter econòmic no ho estaran en tot allò que afecti la seva activitat industrial o comercial, per a la qual se li aplicaran les normes mercantils (especialment pel que fa al seu règim comptable i pressupostari), sens perjudici dels anomenats actes separables (art. 210 del ROAS).

    El procediment per a la creació d’organismes autònoms locals ve determinat a l’art. 201 del ROAS, i que pot resumir-se en l’esquema següent:

    - Acord...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR